Sortir de l’ombre :
la tradition civiliste au ministère de la Justice du Canada, 1868–2000

La Commission Glassco et ses répercussions

Établie en septembre 1960, la Commission Glassco avait pour mandat
«  (...) de faire enquête et rapport sur l’organisation et le mode de fonctionnement des ministères et organismes du gouvernement du Canada et de recommander à leur égard les changements qu’[elle estime] les plus propres à assurer l’efficacité et l’amélioration des services publics tout en réalisant des économies55  ». L’enquête porta sur divers problèmes communs à l’ensemble des ministères et ce fut dans cette optique que les services juridiques firent l’objet d’une étude plus approfondie. Au terme de leur mandat, les trois commissaires formulèrent des recommandations qui vinrent modifier sensiblement le cheminement du ministère de la Justice et, du même coup, celui de ses avocats civilistes.

Malgré les efforts de centralisation depuis la naissance du ministère de la Justice en 1868, il devint évident, près d’un siècle plus tard, «  [qu’]une partie importante du travail juridique des ministères fédéraux était effectuée en dehors de toute participation ou de tout contrôle immédiat de la Justice56  ». Graduellement, les ministères et les organismes gouvernementaux avaient mis en place leur propre contentieux, situation que dénonçait déjà Ernest Lapointe en 1935, alors ministre de la Justice. Selon la Loi sur le ministère de la Justice, ce dernier était chargé de toutes les activités juridiques du gouvernement, mais d’autres ministères avaient pris la liberté d’engager leurs propres avocats j, 57. Au début des années 1960, on estima que plus de 85 p.100 des avocats du gouvernement (comprenant les juristes des autres ministères et les mandataires de l’extérieur) ne relevaient pas du ministère de la Justice.58

La Commission Glassco se pencha sur la question et proposa de regrouper tous les services juridiques (sauf quelques exceptions) sous la direction du ministère de la Justice afin d’éliminer les nombreux inconvénients d’une pratique décentralisée.59 Le Ministère ne tarda pas à réagir et, en 1965, nomma Alban Garon au poste de directeur des services ministériels (tout en étant chargé des dossiers de nature fiscale au Québec).60 Le rôle de Garon était de veiller à la mise en œuvre de cette première recommandation; c’est alors que s’amorça un long processus de négociation avec les ministères.

Durant plusieurs années, Garon rencontra les sousministres et tenta de les persuader de ce que gagneraient leurs ministères à avoir des avocats relevant de la Justice. Le directeur des services ministériels devait également proposer des candidats et il en profita pour donner une chance égale aux civilistes et aux francophones. Ses changements furent parfois accueillis avec résistance par les sous-ministres qui se voyaient imposer une nouvelle organisation. La présence des conseillers juridiques du ministère de la Justice venait en effet bouleverser la culture d’autonomie qui s’était installée depuis qu’ils engageaient leurs propres avocats.61 Pour Garon, il s’agissait d’une tâche énorme et, en 1970, Jean-Paul Fortin quitta la Section de droit civil et lui fut adjoint comme assistant.

De plus, au moins deux juristes quittèrent la Section de droit civil pour devenir directeurs de contentieux ministériels. Maurice Charbonneau dirigea les services juridiques de Douanes et Accises de 1968 à 1971 pour ensuite passer aux Affaires indiennes et du Nord, où il constata que son prédécesseur n’avait jamais embauché de francophones mais qu’un civiliste lui avait été «  imposé  » juste avant son départ, en 1971. Il s’efforça alors de renverser cette tendance ou du moins d’établir un meilleur équilibre entre les deux groupes en recrutant des civilistes francophones. En 1973, Charbonneau fut remplacé par Jacques Roy qui devint le premier notaire à diriger une équipe d’avocats de common law.62

En ce qui concerne l’impact de l’intégration sur le nombre de conseillers juridiques, on estime qu’entre 1966 (année où la Loi sur l’organisation du gouvernement entra en vigueur) et 1970, près de 200 avocats de l’administration fédérale devinrent des employés du ministère de la Justice.63 Afin d’assurer une gestion adéquate de tous ces juristes, les membres de la haute direction qui siégeaient au conseil d’administration du Ministère commencèrent à assumer la supervision des services juridiques de quatre ou cinq ministères.64 Le Ministère revenait alors à ses racines en «  (...) [reflétant] plus étroitement l’organisation prévue dans la Loi sur le ministère de la Justice65  ».

Outre la prestation des services juridiques aux ministères, la Commission Glassco examina le processus de rédaction législative et la traduction des textes. Elle découvrit ainsi que les lois étaient d’abord rédigées en anglais par des avocats anglophones et étaient ensuite envoyées aux services de traduction. N’ayant pas assisté aux discussions préliminaires, les traducteurs ignoraient l’objet réel des lois et ne pouvaient en fournir qu’une version française souvent lourde. De plus, un traducteur interviewé par la Commission fit remarquer qu’il n’était pas rare que la version anglaise traîne durant des mois dans les bureaux d’un ministère, après quoi la traduction devait se faire en toute hâte pour que les deux versions d’un projet de loi quelconque soient prêtes en vue de la deuxième lecture.66

Suivant les suggestions de leurs conseillers, y compris celles du sous-ministre associé (Droit civil), les trois commissaires proposèrent qu’un avocat francophone de formation civiliste participe plus tôt au processus de rédaction. En prenant part aux discussions avec la personne responsable de la version originale, il pourrait déceler les nuances et les incidences particulières que le projet de loi en question pourrait avoir sur la population québécoise régie par le Code civil.67 Le concept de bijuridisme dans les lois fédérales n’est donc pas nouveau, mais il semble que la Commission Glassco était plus ouverte à cette idée que le ministère de la Justice de l’époque.

En réponse à cette recommandation, le sous-ministre E.A. Driedger croyait lui aussi qu’il était préférable d’adjoindre un traducteur de formation civiliste à l’équipe de rédaction des lois avant que la version anglaise ne soit terminée, mais il était sceptique quant à l’impact possible d’un projet de loi donné sur les citoyens du Québec. En effet, Driedger croyait que les nouvelles lois adoptées par le Parlement ne relevaient ni du droit civil, ni de la common law, mais bien du droit fédéral qui englobait les deux systèmes. Il ajouta que, si jamais certains cas de propriété ou de droits civils nécessitaient un traitement spécial, la Section législative pouvait toujours consulter les membres du personnel juridique compétents : ceux de la Section de droit civil.68 De plus, pour que les traducteurs soient moins pressés par le temps, le comité du ministère de la Justice chargé d’étudier le rapport de la Commission suggéra que les juristes civilistes soient assignés exclusivement aux projets de loi émanant du gouvernement, de façon à pouvoir rédiger une version française plus adéquate.69

La Commission Glassco recommanda également que le ministère de la Justice considère sérieusement l’ouverture de bureaux régionaux afin de
«  faciliter (...) la conduite des litiges et des poursuites (...) dans les villes où le volume des affaires le justifie70  ». Aucun des membres de la haute direction du Ministère ne fut surpris par cette proposition, connaissant la nécessité de cette mesure pour mieux servir les ministères et les organismes fédéraux qui avaient des bureaux ailleurs au pays. Cette décentralisation permettait à ces clients d’obtenir les conseils de spécialistes et réduisait le recours aux avocats de cabinets privés. En 1957, le sous-ministre W.R. Jackett avait mis le ministre E.D. Fulton au courant de cette éventualité, mais l’établissement de bureaux régionaux ne pouvait se faire sans un personnel suffisant dont la formation était adéquate.71 Depuis un certain temps déjà, la Section de droit pénal tentait de recruter un membre du Barreau du Québec afin de libérer Louis-Philippe Landry pour qu’il puisse s’occuper de dossiers criminels à Montréal.72 Le sous-ministre Driedger était d’accord avec le principe mais, selon lui, la direction de ces bureaux ne pouvait être confiée à n’importe qui. On avait besoin d’avocats d’expérience pour superviser les activités et, à Ottawa, l’effectif était déjà restreint.73 Malgré ces difficultés, le Ministère ouvrit tout de même en 1965 à Montréal un «  petit  » bureau, le premier d’un groupe de neuf bureaux régionaux.k


j. Il semble cependant que, pour les dossiers nécessitant des conseils juridiques en droit civil, les ministères faisaient déjà appel au ministère de la Justice, ce qui leur évitait de devoir engager un civiliste dont le volume de travail n’aurait pas justifié la présence. Archives nationales du Canada (ANC), Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement (RG 33/46), vol. 308, dossier no 3, «  Advisory Committee  », notes de service de divers ministères expliquant les services juridiques utilisés, 1961.

k. D'autres bureaux régionaux vinrent s'ajouter : Toronto et Yellowknife en 1966, Vancouver en 1967, Winnipeg en 1969, Whitehorse et Halifax en 1970, Edmonton en 1972 et Saskatoon en 1974.

  • 55. Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, tome I , p. 19.

  • 56. Ministère de la Justice, Rapport annuel 1982-83 (Ottawa, ministre des Approvisionnements et Services Canada, 1984), p. 7.

  • 57. Canada, Debates of the House of Commons, 6th Session, 17th Parliament, vol. IV, 5 juillet 1935, p. 4295.

  • 58. Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, tome 2, p. 380.

  • 59. Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, tome 5 : Organisation de l’administration fédérale au Canada (Ottawa, Imprimeur de la Reine, 1963), p. 116.

  • 60. MJ, Dossiers administratifs, dossier 225-3, volume 1, General Administration, OrganizationGeneral, Department of Justice, note de service de E.A. Driedger à Guy Favreau, 15 mars 1965.

  • 61. Entrevue avec Maurice Charbonneau (7 janvier 2000), cassette no 5, côté B; entrevue avec Alban Garon (18 janvier 2000), cassette no 9, côté 1.

  • 62. Entrevue avec Maurice Charbonneau (7 janvier 2000), cassette no 5, côté B; Paquet, «  Maurice Charbonneau : un homme d’action en complet-veston  », p. 2; entrevue avec Jacques Roy (14 décembre 1999), cassette no 1, côté A.

  • 63. Yvonne Milosevic et John Hodges, The Criminal Law Branch : Yesterday and Today (ébauche) (Ottawa, ministère de la Justice, 1997), p. 5.

  • 64. MJ, Dossiers administratifs, dossier 225-3, volume 3, General Administration, OrganizationGeneral, Department of Justice, note de service de D.S. Thorson au personnel, 17 avril 1974, p. 3;
    «  Department of Justice, Senior Officers – Responsibilities  », 20 octobre 1975, p. 1; entrevue avec Paul Ollivier (26 janvier 2000), cassette no 16, côté 1.

  • 65. Wendy Burnham, «  Le ministère de la Justice  » dans «  Soirée du millénaire  », ministère de la Justice, 9 décembre 1999, p. 9.

  • 66. ANC, RG 33/46, vol. 318, dossier no 84, «  Legislation  »,
    «  Department of Justice : Legislation  », compte rendu d’une conversation avec R. Barrette, 18 août 1961, p. 1, et «  Department of Justice : Legislation  », compte rendu d’une conversation avec R.M. Bélisle, 18 août 1961, p. 1.

  • 67. ANC, RG 33/46, vol. 318, dossier no 83, «  Department of Justice : Civil Law Section  », «  Department of Justice : Civil Law  », compte rendu d’une entrevue avec R. Bédard, 10 juillet 1961, p. 9-10.

  • 68. MJ, Dossiers administratifs, dossier no 197772-4, «  Glassco Commission (Royal Commission on Gvr. Organization, Interdepartmental Committee/Report on Legal Services  »,
    «  Commentary on the Report of the Royal Commission on Governement Organization on Legal Services, Chapter I : Legal Services Required by the Government  », par E.A. Driedger, 21 décembre 1962, p. 18-19.

  • 69. Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, tome 2, p. 395; MJ, Dossier s administratifs, dossier no 197772-4, «  Glassco Commission (Royal Commission on Gvr. Organization, Interdepartmental Committee/Report on Legal Services  », «  Report of the Special Committee to Consider the Report of the Royal Commission on Government Organization, on Legal Services  », par Jean Miquelon, 6 août 1963, p. 4.

  • 70. Ministère de la Justice, Rapport annuel 1982-83, p. 7; Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, tome 2, p. 436.

  • 71. MJ, Dossiers administratifs, dossier 225-3, volume 1, General Administration, OrganizationGeneral, Department of Justice, note de W.R. Jackett au ministre de la Justice, 2 juillet 1957, p. 3.

  • 72. MJ, Dossiers administratifs, dossier no 197772-4, «  Glassco Commission (Royal Commission on Gvr. Organization, Interdepartmental Committee/Report on Legal Services  », note de service de T.D. MacDonald au sous-ministre Driedger, 13 décembre 1962, p. 1.

  • 73. MJ, Dossiers administratifs, dossier no 197772-4, «  Glassco Commission (Royal Commission on Gvr. Organization, Interdepartmental Committee/Report on Legal Services  », «  Commentary on the Report of the Royal Commission on Government Organization on Legal Services, Chapter I : Legal Services Required by the Government  », par E.A. Driedger, 21 décembre 1962, p. 2 et 7.

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