Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

Résumé

La présente étude vise à examiner la nécessité d'aider et de représenter les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié en rapport avec les procédures judiciaires découlant de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR). D'après les réponses obtenues au cours des entrevues menées avec plus de 150 répondants qui ont une expérience directe de ces procédures, il est évident que les personnes visées ont besoin d'une aide et doivent être représentées à diverses étapes du processus juridique. Le niveau de connaissance de la plupart des immigrants et demandeurs du statut de réfugié sur le système de droit canadien et les règles qui s'appliquent à leur situation particulière est extrêmement limité. Il est donc tout à fait irréaliste de penser que ces personnes peuvent participer aux procédures judiciaires prévues par la LIPR sans recevoir une aide et/ou sans être représentées.

La plupart des commentaires des personnes interrogées portaient sur des questions concernant la représentation des demandeurs du statut de réfugié par opposition à l'ensemble des immigrants. Les personnes qui immigrent au Canada en passant par la filière du système d'immigration sont moins susceptibles que les demandeurs du statut de réfugié d'être concernées par une procédure judiciaire dans laquelle elles doivent être représentées. En outre, ces immigrants sont plus susceptibles que les demandeurs du statut de réfugié d'avoir des ressources suffisantes pour retenir les services d'un avocat chargé de les représenter au besoin. Cela concorde avec le fait que plus de 90 % des dépenses d'aide juridique au Canada consacrées aux affaires d'immigration et de réfugiés sert à assurer une représentation aux demandeurs du statut de réfugié. Compte tenu de ces facteurs, l'étude porte principalement sur la nécessité de représenter les demandeurs du statut de réfugié.

Aide juridique pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié

La LIPR stipule que les personnes concernées par des procédures découlant de la Loi ont le droit d'être représentées, à leurs frais, par un avocat ou autre conseil. Cependant, l'exercice de ce droit se limite aux situations où la personne concernée est en mesure de payer un avocat. À noter que pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui n'ont pas les moyens de payer un avocat-conseil, l'exercice de ce droit à un avocat dépend grandement de l'aide juridique offerte.

Les services d'aide juridique dans les affaires d'immigration et de réfugiés sont surtout fournis par des avocats du secteur privé selon une entente d'aide juridique. La Colombie-Britannique, l'Ontario et l'Alberta ont des tarifs d'aide juridique qui permettent aux avocats de facturer un tarif horaire, sous réserve de limites de temps pour certains services. Le Québec et le Manitoba paient des honoraires fixes pour la plupart des services d'aide juridique en rapport avec les affaires d'immigration et de réfugiés. Terre-Neuve, la seule parmi les six provinces qui couvrent les affaires d'immigration et de réfugiés, fournit des services d'aide juridique aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié seulement par l'entremise d'avocats salariés.

Actuellement, on reconnaît de plus en plus que les approches mixtes, qui incluent des éléments du modèle de l'aide juridique et du modèle du recours à des salariés, offrent des avantages par rapport aux variantes pures de l'un ou l'autre des modèles.

En Alberta et au Manitoba, les autorités chargées de l'aide juridique ont créé des projets pilotes pour évaluer l'utilité du recours à des parajuristes pour les services actuellement fournis par des avocats dans la plupart des autres territoires.

Dans les provinces qui n'offrent pas l'aide juridique pour les affaires d'immigration et de réfugiés, des organisations non gouvernementales se chargent d'aider les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui n'ont pas les moyens de retenir les services d'un avocat. Le travail accompli par des bénévoles et par les ONG qui ont des budgets très limités répond à un besoin pressant. Mais les personnes qui fournissent ces services précisent que leurs services ne sont pas un substitut réaliste à la représentation par un avocat convenablement financée par l'aide juridique. Les répondants qui fournissent ces services se sentent utilisés par le gouvernement pour fournir un substitut bon marché à l'aide juridique dont leurs clients ont grandement besoin.

Représentation nécessaire

Les répondants ont généralement convenu que le degré d'aide nécessaire et les qualifications requises pour fournir les services dont les gens ont besoin varient en fonction des procédures. En général, plus une procédure engendre une décision qui touche le statut juridique de la personne concernée et plus elle couvre des questions de droit, par opposition à des questions de fait seulement, plus il est important d'être représenté sur toute la ligne par un avocat.

Les points de vue des répondants sur la nécessité d'être représenté à l'audience servant à déterminer l'admissibilité sont très divisés. Les répondants de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) ont estimé que les personnes n'ont guère besoin d'être représentées à ces entrevues, alors que la plupart des fournisseurs de services pensaient que les demandeurs du statut de réfugié devaient y être représentés, ou du moins pouvoir obtenir des conseils avant l'entrevue. La plupart des demandeurs estimaient qu'en général il leur suffisait d'obtenir des conseils et des renseignements avant l'entrevue.

Les répondants ont presque tous affirmé que les demandeurs du statut de réfugié avaient besoin d'une aide considérable pour remplir leur formulaire de renseignements personnels (FRP) et pour se préparer à l'audience sur leur revendication. La plupart des répondants conviennent qu'un avocat doit intervenir à l'étape préparatoire, au moins à titre de superviseur, pour s'assurer qu'on tient bien compte de tous les points. Cependant, ils ont également convenu qu'un parajuriste expérimenté, qui travaille sous la direction d'un avocat, peut s'occuper d'une grande partie des formalités préparatoires à l'audience.

Les répondants se sont dits nettement en faveur de la représentation par un avocat sur toute la ligne aux auditions des demandeurs du statut de réfugié, même si certains estimaient que des parajuristes qui travaillent sous surveillance et qui ont reçu une formation appropriée sur les principes juridiques de base et les techniques de défense pourraient s'occuper des causes relativement simples, basées sur des faits, qui ne posent pas de problèmes juridiques complexes.

Les répondants estimaient aussi que la représentation par un avocat est nécessaire pour les audiences de révision des motifs de la détention, au moins pour celles où de nouvelles preuves sont présentées. Les parajuristes qui ont reçu une formation et les consultants expérimentés ont les compétences nécessaires pour s'occuper des audiences de révision des motifs de la détention ordinaires, mais l'intervention d'un avocat est nécessaire dans les cas qui posent des problèmes juridiques complexes. La représentation par un avocat n'est pas nécessaire pour les enquêtes de l'immigration ordinaires, mais elle l'est pour celles qui posent des problèmes juridiques complexes.

Les personnes qui font appel pour des motifs d'ordre humanitaire ont besoin d'une aide, mais en général on n'estime pas qu'elles doivent être représentées par un avocat. Cependant, la représentation par un avocat est considérée comme absolument nécessaire pour les demandes de contrôle judiciaire. Elle est aussi considérée comme nécessaire pour la plupart des appels de l'immigration, et surtout pour les appels contre un renvoi. Pour les appels simples qui ne posent pas de problèmes juridiques complexes, la représentation peut être assurée par des parajuristes travaillant sous surveillance, et des consultants en immigration expérimentés; cependant, la représentation par un avocat sur toute la ligne est considérée comme nécessaire pour les appels complexes.

Besoins spéciaux de représentation

À peu près la moitié des répondants ont indiqué que les femmes, les mineurs et les personnes ayant une déficience mentale ont des besoins spéciaux. Les femmes qui ont été victimes de persécution fondée sur le sexe et celles qui, de par leur culture, ont été dominées par des hommes peuvent avoir de la difficulté à raconter leur histoire à des étrangers, et surtout à des hommes. Les répondants ont suggéré que, dans la mesure du possible, il était préférable de permettre aux demandeurs du statut de réfugié de choisir la personne qui les représentera, mais ils n'estimaient pas que les demandeuses du statut de réfugié devaient absolument être représentées par une personne du même sexe.

Les représentants désignés pour les mineurs et les personnes frappées d'une incapacité mentale doivent être nommés le plus tôt possible au cours du processus. Les représentants ont indiqué que la méthode actuelle qui consiste à nommer un représentant désigné pour ces personnes au début de leur audience devant la CISR entraîne de nombreux problèmes. Ils ont aussi précisé que bon nombre des personnes nommées comme représentants ne comprennent pas la nature de leur rôle et de leurs responsabilités dans les procédures judiciaires concernant des mineurs et des personnes qui ont une déficience mentale. Les répondants ont affirmé que l'actuel système en vigueur à Montréal, selon lequel le Service d'aide aux réfugiés et immigrants du Montréal métropolitain (SARIMM), organisme spécial mis sur pied par le gouvernement du Québec, agit comme représentant désigné dans les causes soumises aux trois sections de la CISR, est un excellent modèle pour la résolution de ces problèmes.

Les victimes de la torture et d'autres traumatismes extrêmes ont besoin d'une aide spéciale pour se tirer d'affaire, et elles ont besoin de services de counselling psychologique intensif pour surmonter le stress associé à la nécessité de raconter leur expérience aux audiences devant la CISR.

Les immigrants et les réfugiés âgés, infirmes, illettrés ou peu informés ont besoin d'une aide supplémentaire pour faire face aux complexités des procédures judiciaires qui les concernent.

Les procédures judiciaires concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui ne parlent aucune des langues officielles du Canada demandent l'intervention d'un interprète. Cela entraîne des difficultés particulières pour les personnes concernées à cause des problèmes de communication des nuances, et de l'effet émotionnel des témoignages présentés par l'entremise d'un interprète. D'autres problèmes se posent quand l'interprète est associé à un groupe ethnique perçu comme étant hostile au groupe ethnique auquel appartient la personne.

Représentation et équité du processus

Les procédures prévues par la LIPR qui influent sur la vie, la liberté et la sécurité des personnes concernées devraient être justes quant au fond et à la forme. Pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui ne comprennent pas les questions ou la nature des procédures, une aide ou la représentation par un tiers est nécessaire pour garantir que le processus sera équitable et mené conformément aux principes de la justice fondamentale. On note des différences dans les opinions des répondants sur la question de savoir quand la représentation est nécessaire et quel genre de représentation s'impose dans des circonstances particulières. Cependant, tous les répondants estimaient que lorsqu'il faut une représentation et que les personnes n'ont pas les moyens de retenir les services d'un avocat, une représentation financée par l'État devrait être offerte.

Représentation et efficacité

En général, les répondants ont convenu que la participation par un représentant compétent accroissait l'efficacité de toutes les procédures après l'étape de la réception de la demande (p. ex., entrevues pour déterminer l'admissibilité et la recevabilité de la demande). Ils ont également convenu que la participation par un représentant incompétent a un effet très négatif sur l'efficacité, à toutes les étapes.

En ce qui a trait aux entrevues pour déterminer l'admissibilité et la recevabilité de la demande, il y avait un net contraste entre, d'un côté, les opinions des répondants de CIC et de la CISR et, de l'autre, celles des fournisseurs de services (avocats, parajuristes, consultants en immigration et personnel des ONG). Les premiers soutenaient que la participation par un représentant à cette étape du début était inutile et nuisait beaucoup à l'efficacité. La plupart des fournisseurs de services estimaient que, pour ces entrevues, une forme de représentation, ou du moins les conseils, devaient réduire les malentendus qui posaient des problèmes aux étapes ultérieures du processus de détermination du statut de réfugié.

Choix du représentant

La plupart des demandeurs du statut de réfugié qui ont été interrogés ont nettement indiqué qu'ils préféraient être représentés par un avocat et pouvoir choisir leur propre avocat. En réalité, la plupart des demandeurs ne savent guère ou pas du tout qui choisir comme avocat. Ils comptent beaucoup sur les recommandations des personnes auxquelles ils font confiance, notamment les membres des ONG qui les ont aidés, et ils arrêtent leur choix après avoir considéré un nombre limité de solutions proposées par la personne qui a fait la recommandation. Cependant, la capacité d'exercer ce choix au lieu de se voir imposer un représentant est très importante pour la plupart des demandeurs qui ont été interrogés.

Disponibilité des services et qualité de la représentation

Actuellement, le degré et la qualité des services de représentation offerts aux demandeurs du statut de réfugié varient grandement entre les diverses régions du pays. Les régimes d'aide juridique qui existent dans six provinces, dont les trois où le plus grand nombre de demandes de statut de réfugié sont entendues, couvrent les affaires d'immigration et de réfugiés. Les demandeurs des autres provinces qui n'ont pas les moyens de retenir les services d'un avocat, dépendent des organisations non gouvernementales pour les services de représentation nécessaires.

Même dans les provinces où l'aide juridique est offerte, la qualité de la représentation varie beaucoup. D'après les répondants, de nombreux avocats qui travaillent dans le domaine sont des défenseurs très qualifiés et dévoués. Cependant, les répondants ont aussi indiqué qu'à cause des faibles tarifs de l'aide juridique, bon nombre d'avocats les plus expérimentés ont cessé de représenter les clients qui comptent sur l'aide juridique.

D'après les répondants du Québec, nombreux sont les avocats qui, dans cette province, exigent que le client paie des frais supplémentaires qui s'ajoutent aux honoraires payés par l'aide juridique. Par conséquent, ils se sont dits préoccupés du fait que la représentation par un avocat, gratuite pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui n'ont pas les moyens de payer un avocat, devient de plus en plus difficile à obtenir dans cette province.

Certains avocats compensent les faibles tarifs en acceptant un plus grand nombre de cas que celui dont ils peuvent réellement s'occuper, et ainsi la qualité de la représentation en souffre.

Les répondants ont aussi indiqué que des consultants en immigration non qualifiés, dont l'activité n'est pas réglementée, profitent des demandeurs du statut de réfugié à leur insu. Les répondants ont dit craindre beaucoup le rôle des interprètes qui renvoient les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié à certains consultants et avocats spécialistes de l'immigration qui assurent une piètre représentation aux personnes concernées.

Les répondants ont presque tous affirmé qu'il existait un besoin pressant de réglementation efficace pour toutes les personnes censées représenter les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié.

Proposition pour une prestation de services intégrée

L'intégration de la prestation de services juridiques aux autres services rattachés à l'établissement, notamment le logement, les services de santé et la formation linguistique, simplifierait beaucoup les choses pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié qui arrivent au pays.

Dans les administrations où elles ont été créées, les cliniques d'aide juridique dont les travailleurs juridiques communautaires ou agents juridiques collaborent étroitement avec les avocats fournissent un service de représentation de grande qualité. Les travailleurs juridiques communautaires (parajuristes) des cliniques sont en mesure de fournir l'aide nécessaire en rapport avec le logement, les services sociaux et les questions connexes en dehors de la stricte représentation par un avocat. Bon nombre d'entre eux sont aussi en mesure de servir les clients dans leur langue maternelle et de fournir des services d'interprétation et de traduction qui, autrement, doivent être sous-traités.

Des grands organismes d'établissement bien gérés qui travaillent en étroite collaboration avec les avocats pourraient s'impliquer davantage dans la prestation intégrée des services sociaux et d'aide juridique ainsi que des services de représentation offerts aux immigrants et demandeurs du statut de réfugié. Ainsi, des consortiums d'avocats, qui collaboreraient avec ces organismes d'établissement, pourraient passer des contrats avec les autorités chargées de l'aide juridique pour assurer la représentation conformément à des normes bien établies, à des conditions qu'accepteraient les autorités chargées de l'aide juridique et les fournisseurs de services.

Actuellement, dans la plupart des provinces les tarifs de l'aide juridique n'incluent pas les services fournis par des non-juristes. Par conséquent, ils ne sont pas bien adaptés pour favoriser les arrangements entre avocats et non-juristes dans un contexte de travail d'équipe pour la prestation des services. Il faudrait modifier les tarifs pour qu'il soit possible d'intégrer la prestation de services basée sur l'étroite collaboration entre les avocats et les organismes d'établissement.

Les arrangements prévoyant la participation d'avocats et de non-juristes à la prestation des services de représentation devraient être structurés de manière à garantir la transparence du financement et l'obligation de rendre compte pour la qualité de la représentation.

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