Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

1. Introduction

1. Introduction

La présente étude vise à examiner les implications de la présence et/ou de l'absence de différentes formes de représentation pour les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié dans les diverses procédures judiciaires qui les concernent. La possibilité d'être représenté dans les procédures d'immigration et de réfugiés est liée à la mission du ministère de la Justice qui vise à garantir un « système de justice, accessible, efficace et équitable » et à faire respecter les obligations internationales du Canada (ministère de la Justice, 2000). Sur le plan personnel, la question concerne directement les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. En outre, elle intéresse beaucoup les personnes chargées de la gestion et du déroulement des diverses procédures concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié, ainsi que les responsables des programmes d'aide juridique, partout au Canada.

Un certain nombre de procédures judiciaires et administratives prévues par les dispositions de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) touchent les immigrants et demandeurs du statut de réfugié au Canada[1]. En ce qui a trait à l'immigration, ces procédures incluent :

  • les entrevues pour déterminer l'admissibilité menées par des agents d'immigration;
  • les audiences de révision des motifs de la détention menées par des membres de la Section de l'immigration, à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR);
  • les enquêtes d'immigration menées par des membres de la Section de l'immigration, à la CISR;
  • les procédures administratives pour l'obtention du statut de résident permanent;
  • les appels contre un ordre d'expulsion interjetés par des résidents permanents et par des réfugiés au sens de la Convention;
  • les appels concernant une personne parrainée faits par des résidents permanents.

Les autres procédures concernant les demandeurs du statut de réfugié comprennent :

  • les entrevues pour déterminer la recevabilité de la demande menées par des agents d'immigration en rapport aux demandes du statut de réfugié;
  • les audiences de protection des réfugiés menées par des membres de la Section de la protection des réfugiés (SPR), à la CISR;
  • diverses révisions des revendications pour les demandeurs refusés.

Les décisions prises par la CISR et certaines décisions rendues par les responsables de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) peuvent être soumises à un contrôle judiciaire à la Cour fédérale du Canada[2].

Les questions en rapport avec la représentation pour toutes les procédures qui concernent les immigrants et demandeurs du statut de réfugié sont pertinentes pour cette enquête. Cependant, on ne peut pas écarter le fait que plus de 90 p.100 des dépenses d'aide juridique au Canada pour les affaires d'immigration et de réfugiés servent à assurer la représentation des demandeurs du statut de réfugiés (Frecker, 2002:1)[3]. Compte tenu de ce facteur, la présente étude porte principalement sur les questions de représentation concernant les demandeurs du statut de réfugié. Elle aborde la question de la représentation des immigrants qui ne sont pas des demandeurs du statut de réfugié seulement dans la mesure où les répondants ont signalé des questions distinctes qui s'appliquent à ce groupe.

1.1 Méthodologie

Pour que les responsables aient une meilleure idée de ce qui se passe en réalité, des entrevues structurées d'une durée de une à deux heures ont été menées auprès de 140 personnes, dans les diverses régions du Canada, qui ont une expérience directe des procédures d'immigration et de réfugiés. Les entrevues ont eu lieu en mai, juin et juillet 2002. Les entrevues avec les répondants de Montréal, Toronto, Fort Erie, Niagara Falls, Vancouver, Ottawa, Saint-Jean et St. John's ont été menées en personne, et non pas par téléphone. Les répondants de Halifax, Saskatoon, Calgary et Edmonton ont été interrogés par téléphone. L'un des répondants de Winnipeg a été interrogé en personne, et l'autre par téléphone.

Il était entendu que les commentaires des répondants seraient anonymes et que seulement une description générale du répondant serait fournie si nécessaire, pour que les commentaires soient considérés dans leur contexte, sauf si les répondants consentaient expressément à ce que les commentaires leur soient attribués. Ainsi, les rapports présentant les commentaires des répondants sont plus détachés qu'ils ne l'auraient été si chaque commentaire avait été directement attribué. Cette restriction était toutefois considérée comme nécessaire pour que les répondants se sentent libres d'exprimer leur opinion aux entrevues.

Le 28 juin 2002, l'ancienne Loi sur l'immigration a été remplacée par la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Lorsque les entrevues ont été menées, les répondants n'avaient pas beaucoup d'expérience des nouvelles procédures établies en vertu de la LIPR. Les questions faisaient donc référence aux procédures telles qu'elles existaient dans le contexte de la Loi sur l'immigration. Compte tenu de cette restriction, les répondants n'ont pas eu à faire des commentaires sur la nécessité de représenter les gens dans le cadre du nouveau processus de demande d'examen des risques avant renvoi (ERAR) prévu par la LIPR. En outre, on ne leur a pas demandé de faire des commentaires sur les éventuelles répercussions de la mise sur pied de la nouvelle Section d'appel des réfugiés (SAR). Ces deux facteurs peuvent avoir de sérieuses répercussions en ce qui a trait aux besoins des demandeurs du statut de réfugié en matière de représentation, mais la présente étude ne s'intéresse pas particulièrement à ces répercussions. Le processus d'ERAR est en vigueur depuis le 28 juin 2002. Cependant, l'application des dispositions de la LIPR en rapport avec la SAR a été prorogée pour une période indéfinie.

Les six membres de l'équipe chargée de la recherche sont des anciens membres de la SSR, et tous, sauf un, ont occupé un poste de cadre supérieur à la CISR pendant plus de cinq ans. Les deux membres de l'équipe de Montréal ont aussi été membres de la Section d'appel de l'immigration de la CISR.

Les répondants se répartissaient à peu près en six catégories.

  1. Les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié : Vingt-deux entrevues ont été menées auprès de personnes qui avaient une expérience personnelle directe, en tant que personnes visées par les différentes procédures concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. Sur ce nombre, vingt et un étaient des demandeurs du statut de réfugié. Dix-sept avaient été interrogés par un agent d'immigration lorsqu'ils ont présenté leur demande, et quatre ont été trouvés admissibles au règlement de leur demande par la SSR après avoir rempli un questionnaire. Deux avaient été détenus; ils étaient donc en mesure de parler de leur expérience en rapport avec les procédures de révision des motifs de la détention. L'un des demandeurs, qui avait aussi été visé par un appel contre une mesure de renvoi, a été interrogé sur la question de la détermination du statut de réfugié et sur les procédures d'appel. Le vingt-deuxième répondant était un appelant. Les deux répondants qui avaient une expérience des procédures d'appel et huit des demandeurs du statut de réfugié avaient aussi fait l'objet d'une enquête de l'immigration devant la Section d'arbitrage de la CISR. Seulement trois demandeurs du statut de réfugié avaient une expérience personnelle directe des procédures s'appliquant aux revendications refusées.

    Dans les entrevues avec ces répondants, on a surtout tenté d'obtenir des renseignements sur leur expérience personnelle des diverses procédures, sur leur degré de connaissance des exigences des lois et formalités visant ces procédures, et sur leur expérience en matière de représentation pour ces procédures. Les questions posées à ces entrevues sont reproduites à l'Annexe 1.

  2. Les fournisseurs de services : Des entrevues ont été menées auprès de 23 avocats, huit parajuristes, quatre consultants en immigration et 16 représentants d'organisations non gouvernementales qui s'occupent des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié dans les diverses régions du Canada. Les agents juridiques du HCR à Toronto, Ottawa et Montréal, ont aussi été interrogés. Dans le rapport qui suit, leurs réponses sont incluses avec celles des autres avocats.

    Les questions posées aux fournisseurs de services visaient à obtenir leur opinion sur la nécessité de représenter les gens aux diverses procédures et leur évaluation du degré de connaissance des personnes concernées sur les exigences des lois et des formalités. On a aussi demandé aux fournisseurs de services d'évaluer l'accès à la représentation en rapport avec les diverses procédures ainsi que la qualité des services de représentation actuellement offerts aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié. Les questions posées aux fournisseurs de services sont reproduites à l'Annexe 2.

  3. Les participants aux audiences : On a posé des questions semblables aux employés de CIC et de la CISR qui participent, à titre officiel, aux audiences et aux entrevues concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. Aux entrevues avec les participants aux audiences, on a encore une fois tenté d'obtenir les opinions des répondants à propos des effets de la présence ou de l'absence d'une forme de représentation sur le résultat des procédures et sur l'équité du processus. Les 13 participants de CIC comprenaient des agents d'immigration et des cadres supérieurs de l'immigration qui traitent avec les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié aux points d'entrée et aux bureaux au Canada ainsi que des agents qui représentent le ministre aux diverses procédures devant la CISR. Les 17 participants de la CISR comprenaient des agents chargés de la revendication ainsi que des membres de la SSR, de la Section d'appel de l'immigration et de la Section d'arbitrage. Ce groupe comprenait aussi deux sous-registraires qui travaillent beaucoup avec les parties qui comparaissent devant la SAI et la Section d'arbitrage de la CISR. Les questions posées aux participants aux audiences sont reproduites à l'Annexe 3.

  4. Les gestionnaires de CIC et de la CISR : On a mené des entrevues distinctes auprès d'un échantillon représentatif de gestionnaires de CIC et de la CISR. Le but principal était d'obtenir les opinions des gestionnaires sur les effets de la présence ou de l'absence d'une forme de représentation sur les opérations de CIC. On a aussi demandé aux répondants d'évaluer la qualité des services de représentation actuellement offerts aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié. Les huit répondants de ce groupe incluaient des gestionnaires de CIC travaillant à Halifax, Winnipeg, Vancouver, Toronto, Niagara Falls, Lacolle et Montréal. Les questions posées aux gestionnaires de CIC sont reproduites à l'Annexe 4.

  5. Les gestionnaires de la CISR : Des entrevues semblables ont été menées auprès de 18 gestionnaires de la CISR pour obtenir des renseignements sur les effets de la représentation et une évaluation sur la qualité des services de représentation actuellement offerts aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié. Ce groupe comprenait des directeurs régionaux de Montréal et de Vancouver, des gestionnaires des opérations travaillant à Toronto et des gestionnaires de la SSR et de la SAI de Montréal, Toronto et Vancouver. À la demande du vice-président adjoint de la SSR, à Toronto, l'entrevue auprès des membres coordonnateurs de la SSR de Toronto portait sur leur rôle de gestionnaire plutôt que sur leur rôle de participant aux audiences, ce qui explique le fait que les gestionnaires de la CISR semblent surreprésentés dans les groupes de répondants. Les entrevues avec les membres coordonnateurs ont été étendues pour inclure les questions sur leur rôle de participant aux audiences. Les questions posées aux gestionnaires de la CISR sont reproduites à l'Annexe 5.

  6. Les gestionnaires de l'aide juridique : On a interrogé des gestionnaires de l'aide juridique en Colombie-Britannique, au Manitoba et au Québec, ainsi que des employés chargés des programmes d'Aide juridique Ontario, de la Legal Aid Society of Alberta et de la Legal Aid Commission de Terre-Neuve et du Labrador pour obtenir des renseignements sur les opérations des programmes d'aide juridique et les services offerts aux immigrants et aux demandeurs du statut de réfugié dans ces provinces. Les renseignements obtenus à ces entrevues sont fondamentalement différents des renseignements obtenus des autres répondants. Ils ne sont donc pas inclus dans les tableaux de données présentés dans ce rapport. Cependant, l'information pertinente obtenue à ces entrevues est présentée dans l'ensemble du rapport. Les questions posées aux gestionnaires de l'aide juridique sont reproduites à l'Annexe 6.

Le but principal de l'étude était de sonder l'opinion des principaux informateurs qui ont une vaste connaissance personnelle des procédures concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. Les responsables se sont efforcés d'interroger un groupe diversifié de répondants qui avaient une grande expérience des diverses procédures concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié. Les répondants interrogés ont été choisis en fonction de leur perspective, de leur connaissance approfondie des questions à l'étude et des procédures concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié ainsi que de leur expérience du système. Le but n'était pas de recueillir un échantillon statistiquement représentatif des opinions. Vu la diversité des groupes à sonder, ainsi que le délai et le budget limités, il n'a pas été possible de construire un échantillon statistiquement représentatif des questions à l'étude. Par conséquent, les groupes de répondants ne sont pas statistiquement représentatifs des plus grands groupes dont ils font partie. Cependant, compte tenu de la place qu'occupent les principaux informateurs dans le système d'immigration, leurs réponses dégagent des perspectives significatives qui éclairent le débat sur les besoins des immigrants et demandeurs du statut de réfugié en matière de représentation.

On a préparé des ensembles de questions distincts mais qui se chevauchaient, pour les répondants de chaque groupe. Les réponses obtenues à ces entrevues ont été analysées pour établir un tableau global des perspectives des divers répondants sur les six principaux points, c'est-à-dire :

  1. La nécessité, pour les immigrants et demandeurs du statut de réfugié, d'obtenir une aide et/ou d'être représentés dans les procédures administratives et judiciaires qui les concernent;
  2. La connaissance et l'ingéniosité des immigrants et demandeurs du statut de réfugié concernés en rapport avec ces procédures;
  3. Les compétences et les connaissances nécessaires pour assurer une représentation juste et efficace aux immigrants et demandeurs du statut de réfugié;
  4. La nature et la qualité de l'aide et de la représentation offertes aux immigrants et demandeurs du statut de réfugié;
  5. Le rôle des diverses catégories de fournisseurs de services qui aident et représentent les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié;
  6. L'effet de la présence ou de l'absence d'une forme de représentation sur l'équité et l'efficacité des processus concernant les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié.

On a examiné les réponses pour voir si elles révélaient des différences dans les points de vue des différentes catégories de répondants et les préoccupations régionales distinctes à propos de l'aide et des services de représentation offerts. Les tendances observées dans l'analyse qui suit reflètent les opinions communiquées par chaque répondant, mais pas nécessairement celles des plus grands groupes (p. ex., les employés de CIC, et de la CISR, les travailleurs des ONG, etc.) auxquels les répondants sont associés. Compte tenu du choix des répondants qui n'a pas été fait au hasard, il faut faire preuve de prudence lorsqu'on interprète les tableaux de données qui résument les réponses, dans le présent rapport.

Les questions officielles qui ont été posées étaient assez structurées, mais l'entrevue comme telle donnait la possibilité de s'exprimer. Les répondants utilisaient les questions comme un point de départ pour parler librement de certaines questions. À plusieurs reprises, les réponses à une question prévoyaient des questions ultérieures, et la personne chargée de l'entrevue a dû l'adapter en conséquence.

La catégorisation des réponses fournies dans les divers tableaux de ce rapport se base sur une lecture attentive des notes de chaque entrevue. Comme dans bien des cas les réponses ne répondaient pas directement à la question, il a fallu un certain degré de subjectivité pour classer les réponses. Par conséquent, les tableaux des réponses sur des questions particulières ne reflètent peut-être pas les opinions de chaque répondant. Cependant, les auteurs estiment que le rapport donne une idée exacte de l'éventail des opinions et de leur répartition.

Vu que plus de 90 p. 100 des dépenses d'aide juridique pour les affaires d'immigration et de réfugiés servent à assurer la représentation des demandeurs du statut de réfugié, les personnes interrogées ont surtout fait des observations sur des questions en rapport avec la représentation des demandeurs du statut de réfugié, et non pas de l'ensemble des immigrants. Par conséquent, ce rapport porte principalement sur la nécessité de représenter les demandeurs du statut de réfugié. La nécessité d'assurer une représentation dans le cadre des enquêtes de l'immigration, des appels d'immigration et des révisions des motifs de la détention pour les immigrants qui ne sont pas des demandeurs du statut de réfugié est traitée seulement d'une manière accessoire.


  • [1] Cette étude se borne à considérer les procédures qui se déroulent au Canada. Les procédures d'immigration menées dans les bureaux consulaires canadiens à l'étranger, comme le traitement des demandes de visa, en sont exclues.
  • [2] Ces décisions peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire seulement sur autorisation d'un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale du Canada, mais le processus à entreprendre pour obtenir l'autorisation est assez complexe.
  • [3] C'est sans doute parce que les demandeurs du statut de réfugié, en tant que groupe, sont plus défavorisés sur le plan financier que les autres immigrants. Les immigrants qui viennent au Canada doivent habituellement remplir certaines exigences en matière de capacité financière et d'emploi qui, en général, les rendent non admissibles à l'aide juridique. Par contre, la plupart des demandeurs du statut de réfugié ont quitté leur pays parce qu'ils y étaient contraints, et ils arrivent au Canada avec des moyens financiers très limités.
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