Représentation des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié

4. Besoins spéciaux

4.Besoins spéciaux

On a demandé aux fournisseurs de services et aux participants aux audiences si les femmes, les mineurs et les personnes ayant une déficience mentale avaient des besoins spéciaux relativement aux formalités de l'immigration et de la revendication du statut de réfugié[27]. On leur a demandé aussi s'ils connaissaient d'autres groupes qui, à leur avis, avaient des besoins spéciaux, et quels étaient les services à la disposition de tous ceux qu'ils avaient déterminés. Sur les 84 répondants, 60 ont exprimé une opinion à l'égard d'au moins un groupe.

4.1 Femmes

Selon 48 répondants, les femmes ont, en matière de représentation, des besoins particuliers plus pressants que l'ensemble de la clientèle. La majeure partie des commentaires portait sur les besoins des femmes qui revendiquaient le statut de réfugiées. Douze répondants ont dit que les femmes n'avaient pas de besoins spéciaux et 24 autres n'ont exprimé aucune opinion à ce sujet (voir tableau 9). Le point qui a été soulevé le plus souvent est que les représentants et les décideurs devaient se montrer particulièrement sensibles à la situation des femmes réfugiées, en raison de leur sexe.

Tableau 9
Évaluation des répondants quant aux personnes ayant des besoins spéciaux en matière de représentation - Femmes
Groupe de répondants Nombre de répondants Oui Non Pas de réponse
Avocats 26 21 0 5
ONG 16 9 1 6
Parajuristes et consultants 12 6 2 4
CIC 13 4 7 2
CISR 17 8 2 7
Total 84 48 12 24

Les répondants qui ont mentionné des besoins spéciaux en matière de représentation pour les femmes ont souligné que de nombreuses réfugiées avaient subi des sévices sexuels ou émotifs de la part de leur conjoint ou durant une guerre civile. Elles arrivent donc ici très traumatisées et peuvent avoir beaucoup de difficulté à raconter en détail les formes de persécution qu'elles ont subies, en particulier de la part des hommes. Ces répondants ont en outre fait observer que les femmes de certaines cultures trouvaient plus facile de s'adresser à d'autres femmes qu'à des hommes, simplement parce qu'elles vivaient dans des communautés très ségrégationnistes où la majorité de leurs contacts étaient féminins. La plupart des répondants ont souligné que les représentants et les décideurs, dans le cadre de ce processus, devaient se montrer sensibles à ces réalités.

Certains répondants sont même allés plus loin, et ont dit que les femmes devraient pouvoir choisir d'avoir une représentante au lieu d'un représentant, et que dans les cas où les revendicatrices éprouvaient de la difficulté à raconter leur histoire en détail à des hommes, l'interprète, le décideur et les autres participants à l'audience, tels que les agents de protection des réfugiés, devraient être des femmes. D'autres répondants, y compris certains parmi ceux qui estimaient que les requérantes du statut de réfugié avaient des besoins spéciaux, étaient d'avis qu'on pouvait se montrer sensible attentif aux besoins des femmes sans pour autant exiger que les revendicatrices soient représentées par des femmes et que leur cas soit traité uniquement par des femmes. D'après leur expérience personnelle, les requérantes peuvent être tout aussi bien représentées par des hommes que par des femmes, pourvu que la personne qui les représente soit sensible à la problématique. De même, en ce qui a trait aux décideurs, ces répondants estimaient que le facteur essentiel est la capacité de chaque décideur de faire la part des choses et non le fait qu'il soit un homme ou une femme.

Aucun consensus clair n'a pu être dégagé sur cette question, et les divergences d'opinion entre les répondants ne sont pas départagées entre les hommes et les femmes ou les groupes de répondants. Règle générale, les répondants reconnaissent qu'il est préférable, autant que possible, de donner une certaine latitude aux demandeurs quant au choix de leur représentant, mais ne voient pas dans un représentant du même sexe un besoin flagrant. À leur avis, ce qui importe avant tout aux demandeurs est que leur représentant soit compétent, et la sensibilité aux circonstances particulières de chaque client est un des critères de la compétence.

4.2 Mineurs

Cinquante-cinq répondants ont mentionné les mineurs parmi les personnes ayant des besoins spéciaux. Un seul répondant a dit que les mineurs n'avaient pas de besoins spéciaux et vingt n'ont donné aucune réponse (voir tableau 10). La majeure partie des commentaires ont porté sur la désignation d'un représentant d'office pour les mineurs.

Les enfants, en particulier ceux qui arrivent au Canada sans être accompagnés d'un adulte, sont parmi les plus vulnérables des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié. Ils n'ont pas la capacité juridique de instruction d'agir en leur nom. Lorsque des enfants arrivent seuls, c'est habituellement parce que leurs parents les ont envoyés au Canada. Mais on ne sait pas s'ils l'ont fait pour les protéger ou pour d'autres raisons moins reluisantes, par exemple pour qu'ils travaillent comme esclaves sexuels, passeurs de drogue ou apprentis dans des ateliers clandestins. Outre leur incapacité juridique, la plupart des mineurs n'ont pas assez d'instruction et d'expérience de la vie pour se débrouiller tout seuls. Ils sont donc très vulnérables à l'exploitation.

C'est la raison pour laquelle le paragraphe 167 (2) de la LIPR prévoit la nomination d'un représentant d'office à une personne qui n'a pas 18 ans ou n'est pas, selon la section concernée, en mesure de comprendre la nature de la procédure. Les Règles régissant chacune des trois sections de la CISR exigent que le conseil avise sans délai la section ou toute autre partie lorsqu'il estime qu'un représentant devrait être nommé d'office (article 15 des Règles de la Section de la protection des réfugiés; articles 18 et 19 des Règles de la Section de l'immigration ; article 19 des Règles de la Section d'appel de l'immigration).

Tableau 10
Évaluation des répondants quant aux personnes ayant des besoins spéciaux en matière de représentation - Mineurs
Groupe de répondants Nombre de répondants Oui Non Pas de réponse
Avocats 26 17 1 8
ONG 16 11 0 5
Parajuristes et consultants 12 5 0 7
CIC 13 11 0 2
CISR 17 9 0 8
Total 84 53 1 30

Les critères pour la désignation du représentant sont exposés dans le Guide de la SSR (CISR, 1999) :

La personne désignée pour représenter le revendicateur doit :

  • avoir plus de 18 ans;
  • être en mesure de comprendre la nature de la procédure;
  • vouloir représenter le revendicateur;
  • pouvoir facilement le représenter;
  • n'avoir rien à gagner d'une décision défavorable au revendicateur (pas de conflit d'intérêts).

Si le demandeur a son père ou sa mère, un parent, un tuteur ou curateur ou un ami en qui il a confiance qui semble apte et qui peut satisfaire aux critères précités, cette personne sera habituellement désignée comme représentant.

Dans les autres cas, le commissaire peut choisir un représentant à partir d'une liste de spécialistes de la région, habituellement des avocats ou des travailleurs sociaux, qui sont disponibles et disposés à accepter la nomination. Il faut présélectionner les personnes dont le nom figure sur la liste comme représentants possibles afin de s'assurer qu'elles ont les connaissances et l'expérience nécessaires pour la tâche en cause et qu'elles agiront conformément au code de déontologie.

La familiarité du représentant avec la langue et la culture du demandeur est un autre facteur qui peut être important dans la sélection d'un représentant convenable.

Un grand nombre de répondants ont dit que le système actuel de nomination d'un représentant d'office ne fonctionnait pas. Certains ont précisé qu'on ne se préoccupait pas suffisamment de savoir si les personnes désignées comprenaient bien la nature de leur rôle. Lorsqu'il prépare le dossier de l'enfant, le conseil doit souvent consacrer du temps supplémentaire à s'assurer que le représentant comprend bien son rôle et agit dans le meilleur intérêt de l'enfant, alors qu'il devrait plutôt obtenir de lui des directives. Les tarifs consentis donnant à peine le temps de préparer convenablement les dossiers ordinaires, les avocats rémunérés par l'aide juridique ne sont pas très enclins à allonger les heures de travail (Frecker, 2002). Par conséquent, la consultation entre l'avocat et le représentant d'office, avant la tenue de l'audience, n'est pas toujours aussi complète et efficace qu'elle devrait être.

Lorsque la nomination d'office intervient juste avant le début de l'audience, personne n'a été officiellement tenu responsable de veiller aux meilleurs intérêts de l'enfant durant la phase critique de la préparation du dossier. En pareil cas, le flou entourant le rôle du représentant d'office complique encore plus le problème de la consultation et cela peut donner des résultats pour le moins surprenants. Un répondant a donné comme exemple un incident au cours duquel l'avocat et le représentant d'office ont manifesté, en pleine audience, leur désaccord quant aux éléments de preuve qui devaient être présentés dans la cause d'un enfant revendiquant le statut de réfugié.

Les enfants qui sont accompagnés de leurs parents ont moins de problèmes parce que, dans le cours normal des choses, les parents sont présumés être les représentants désignés et peuvent remplir ce rôle avant d'avoir été nommés officiellement à ce titre. La nomination tardive d'un représentant d'office peut créer de grandes difficultés dans le cas des enfants d'une même famille qui sont séparés, des enfants qui ne sont pas accompagnés ou des enfants dont la cause est entendue séparément de celle de leurs parents.

Certains répondants parmi les avocats et les membres des ONG ont dit que la situation était d'autant plus complexe que chaque section de la CISR a le pouvoir de nommer un représentant d'office qui s'occupe uniquement des formalités relevant de la section en question. Il n'existe pas de méthode simple pour la nomination d'un représentant d'office ayant le pouvoir d'intervenir dans le cours de toutes les procédures de la CISR et, à leur avis, c'est ce qu'il faudrait. Ils estimaient en outre que des organismes publics compétents, par exemple des organismes de protection de la jeunesse, puissent agir à titre de représentants commis d'office. Un représentant officiel de tels organismes pourrait alors donner des directives à l'avocat dès qu'un enfant ou une autre personne devant être représentée doit se présenter à une audience de la CISR. Lorsqu'une personne compétente ayant des liens personnels avec l'enfant se manifesterait, celle-ci pourrait prendre la relève du représentant commis d'office.

4.3 Personnes ayant une déficience mentale

Cinquante et un répondants sont d'avis que les personnes ayant une déficience mentale ont des besoins spéciaux en matière de représentation. Comme dans le cas des mineurs, les répondants estiment que la désignation d'un représentant d'office est le besoin le plus pressant des immigrants et des demandeurs du statut de réfugié ayant une déficience mentale. Deux répondants ne partagent toutefois pas cette opinion, et 31 autres n'ont fait aucun commentaire à ce sujet (voir tableau 11). Outre le besoin essentiel d'un représentant commis d'office, les répondants ont souligné que de nombreuses personnes ayant une déficience mentale ont aussi besoin de soins et de soutien psychiatriques. Bien des problèmes se posent du fait que la nomination du représentant d'office est retardée jusqu'au début de l'audience.

Tableau 11
Évaluation des répondants quant aux personnes ayant des besoins spéciaux en matière de représentation - Personnes ayant une déficience mentale
Groupe de répondants Nombre de répondants Oui Non Pas de réponse
Avocats 26 16 1 9
ONG 16 9 0 7
Parajuristes et consultants 12 5 0 7
CIC 13 9 0 4
CISR 17 12 1 4
Total 84 51 2 31

Les immigrants et les demandeurs du statut de réfugié souffrant de graves problèmes de santé mentale présentent des problèmes particuliers à leur arrivée au point d'entrée. Il arrive souvent qu'ils fassent une demande d'asile parce qu'ils ne savent pas quoi faire d'autre. Un des répondants, avocat ontarien ayant une vaste expérience de tels cas, a fait observer qu'il arrive fréquemment que des revendicateurs souffrant de troubles psychologiques soient placés en détention, surtout lorsque leur comportement est erratique ou agressif. Souvent, on les jette dans des prisons provinciales parmi les détenus de droit commun. La condition des personnes paranoïaques, schizophrènes ou dépressives ne peut alors que s'aggraver. La demande de statut de réfugié est acheminée à la SPR sans qu'il soit fait mention de ces troubles, et l'attente d'une audience peut durer plusieurs mois[28]. En l'absence d'un représentant commis d'office, le principal problème (les troubles psychologiques du demandeur) continue d'être ignoré.

De l'avis des répondants, la mise en place d'un système permettant de nommer un représentant d'office dès qu'une personne présente des signes évidents de troubles psychologiques aiderait grandement à redresser la situation. Le représentant pourrait alors prendre les mesures appropriées pour déterminer si la demande d'asile devrait être retirée ou poursuivie. Le plus gros défi consiste à repérer les cas justifiant la nomination d'un représentant d'office pour cause de troubles psychologiques.

Le travail avec un représentant commis d'office peut s'avérer particulièrement difficile pour les avocats lorsque leurs clients souffrant d'une déficience mentale ne peuvent comprendre qu'ils n'ont pas la capacité juridique de s'opposer à la démarche préconisée par leur représentant commis d'office. L'avocat doit alors s'assurer que le représentant agit véritablement dans le meilleur intérêt du client, alors qu'en principe c'est lui qui devrait prendre des directives de la part du représentant.

4.4 Victimes de torture et autres groupes ayant des besoins spéciaux

Vingt-huit répondants ont identifié d'autres groupes d'immigrants et de demandeurs du statut de réfugié parmi ceux qui avaient des besoins spéciaux voir (tableau 12), et certains en ont même mentionné plus d'un autre. Douze ont dit que seuls les femmes, les enfants et les personnes ayant une déficience mentale entraient dans la catégorie des personnes ayant des besoins spéciaux, et quarante-quatre n'ont pas donné de réponse à ce sujet. Les groupes mentionnés les plus fréquemment ont été les victimes de torture et d'autres traumatismes graves, y compris les sévices sexuels (11 répondants), les analphabètes (sept) et les personnes ayant un handicap physique, y compris les personnes âgées (quatre). D'autres ont mentionné les demandeurs du statut de réfugié dont la revendication était basée sur l'orientation sexuelle (quatre), les détenus sans papiers (deux), les arrivants en masse (deux) et les conjoints qui présentent leur revendication séparément. Un répondant était d'avis que les demandeurs dont la langue n'était pas courante avaient des besoins spéciaux en matière de représentation et un autre a mentionné les revendicateurs exploités par des agents sans scrupules.

Tableau 12
Évaluation des répondants quant aux personnes ayant des besoins spéciaux en matière de représentation - Victimes de torture et autres
Groupe de répondants Nombre de répondants Oui Non Pas de réponse
Avocats 26 14 0 12
ONG 16 5 0 11
Parajuristes et consultants 12 6 1 5
CIC 13 1 8 4
CISR 17 2 3 12
Total 84 28 12 44

Les répondants ont souligné que les victimes de torture et d'autres traumatismes graves avaient besoin d'un support psychologique particulier pour surmonter leurs épreuves, et pouvaient aussi avoir besoin d'un counselling psychologique intensif pour composer avec le stress associé au rappel de cette expérience. Les répondants qui étaient d'accord que les femmes avaient des besoins spéciaux ont signalé que les femmes victimes de viol ou de sévices sexuels avaient des besoins particuliers de counselling au même titre que les victimes d'autres traumatismes graves.

Les répondants qui ont mentionné d'autres groupes n'ont pas élaboré sur le genre particulier de représentation dont ces groupes pouvaient avoir besoin. On peut penser que les analphabètes ont besoin d'une aide particulière pour comprendre les documents qui leur sont remis, et qu'il conviendrait de prévoir des dispositions particulières pour les personnes ayant une déficience physique. Selon un des répondants qui a mentionné les demandeurs du statut de réfugié homosexuels, ces derniers ont des besoins spéciaux en raison de l'homophobie qui règne un peu partout, surtout parmi les interprètes. Les personnes détenues ont des besoins spéciaux, parce qu'elles sont isolées des réseaux de soutien communautaire, et qu'elles ont parfois beaucoup de difficulté à obtenir des papiers d'identité de leur pays d'origine. Les besoins spéciaux en matière de représentation pour les demandeurs du statut de réfugié qui arrivent massivement s'expliquent par la façon dont on les traite parfois. On pense, entre autres, aux migrants chinois qui sont débarqués en masse en Colombie-Britannique en 1999 et qui ont été détenus dans des endroits éloignés.

Les conjoints qui présentent leur demande séparément peuvent avoir besoin chacun d'un avocat, ou à tout le moins que leur cause soit entendue séparément, afin que les éléments particuliers de leurs revendications ne soient pas confondus ou négligés. Les avocats qui représentent des demandeurs parlant une langue peu commune ont parfois de la difficulté à trouver des interprètes capables de communiquer avec leur client dans sa langue. Cela dit, les besoins de ces personnes en matière de représentation ne sont guère différents de ceux des autres requérants du statut de réfugié. Lorsqu'il s'agit de demandeurs exploités par des agents sans scrupules, les représentants doivent tenir compte du fait qu'ils peuvent être effrayés par l'agent ou que celui-ci les a incités à mentir.

4.5 Une approche efficace pour la désignation d'un représentant

Selon les répondants de Montréal, le gouvernement du Québec a mis au point un système qui semble fonctionner mieux qu'ailleurs en ce qui a trait à la désignation des représentants. Il s'agit du Service d'aide aux réfugiés et immigrants du Montréal Métropolitain (SARIMM). Le personnel, de 12 à 16 employés, relève d'un centre local de services communautaires (CLSC) qui regroupe divers services gouvernementaux et se spécialise dans les services aux immigrants et aux réfugiés. Il comporte notamment un service d'accueil qui aide les arrivants à trouver un logement et à avoir accès aux services sociaux et médicaux. Le SARIMM a conclu une entente permanente,en vertu de laquelle les membres de son personnel sont nommés par la CISR à titre de représentants d'office des mineurs non accompagnés et des personnes ayant une déficience mentale, qui doivent remplir les formalités prescrites par l'une ou l'autre des trois sections de la CISR à Montréal. Deux membres du personnel du SARIMM sont affectés à plein temps à cette tâche et un autre à mi temps. C'est le personnel affecté au service d'accueil qui détermine les clients qui ont besoin d'être représentés. Le représentant rencontre le client, retient les services d'un conseiller juridique et travaille en étroite collaboration avec ce dernier à la préparation et à la présentation du dossier.

Cet arrangement permet au personnel du SARIMM de s'impliquer dans le dossier dès le début[29]. Outre cet avantage non négligeable, il permet aussi d'assurer aux clients les services d'un représentant d'expérience, qui connaît parfaitement le processus et qui comprend très bien les responsabilités inhérentes à son rôle. À l'heure actuelle, la nomination officielle à titre de représentant d'office intervient le jour de l'audience seulement. Le répondant qui a fourni des renseignements détaillés au sujet du SARIMM a signalé que l'arrangement pourrait être bonifié si la nomination officielle avait lieu auparavant, par exemple lorsque le client subit l'entrevue initiale auprès de la CISR[30]. Celle-ci a lieu sept jours après la présentation de la demande à la CISR. Aucun autre bureau régional de la CISR ne procède à une entrevue comme celle qui est menée au bureau régional de Montréal pour faciliter la gestion des cas et fournir aux demandeurs des renseignements fiables le plus tôt possible. (Entrevue de Simon Pérrusse et Michel Paulo, le 21 mai 2002.) La CISR pourrait, sans que cela cause de difficulté indue, mettre en place une procédure sommaire prévoyant la nomination d'un représentant d'office dès qu'on s'aperçoit qu'il en faut un.

Il n'existe, dans aucune autre province, un organisme qui joue un rôle similaire à celui du SARIMM au Québec. L'établissement d'un tel organisme dans les autres provinces faciliterait grandement la nomination précoce des représentants d'office et donnerait une meilleure assurance que ces représentants comprennent bien leur rôle et possèdent les compétences nécessaires pour bien le remplir.


  • [27] Ces questions ont été posées aux fournisseurs de services et aux participants aux audiences seulement. Les entrevues avec les gestionnaires de CIC et de la CISR ont surtout porté sur les modes de fonctionnement et ne comportaient aucune question sur les besoins particuliers de certains groupes en matière de représentation.
  • [28] L'avocat qui a soulevé cette question avec le plus de véhémence a signalé qu'un grand nombre de ces demandeurs provenaient des États-Unis ou de l'Europe de l'Ouest. Cette observation a été reprise par un agent de présentation des cas (APC) de CIC qui avait traité des cas semblables au cours de ses enquêtes. D'après son expérience, le problème provient souvent du fait que la personne a cessé de prendre ses médicaments. L'APC et l'avocat en question ont suggéré la mise en place d'un système qui permettrait de diriger rapidement les personnes souffrant de troubles psychologiques vers des soins médicaux. Lorsque la demande d'asile procède uniquement d'un état psychotique de la part du demandeur, il serait souvent dans le meilleur intérêt de ce dernier qu'on le renvoie rapidement dans son pays d'origine pour qu'il puisse recevoir les soins appropriés à sa condition.
  • [29] Un des répondants de la CISR à Montréal a critiqué la façon dont le SARIMM traitait le cas des mineurs non accompagnés. Selon lui, le SARIMM montre une déférence exagérée envers les conseils de certaines communautés ethniques lorsqu'il s'agit de choisir les avocats qui représenteront les mineurs non accompagnés provenant de ces communautés et les foyers d'accueil pour les enfants. Il serait préférable, à son avis, que des avocats agissent à titre de représentants d'office des mineurs non accompagnés. Ce répondant était par contre satisfait du rôle du SARIMM dans la désignation des représentants d'office des personnes ayant une déficience mentale parce que l'identité des demandeurs pose moins souvent un problème et que le personnel des services de santé est davantage impliqué. Il convient de signaler que ce fut le seul commentaire négatif que nous avons reçu au sujet du rôle du SARIMM à titre de représentant d'office.
  • [30] Cette entrevue de premier contact est menée par un agent préposé aux cas qui n'a pas le pouvoir de designer un représentant d'office. On pourrait toutefois faire en sorte que le vice-président adjoint ou un membre coordonnateur effectue la nomination officielle lorsque cette entrevue a lieu.
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