Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

1. Introduction

1. Introduction

La présente étude cerne les divers facteurs qui font augmenter le coût de l’aide juridique accordée aux immigrants et aux réfugiés et elle explique comment ils influent sur le coût des services fournis par les administrations publiques. Chaque province fait face à une forte demande de services dans à peu près tous les domaines où le système juridique a une incidence considérable sur la vie des Canadiennes et des Canadiens. Le coût par instance de l’aide juridique fournie aux immigrants et aux réfugiés a grimpé encore plus rapidement que dans les autres secteurs [3]. Il est essentiel de comprendre ce qui contribue à faire monter ce coût, afin d’assurer la stabilité à long terme des programmes d’aide juridique et d’établir des politiques d’aide juridique solides.

Hypothèse de travail

L’Ontario, le Québec et la Colombie-Britannique assument à elles seules plus de 90% de tout ce que coûte l’aide juridique accordée aux immigrants et aux réfugiés au Canada. Au cours des deux dernières années financières, environ 92% des dépenses qu’a supportées Aide juridique Ontario (AJO) au nom des immigrants et des réfugiés ont été consacrées aux procédures devant la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) (Rod Strain, note à Mary Marrone, 11 juin 2002) [4]. Selon les estimations, environ 90% des dépenses d’aide juridique faites pour des immigrants et des réfugiés en 2001-2002 en Colombie-Britannique étaient liées aux procédures de détermination du statut de réfugié, notamment au contrôle judiciaire de décisions de la SSR (Legal Services Society, 2001a) [5]. Au Québec, de 90% à 92% des affaires d’immigration et de réfugiés financées par la Commission des services juridiques au cours des dix dernières années ont porté sur des revendications du statut de réfugié (Claude Hargreaves, entrevue avec Pierre Duquette le 12 juin 2002). Dans les trois provinces, le coût le plus important est celui des services de représentation fournis aux revendicateurs du statut de réfugié lors des audiences de détermination du statut devant la SSR. Une proportion considérable des autres dépenses sert à fournir des services d’aide juridique lors du contrôle judiciaire de décisions de la SSR devant la Cour fédérale et à faire des examens de risques des demandeurs non reconnus (DNRSRC) et des examens pour considérations humanitaires au nom de revendicateurs déboutés. De 2% à 6% de toutes les dépenses d’aide juridique consacrées aux immigrants et aux réfugiés sont attribuables à la représentation par avocat pour examens des motifs de détention et aux enquêtes menées devant la Section d’arbitrage de la CISR. Bon nombre de ces affaires concernent aussi des revendicateurs du statut de réfugié. Les procédures de la Section d’appel de l’immigration (SAI) [6] comptent pour moins de 1% des dépenses engagées au titre de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés en Ontario (Roderick Strain, note à Mary Marrone, 11 juin 2002), et il semble que la situation soit la même en Colombie-Britannique et au Québec. Le reste des dépenses s’explique par d’autres procédures de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale et diverses présentations faites au Ministre [7]. Un grand nombre de ces procédures se rapportent aussi à des revendicateurs du statut de réfugié déboutés. Par conséquent, les inducteurs du coût des services d’aide juridique offerts aux immigrants ne revendiquant pas le statut de réfugié présentent peu d’intérêt moindre aux fins de la présente étude.

Démarche adoptée et structure du rapport

La recherche sur laquelle est fondée notre étude a porté principalement sur les inducteurs de coûts relatifs à l’aide juridique fournie aux revendicateurs du statut de réfugié et aux revendicateurs du statut de réfugié déboutés. Bien que l’étude se concentre surtout sur les revendicateurs du statut de réfugié, elle ne minimise pas l’importance de l’immigration comme inducteur de coûts de l’aide juridique. Les facteurs qui portent les soi-disant immigrants à recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen de rechange pour entrer au Canada sont toujours des facteurs pertinents qui font augmenter les coûts de l’aide juridique. Des dépenses d’aide juridique considérables sont engagées pour traiter les revendications de ce genre.

Le chapitre 1 du présent rapport donne un aperçu des divers inducteurs de coûts de l’aide juridique relevés au cours d’une revue des documents accessibles. En plus d’examiner les facteurs évidents, soit les coûts dus à une demande accrue de services d’aide juridique et à l’augmentation de la complexité des procédures judiciaires, le chapitre 1 présente une courte analyse de la documentation portant sur la façon dont les méthodes de prestation des services d’aide juridique influent sur les coûts des programmes. Nous abordons aussi les problèmes découlant d’incitatifs économiques précis qui entrent en jeu dans le contexte de l’aide juridique. Cette question comporte deux volets. D’abord, lorsque quelqu’un d’autre paie les dépenses, les clients risquent de soucier moins des coûts engagés en leur nom. Ensuite, lorsque les clients connaissent fort peu les services requis et que l’organisme d’aide juridique ne peut pas facilement vérifier si les services offerts sont nécessaires, les avocats risquent de fournir et de facturer des services qui dépassent les objectifs de l’organisme d’aide juridique.

Le chapitre 1 contient aussi un bref examen de l’incidence des structures tarifaires de l’aide juridique en tant qu’inducteur de coûts, c’est-à-dire la mesure dans laquelle les tarifs influent sur la façon dont les avocats traitent les dossiers et sur les coûts qu’ils engagent pour représenter les clients de l’aide juridique. Nous étudions en outre l’importance de facteurs externes comme les taux actuels du marché pour des services juridiques et l’existence de solutions autres que l’aide juridique à titre d’inducteurs de coûts des programmes d’aide juridique.

Le chapitre 2 porte sur les facteurs de niveau international qui font croître les coûts de l’aide juridique en contribuant à l’augmentation constante du nombre de demandes d’asile présentées au Canada. Il est possible que ces facteurs incitent des personnes à choisir le Canada comme destination privilégiée, que ce soit des personnes souhaitant échapper à la persécution ou d’autres qui se servent du processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné d’entrer au Canada. Bien que ces facteurs internationaux ne soient pas des inducteurs de coûts importants des programmes d’aide juridique en général, ils risquent d’influer beaucoup sur le niveau d’immigration au Canada et sur le nombre de revendications du statut de réfugié présentées ici, ce qui touche directement les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.

Le chapitre 3 concerne surtout les facteurs nationaux qui peuvent être considérés comme des inducteurs de coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Il examine la façon dont les politiques canadiennes en matière d’immigration et d’asile influent sur le choix que les personnes font pour entrer au Canada: présenter une demande d’asile, ou recourir aux mécanismes normaux d’immigration. Le chapitre examine également comment les politiques d’application nationales en matière d’immigration font augmenter les coûts de l’aide juridique. Par exemple, les activités d’application qui mènent à la détention ou à la déportation d’un plus grand nombre de personnes ont une incidence directe sur le nombre de demandes d’aide juridique pour représentation lors d’un examen des motifs de détention.

Le chapitre 4 est consacré aux défis particuliers de la prestation de services d’aide juridique aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié. Tout d’abord, nous examinons l’incidence qu’ont sur les coûts les caractéristiques uniques des affaires d’immigration et de réfugiés, y compris les particularités de la clientèle à laquelle l’aide juridique est fournie. Par exemple, le besoin de traiter avec des clients par l’intermédiaire d’interprètes crée un coût direct qui ne s’applique pas autant dans les autres cas où des services d’aide juridique sont fournis. Ce besoin peut également constituer un facteur indirect d’augmentation des coûts puisque les avocats doivent passer plus de temps avec leurs clients pour obtenir des renseignements et des directives qu’ils ne le font quand il n’est pas nécessaire de recourir à un interprète. La plupart des immigrants et des revendicateurs du statut de réfugié ne connaissent pas le système juridique canadien. En outre, bon nombre de revendicateurs du statut de réfugié sont traumatisés par suite des expériences qu’ils ont vécues dans leur pays d’origine. Nous évaluons donc l’effet de ces facteurs sur le coût de la prestation d’une représentation efficace.

Au chapitre 5, nous nous penchons sur les caractéristiques de la structure des processus juridiques relatifs aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié, dans la mesure où elles influent sur les coûts de l’aide juridique. Nous examinons les différents processus pour lesquelles une aide juridique peut être fournie et l’incidence éventuelle des procédures et des pratiques opérationnelles établies sur les coûts de l’aide juridique.

Le chapitre 6 évalue comment les changements législatifs, plus particulièrement la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et les récentes modifications apportées à la législation concernant la sécurité nationale, risquent d’influer sur le coût des services d’aide juridique fournis aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié. Nous étudions aussi les effets qu’ont eu d’importantes décisions judiciaires sur les demandes d’aide juridique et sur ce que coûte une représentation efficace.

Le chapitre 7 est consacré à l’analyse des conséquences, pour les coûts, des retards accumulés aux différentes étapes des procédures concernant les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié. Il contient un examen de l’hypothèse selon laquelle les retards dans la prise des décisions finales sur les revendications du statut de réfugié et les retards dans l’exécution des mesures de renvoi visant les revendicateurs du statut de réfugié déboutés incitent de soi-disant migrants à qui on a refusé le droit d’établissement au Canada à recourir au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné pour entrer au pays. Nous étudions aussi l’effet qu’ont sur les coûts les retards enregistrés aux différentes étapes des procédures concernant les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié. Par exemple, les coûts augmentent lorsqu’un avocat doit, pour se préparer à la reprise d’une audience ajournée, passer en revue le travail déjà fait.

Étant donné l’envergure limitée de la présente étude, il n’est pas possible d’entreprendre une analyse économétrique de base sur chacun des inducteurs de coûts relevés. Nous avons plutôt fondé notre analyse et nos commentaires concernant certains inducteurs de coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés sur un examen de la documentation et de l’information disponibles relatives à chacun de ces facteurs. L’analyse est grandement fondée sur l’expérience personnelle de l’auteur dans le domaine [8]. Les données statistiques sur les coûts des programmes et sur les mouvements migratoires sont fournies dans la mesure où elles existent.


  • [3] Lippert et Easton (1997: 239). Note portant sur les coûts de l’aide juridique en Ontario de 1985 à 1995. On y précise que les coûts par cas en matière criminelle, en dollars indexés, ont augmenté en moyenne de 10,5% par année. Le taux de croissance annuel moyen pour toutes les affaires civiles était de 14,5%. Pour ce qui est des affaires d’immigration, le taux de croissance a été de 79,4%; c’était donc, de loin, le domaine affichant le plus fort taux de croissance. Nous ne disposons pas de données comparables pour les autres provinces.

  • [4] Aide juridique Ontario signale qu’en 2000-2001 un montant de 12458995$ sur un total de 13578150$ affectés à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés a été consacré aux représentations devant la SSR. En 2001-2002, les chiffres correspondants ont été de 15273337 $ et de 16438294$, respectivement.

  • [5] Il est intéressant de souligner que la LSS semble consacrer une proportion beaucoup plus élevée de son budget pour l’immigration et les réfugiés aux contrôles judiciaires que ne le fait AJO. La LSS signale que 1097869$, soit environ 21% des crédits affectés aux immigrants et aux réfugiés au cours de l’exercice 2000-2001, ont servi à payer les procédures de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. Pour la même année, AJO rapporte qu’elle n’a dépensé que 654794$ au chapitre des contrôles judiciaires relatifs aux affaires d’immigration et de réfugiés. Cela représente moins de 5% des dépenses totales qu’AJO a subies en faveur des immigrants et des réfugiés au cours de cet exercice. Il est difficile d’expliquer ces chiffres, surtout quand on sait que la SSR a rendu environ quatre fois plus de décisions en Ontario qu’en C.-B. Toutefois, cela ne change rien au fait fondamental que plus de 90% des crédits consacrés à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés dans les deux provinces servent à représenter les revendicateurs du statut de réfugié.

  • [6] Appels relatifs au parrainage et appels concernant une mesure de renvoi interjetés par des résidents permanents.

  • [7] Appels pour des considérations humanitaires, arguments de demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (DNRSRC), et arguments concernant l’avis relatif aux personnes qui constituent un danger pour le public ou la sécurité.

  • [8] L’auteur, John Frecker, a été vice-président de la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), de 1995 à 2001. Pendant cette période, il a planifié et supervisé la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures visant à accroître la productivité de la SSR. De 1985 à 1992, il a dirigé les travaux de recherche en droit administratif menés par la Commission de réforme du droit du Canada; il a alors signé un rapport sur la détermination du statut de réfugié au Canada qui a influé sur les modifications apportées à la Loi sur l’immigration en 1992.

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