Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

2. Vue d’ensemble des inducteurs des coûts de l’aide juridique

2. Vue d’ensemble des inducteurs des coûts de l’aide juridique

Le graphique 1 résume les données sur toutes les dépenses d’aide juridique engagées au Canada entre 1986-1987 et 1999-2000. Entre 1986-1987 et 1994-1995, les dépenses pour l’ensemble du Canada ont augmenté de 195%, passant de 219millions de dollars à 646 millions. Même si l’on ajuste ces chiffres en fonction de l’inflation, les dépenses d’aide juridique enregistrées au cours de cette période de huit ans ont grimpé de 127% (Centre canadien de la statistique juridique, 1996, Tableau 4). Craignant une hausse folle des dépenses d’aide juridique, les gouvernements provinciaux et fédéral, qui fournissaient près de 85% de tous les fonds affectés à l’aide juridique, ont limité les montants qu’ils étaient prêts à payer. Les organismes d’aide juridique ont été forcés de réduire les services couverts et d’imposer d’autres mesures de limitation des coûts, comme la réduction des tarifs et les retenues sur les montants versés aux avocats qui fournissaient des services d’aide juridique. Entre 1995 et 1998, les dépenses annuelles de l’aide juridique ont diminué, passant de 646millions de dollars à 454 millions, soit une baisse de près de 30%.

Graphique 1 : Dépenses d’aide juridique au Canada, par année , en milliers de dollars courants de 1986-1987 à 1999-2000

Dépenses d’aide juridique au Canada, par année , en milliers de dollars courants de 1986-1987 à 1999-2000
[Description du la Graphique 1]

Source:

  • L’aide juridique : ressources et nombre de cas, 1994-1995 – Tableau 4
  • L’aide juridique : ressources et nombre de cas, 1999-2000 – Tableau 4
  • L’aide juridique : ressources et nombre de cas, 2000-2001 – Tableau 4

L’une des conséquences de la baisse marquée des dépenses entre 1994-1995 et 1997-1998 a été la réduction du nombre de cas pour lesquels on a fourni des services d’aide juridique. Le graphique 2 illustre l’évolution du nombre de demandes d’aide juridique reçues et approuvées et les fluctuations du montant total consacré à l’aide juridique au Canada entre 1986-1987 et 1999-2000. Certaines des économies faites au cours des dernières années sont attribuables à une réduction du coût par cas des services d’aide juridique fournis; toutefois, la plus grande économie est due à la diminution du nombre de clients servis.

Graphique 2 : Demandes d’aide juridique reçues et approuvées et dépenses d’aide juridique en dollars courants et en dollars de 1987 de 1986-1987 à 1999-2000

Demandes d’aide juridique reçues et approuvées et dépenses d’aide juridique en dollars courants et en dollars de 1987 de 1986-1987 à 1999-2000
[Description du la Graphique 2]

Source : L’aide juridique: ressources et nombre de cas, 1994-1995 et 1999-2000 – Tableaux 4, 9 et 10

Les changements observés dans le nombre de personnes admissibles à l’aide juridique, l’incidence et la complexité accrues des procédures pour lesquelles une aide juridique est requise, et la modification des lois et des politiques touchant ces procédures expliquent en partie les fluctuations de coûts observées. La façon dont les services d’aide juridique sont fournis, les structures tarifaires de l’aide juridique et le phénomène que les économistes appellent «demande due au fournisseur» constituent d’autres inducteurs de coûts éventuels [9]. Les parties qui suivent fournissent un bref aperçu des principales conclusions tirées de documents portant sur les inducteurs de coûts de l’aide juridique.

2.1 Nombre de cas et demande de services d’aide juridique

Il est raisonnable de supposer que l’inducteur de coûts le plus évident est le nombre de demandes de représentation provenant de personnes qui ne peuvent se payer eux-mêmes les services d’un avocat. L’incidence qu’a sur les coûts l’augmentation de la demande de services d’aide juridique est évidente à la lecture des données sur les tendances relatives au nombre de cas d’aide juridique (Graphique 2). La fin des années 1980 et le début des années 1990 ont été marqués par une croissance spectaculaire du nombre des demandes d’aide juridique; or, cette croissance résultait elle-même d’une demande accrue et de l’élargissement de la gamme d’affaires couvertes par les programmes d’aide juridique. Entre 1986-1987 et 1993-1994, le nombre de demandes d’aide juridique faites dans l’ensemble du Canada a augmenté de 35%. Pendant la même période, le nombre de demandes approuvées a crû de 40%. Les dépenses d’aide juridique pour cette période ont augmenté beaucoup plus rapidement que le nombre de cas (de 195% en dollars courants, et de 127% en dollars constants de 1987). Toutefois, une part importante de l’accroissement des dépenses peut être attribuée à la simple hausse du nombre de cas pour lesquels des services d’aide juridique ont été fournis.

En 1994-1995, l’Ontario, qui administre le plus grand programme d’aide juridique au pays, a restreint considérablement le nombre de cas d’aide juridique approuvés. La diminution ultérieure du nombre de cas a influé sur les statistiques nationales. Paradoxalement, les dépenses totales de l’aide juridique pour cette année ont continué à grimper. Ce phénomène était dû en partie à un décalage normal. Un bon nombre de demandes d’aide juridique approuvées en 1993-1994 n’ont été facturées qu’en 1994-1995. Comme nous le constaterons ci-après, d’autres facteurs peuvent aussi avoir contribué à faire grimper les coûts de l’aide juridique. Quoi qu’il en soit, la réduction du nombre de cas n’a commencé à se faire pleinement sentir qu’à partir de 1995-1996 et, depuis ce temps, les dépenses totales de l’aide juridique ont diminué à peu près au même rythme que le nombre de cas. De 1995-1996 à 1999-2000, le nombre de demandes d’aide juridique approuvées a diminué d’environ 31%, et les dépenses rajustées en fonction de l’inflation ont chuté de 33%. En dollars courants, les dépenses ont reculé de 26% au cours de cette période de 5 ans (Centre canadien de la statistique juridique, 2001: Tableau4).

Il ne fait aucun doute que, pendant cette période de croissance rapide (de 1986-1987 à 1994-1995), les dépenses ont augmenté à un rythme beaucoup plus élevé que le nombre de cas. Après 1995, lorsque les grands remaniements des programmes d’aide juridique ont commencé à entrer en vigueur, les dépenses, exprimées en dollars constants, ont diminué légèrement plus vite que le nombre de demandes d’aide juridique approuvées. La relation non linéaire entre le nombre de cas et les dépenses laisse croire qu’il ne faut pas se limiter au seul nombre de demandes et à la charge de travail correspondante pour définir la gamme complète des inducteurs de coûts de l’aide juridique.

D’autres facteurs peuvent influer sur la demande de services d’aide juridique. Dans les affaires criminelles, cette demande tend à être directement proportionnelle au nombre d’accusations criminelles portées par la police [10]. Les pratiques de mise en accusation varient selon les politiques, comme la tolérance zéro face à la violence familiale et à la conduite en état d’ébriété, et selon le degré de présence policière dans une collectivité. Si la police est fortement présente, le nombre d’accusations portées tend à monter. Comme un plus grand nombre d’infractions sont observées et que plus de contrevenants sont appréhendés, plus d’accusations sont portées. L’attention des agents de police se tourne d’une façon disproportionnée vers les tranches de la population dont le revenu est inférieur au seuil appliqué pour décider de l’admissibilité à l’aide juridique, et le nombre d’accusations criminelles portées contre ces segments de la population tend aussi à être disproportionné (Conseil national du bien-être social, 2000 : 12-18). Par conséquent, les pratiques de mise en accusation utilisées par la police influent directement sur le nombre de demandes d’aide juridique reçues et approuvées, ce qui fait monter les coûts de l’aide juridique.

Les choses sont beaucoup plus complexes lorsqu’il s’agit de l’aide juridique en matière civile. Tout d’abord, il existe une grande variation entre les provinces quant aux affaires civiles qui sont couvertes [11]. De plus, les coûts relatifs aux affaires civiles, surtout en ce qui a trait à la garde, à l’immigration et aux réfugiés, sont plus instables que ceux se rapportant aux affaires criminelles. Dans une analyse détaillée des tendances des dépenses engagées au titre de l’aide juridique en Ontario, Owen Lippert et Stephen Easton (1997 : 231-233) ont signalé que, dans toutes les catégories d’infractions criminelles autres que l’homicide, la tendance des dépenses suivait le nombre de cas, c’est-à-dire que le pourcentage de dépenses correspondait au pourcentage de cas dans chaque catégorie. En matière civile, le pourcentage des dépenses dues aux affaires d’immigration et de réfugiés et, dans une moindre mesure, aux cas de divorces contestés, augmentait proportionnellement à celui des cas de ce genre parmi le nombre total des cas.

Malgré une plus grande instabilité des dépenses de l’aide juridique en matière civile, il y a une faible relation entre la couverture accordée et le coût des programmes. L’augmentation des dépenses des programmes entre la fin des années 1980 et le début des années 1990 s’est accompagnée d’un élargissement de la gamme d’affaires civiles pour lesquelles des services d’aide juridique étaient fournis. À l’inverse, la contraction qui a eu lieu à la fin des années 1990 s’est expliquée en partie par l’élimination de l’aide juridique pour certains types d’affaires civiles, par exemple, les divorces et les attestations de congédiement injustifié en Ontario en 1995.

2.2 Politiques gouvernementales et mesures d’application

Les politiques gouvernementales et les mesures d’application influent dans une certaine mesure sur la demande (au sens économique du terme) de services d’aide juridique. AJO attribue une proportion importante de l’augmentation de 21% du nombre de certificats pour cas criminel délivrés entre 1996 et 2000 aux changements apportés au Code criminel et aux autres lois fédérales et provinciales visant les jeunes [12]. En outre, AJO affirme que la décision du gouvernement d’adopter des politiques de tolérance zéro dans des domaines comme la conduite en état d’ébriété et la violence familiale a contribué à faire croître la demande d’aide juridique. Ces changements d’orientation entraînent une augmentation du nombre d’accusations et font grandir la possibilité d’incarcération sur déclaration de culpabilité, ce qui est un facteur important lorsqu’il s’agit de déterminer l’admissibilité à l’aide juridique. Du côté du droit civil, des modifications apportées à la Loi sur la santé mentale ont contribué à une augmentation de 126% du nombre de certificats pour cas de santé mentale délivrés entre 1996 et 2001. De la même façon, la modification de la Loi sur les services à l’enfance et à la famille et une augmentation des ressources affectées à des dossiers tels que la protection de l’enfant et la situation des victimes de la violence ont stimulé la demande de services d’aide juridique dans ces domaines (Aide juridique Ontario, 2001b: 7-9; 2001c: 14-16).

Les changements stratégiques et législatifs touchant les immigrants et les réfugiés risquent aussi d’influer sur la demande d’aide juridique. Les chapitres 3 et 6 du présent rapport parlent de l’importance de certains éléments nouveaux dans ce domaine.

2.3 Coûts engendrés par les procédures

Les exigences procédurales des tribunaux et les retards occasionnés par l’arriéré et l’inefficacité des tribunaux et des processus judiciaires ont une incidence sur le coût des services d’aide juridique. Par exemple, lorsque les cas non réglés s’accumulent au rôle d’audience et que les avocats représentant des clients de l’aide juridique sont obligés de se rendre en cour plusieurs fois pour fixer une date d’audience, le coût de leurs comparutions devient une dépense directe de l’aide juridique. Des étapes supplémentaires, comme les conférences préparatoires obligatoires, peuvent réduire l’ensemble des coûts si elles permettent de régler des instances sans procès, mais si elles n’entraînent pas de règlement ou ne réduisent pas le temps passé en cour pour régler les cas, elles font augmenter les coûts de l’aide juridique. Des changements apportés aux règles de procédure (par exemple, les nouvelles Règles en matière de droit de la famille en Ontario) ajoutent des exigences relatives à la préparation des documents et des dossiers qui font grimper le coût de l’aide juridique (Aide juridique Ontario, 2001b: 8).

L’évolution de la législation, de la procédure et de la jurisprudence peut tout aussi bien faire croître ou diminuer les coûts de l’aide juridique. Ainsi, lorsque les changements simplifient les processus ou clarifient certaines incertitudes en droit, ils réduisent les coûts, mais quand ils créent de nouvelles incertitudes ou imposent de nouvelles exigences procédurales, ils ont tendance à faire grimper les coûts de la représentation par avocat.

2.4 Nature des instances

Il n’est pas rare que des avocats et des juges affirment que les poursuites, tant en matière criminelle que civile, sont de plus en plus complexes. Les procès qui auparavant ne duraient que quelques jours durent souvent plusieurs semaines désormais. Cela est dû en partie au fait que les avocats mènent les poursuites d’une manière différente, par exemple, en ayant plus souvent recours à des témoins experts et en présentant des requêtes plus complexes ayant trait à la procédure et à la preuve. La Charte des droits et libertés a également favorisé la formulation de nouvelles contestations, en particulier dans les domaines du droit criminel, du droit administratif, du droit de la famille et des droits de la personne, autant de domaines importants pour les clients de l’aide juridique. L’accroissement de la complexité des instances s’est accompagné d’une augmentation correspondante du travail des avocats dans chaque cas (Aide juridique Ontario, 2001c: 17). Ces facteurs influent sur les coûts de l’aide juridique, tout comme sur ceux des services juridiques facturés aux clients du secteur privé qui sont en mesure de payer.

Les conséquences auxquelles font face les clients dans chacun des cas ont également des répercussions importantes sur les coûts de l’aide juridique. Plus l’issue d’une affaire est importante pour le client, plus l’avocat se sent pressé de faire tout ce qui est en son pouvoir pour que le client obtienne le résultat recherché. Le coût de la représentation n’est probablement pas la préoccupation première des personnes qui font face à une accusation criminelle grave, qui luttent pour obtenir la garde d’un enfant ou qui risquent l’emprisonnement, la torture ou la mort dans leur pays d’origine. Lorsque la gravité de la situation incite un avocat à déployer de plus grands efforts au nom de son client, le coût de la représentation risque naturellement d’augmenter.

Les règlements négociés peuvent grandement réduire les frais de justice. C’est pourquoi la médiation et les autres modes de règlement des différends sont de plus en plus courants dans les poursuites civiles. Les clients engagés dans des affaires où tout peut se réduire à une somme d’argent envisageront généralement l’option du règlement négocié si la réduction des frais de justice risque de produire un résultat économique équivalent à celui qu’ils obtiendraient devant le tribunal, voire meilleur. Toutefois, dans le cas des revendications du statut de réfugié, la seule question est d’établir si une personne répond ou non à la définition législative de réfugié au sens de la Convention ou de personne à protéger. Les affaires de ce genre ne peuvent pas facilement faire l’objet d’un règlement négocié. Les frais de justice ont tendance à être plus élevés lorsque les cas doivent être tranchés au cours d’une audience. Quand le coût de représentation est couvert par l’aide juridique, ce qui est le cas de la plupart des revendicateurs du statut de réfugié, il est absorbé par les organismes d’aide juridique.


  • [9] La «demande due au fournisseur» a été définie de différentes façons, mais l’idée maîtresse est qu’un conseiller professionnel peut, parce qu’il possède un avantage en raison de l’information qu’il détient, augmenter le nombre de services que le client aimerait utiliser (McCamus, Brenner et coll., 1997: 122). Dans le contexte de l’aide juridique, M. Bevan (1996: 105) laisse entendre que la demande est engendrée par le fournisseur dans les cas où celui-ci (l’avocat), agissant à titre de représentant du mandant (l’organisme d’aide juridique), occasionne un niveau d’utilisation (de services juridiques) différent de celui qui aurait existé si le mandant bien informé avait été en mesure de choisir librement.

  • [10] En 1999-2000, les affaires criminelles représentaient environ 46% de tous les cas approuvés par les organismes d’aide juridique et environ 45% des dépenses de l’aide juridique. Le rapport entre les affaires criminelles et les affaires civiles varie beaucoup d’une province à l’autre: ainsi, 35% des cas approuvés relèvent du criminel au Québec, et ce taux passe à 81% dans l’Île-du-Prince-Édouard (Statistique Canada, 2001 : tableaux 5 et 7). Bien qu’il existe des variations entre les provinces en ce qui a trait aux types d’affaires criminelles donnant droit à l’aide juridique, la couverture accordée à cet égard est beaucoup plus uniforme que celle consentie pour des affaires civiles.

  • [11] Parr exemple, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard et la Saskatchewan et les trois territoires n’accordent aucune aide juridique pour les affaires concernant l’immigration et les réfugiés. Les services d’aide juridique fournis dans les affaires de ce genre par les six autres provinces varient considérablement.

  • [12] Le plan d’activités d’AJO pour 2001-2002 fait référence notamment à ce qui suit: la création de nouvelles infractions aux termes de la Loi sur la sécurité dans les rues ; l’adoption par le gouvernement fédéral de procédures obligeant les personnes reconnues coupables de certaines infractions à fournir des échantillons d’ADN; la modification du Code criminel pour créer de nouvelles peines pour les personnes reconnues coupables d’avoir communiqué avec un enfant prostitué; l’adoption de la nouvelle Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents et de la Loi sur la sécurité dans les écoles.

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