Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

Toute analyse sur les inducteurs de coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés doit commencer par le niveau de la demande ou par le besoin de services d’aide juridique. Plus le nombre d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié ayant besoin d’aide juridique est grand, plus les services requis coûtent cher. Pour les raisons mentionnées au chapitre précédent, seule une faible part des budgets d’aide juridique est affectée aux immigrants qui ne revendiquent pas le statut de réfugié. La grande majorité des dépenses d’aide juridique dans ce domaine sont engagées pour offrir aux revendicateurs du statut de réfugié l’aide dont ils ont désespérément besoin au cours du processus de détermination du statut de réfugié. Le principal inducteur de coûts de l’aide juridique dans les affaires concernant les immigrants et les réfugiés est le nombre de cas, c’est-à-dire le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada pendant une période donnée. Tout facteur qui influe sur le nombre de revendications peut donc être considéré comme un inducteur secondaire des coûts de l’aide juridique. Le premier facteur qui fait varier le volume des cas de réfugiés au Canada est le nombre de personnes dans le monde qui pourraient envisager et être capables de venir au Canada pour y revendiquer le statut de réfugié. Le deuxième facteur réside dans la facilité avec laquelle ces personnes sont capables de se rendre au Canada pour y présenter leur revendication ou, à l’inverse, dans les obstacles auxquels elles risquent de se heurter en tentant d’entrer au pays[35].

Au-delà du nombre de personnes susceptibles d’avoir besoin d’aide juridique, la nature et la complexité des services nécessaires influent sur le coût de ceux-ci. À cet égard, la complexité des procédures que doivent suivre les revendicateurs du statut de réfugié contribue aussi aux coûts des organismes d’aide juridique.

3.1 L’immigration vers le Canada et les coûts de l’aide juridique

La migration internationale est due à toute une gamme de facteurs. D’une part, la surpopulation, les piètres conditions économiques, les catastrophes naturelles et les conflits civils endémiques peuvent être considérés comme des facteurs «stimulant» la migration à l’échelle mondiale. D’autre part, des personnes migrent parce que d’autres pays leur offrent de meilleures perspectives économiques. Les facteurs qui poussent les personnes à se déplacer simplement pour profiter de meilleures possibilités économiques peuvent être caractérisés plus ou moins comme étant des facteurs «d’attirance».

La quantité totale de demandes d’asile faites au Canada, comme dans la plupart des autres pays industrialisés, dépend à la fois des conditions qui existent dans les pays sources de réfugiés et des conditions économiques générales qui incitent les gens à migrer. Ces deux facteurs ont une incidence sur le nombre de personnes qui cherchent à venir au Canada. Dans la mesure où les immigrants éventuels revendiquent le statut de réfugié pour entrer au Canada, ces facteurs influent sur les coûts de l’aide juridique et peuvent donc être considérés comme étant des inducteurs indirects des coûts des programmes d’aide juridique.

À l’heure actuelle, le Canada, les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande sont les seuls pays qui encouragent l’immigration et qui ont un plan en la matière. Selon le Plan d’immigration du gouvernement canadien pour 2002, les immigrants sont maintenant à l’origine de plus de 70% de toute la croissance de la population active au Canada; ce chiffre grimpera à 100% au cours des 10 prochaines années (CIC, 2001a). D’une part, le Canada fait face à la concurrence des autres pays pour attirer des immigrants qualifiés. D’autre part, il a du mal, tout comme les autres pays développés, à gérer le flux d’immigrants éventuels qui ne possèdent ni les compétences ni la formation voulues pour répondre aux besoins du marché du travail chez lui.

Entre 1997 et 2000, le nombre de demandes d’immigration reçues par le Canada a augmenté de 46% (CIC, 2001a). Au cours de l’année civile 2000, 197129 nouveaux immigrants ont obtenu le droit d’établissement au Canada. En plus de ce nombre, le Canada a accordé le statut de résident permanent à 30080 réfugiés. En 2001, 222504nouveaux immigrants et 27882 réfugiés ont obtenu ce statut ici. Les données sur l’établissement pour chacune des cinq dernières années sont fournies dans le graphique 3.

Graphique 3 Établissement d’immigrants au Canada: de 1997 à 2001

Établissement d’immigrants au Canada: de 1997 à 2001
[Description du la Graphique 3]

Sources:

  1. CIC, Plan annuel d’immigration, 2000: Annexe E
  2. CIC, Plan annuel d’immigration, 2002: Annexe E
  3. CIC, Communiqué 2002-11, 17 avril 2002

Environ 11% des personnes qui obtiennent actuellement le statut d’immigrant permanent au Canada sont des réfugiés. Ce groupe est très distinct des autres (89%) qui passent par les mécanismes d’immigration normaux. Les immigrants ordinaires sont admis au Canada s’ils possèdent les compétences qui correspondent aux priorités du pays. Les immigrants membres de la catégorie de la famille, les travailleurs qualifiés, les investisseurs et les entrepreneurs sont admis au Canada en fonction d’une évaluation de la contribution qu’ils peuvent apporter à la société et de leur capacité d’adaptation à la vie ici, après leur arrivée [36]. On accorde de l’importance aux compétences linguistiques, au niveau d’instruction et aux possibilités d’emploi et, dans le cas des immigrants de la catégorie de la famille, à la capacité des parrains de subvenir à leurs besoins dès leur arrivée au Canada. En revanche, les réfugiés sont admis au Canada pour des motifs humanitaires. Dans le cas des réfugiés dont la revendication est déterminée au Canada, on s’attarde uniquement à leur besoin de protection. Quant aux réfugiés parrainés depuis l’étranger, les chances d’intégration au Canada sont également prises en compte.

Graphique 4 Revendications du statut de réfugié déférées à la CISR : de 1994 à 2002

Revendications du statut de réfugié déférées à la CISR : de 1994 à 2002
[Description du la Graphique 4]

Source : CISR

Au cours des quatre dernières années, le nombre de revendications du statut de réfugié déférées à la CISR a beaucoup augmenté, passant de près de 25000 en 1998 à plus de 35500 en 2000 (CIC, 2001a : 5). Le nombre de revendications déférées à la CISR en 2001 dépassait 44000. On s’attend à ce que ce nombre redescende à 40000 cette année (CISR, 2002b). La tendance à la hausse du nombre de revendications présentées au Canada au cours des dernières années est visible dans le graphique 4. Le nombre de revendications du statut de réfugié déterminées par la CISR augmente également, mais celle-ci n’a pas réussi à suivre le rythme de l’augmentation des revendications reçues. Par conséquent, un arriéré considérable de revendications à traiter s’est accumulé. Afin d’éliminer cet arriéré et de ramener le temps de traitement à une durée optimale, la Commission devra continuer de régler toujours plus de revendications chaque année au cours des prochaines années, même si le nombre de nouvelles revendications reçues diminue. En augmentant sa capacité d’entendre des causes, la CISR favorisera la hausse des coûts des organismes d’aide juridique.

Aspect significatif, plus de 90% des immigrants et des réfugiés admis au Canada en 2000 se sont établis en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. À l’heure actuelle, près de 75% de tous les immigrants qui arrivent au Canada choisissent de vivre à Toronto, à Montréal et à Vancouver, soit une augmentation de 5% au cours de la dernière décennie (CIC, 2001a: 5). La proportion de revendications du statut de réfugié présentées au Canada est encore plus forte dans ces trois grandes villes. La CISR estime que 54% de toutes les revendications qui seront faites au Canada en 2002-2003 seront présentées à Toronto, 30% à Montréal et 9% à Vancouver (CISR, 2002c). Cette concentration d’immigrants et de réfugiés nouvellement arrivés dans ces trois provinces entraîne des coûts particulièrement lourds pour leurs programmes d’aide juridique.

Certains réfugiés sont hautement qualifiés et s’adaptent facilement une fois qu’ils s’établissent au Canada, mais d’autres ont beaucoup de mal à s’intégrer à l’économie canadienne. Lorsqu’ils arrivent ici, bon nombre de revendicateurs du statut de réfugié sont sans le sous. Dès qu’ils présentent leur revendication du statut de réfugié, ils font face à des procédures juridiques complexes. En comparaison, les immigrants ordinaires, dont le rétablissement au Canada a été approuvé au préalable, risquent beaucoup moins de faire face à des problèmes juridiques à leur arrivée. Pour obtenir une approbation en vue de devenir résident permanent au Canada, les immigrants ordinaires doivent disposer de ressources suffisantes pour subvenir à leurs besoins, ou avoir au Canada un parrain prêt à les soutenir. Ainsi, les revendicateurs du statut de réfugié risquent davantage d’avoir besoin d’aide juridique que les immigrants ordinaires, tant pour les procédures de détermination du statut de réfugié qu’en ce qui concerne les aspects normaux de la vie au Canada, après y avoir été admis comme réfugiés. Encore une fois, c’est en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique que les besoins particuliers des réfugiés coûtent le plus cher aux programmes d’aide juridique.

3.1.1 Le processus de détermination du statut de réfugié: une façon de contourner la procédure d’immigr ation normale

Pour être admis au Canada par le biais de la procédure d’immigration normale, les immigrants éventuels doivent répondre à des critères d’admissibilité exigeants relatifs aux études, aux compétences linguistiques et aux possibilités d’emploi. En revanche, les personnes qui revendiquent le statut de réfugié sont autorisées à rester au pays jusqu’à la détermination de leur demande. Celles qui obtiennent le droit d’asile sont admises à titre de résidents permanents et peuvent parrainer leur conjoint(e) et leurs enfants à charge afin qu’ils obtiennent le droit d’établissement sans être assujettis aux critères d’admissibilité s’appliquant aux autres immigrants. Pendant le traitement de leur revendication, ces personnes sont en outre autorisées à travailler au Canada. Pour les personnes qui veulent immigrer au Canada mais qui n’ont pas beaucoup de chances d’y être admises par les voies normales, le processus de détermination du statut de réfugié constitue donc un moyen de rechange attrayant pour entrer au pays.

Deux tendances distinctes qui transparaissent dans la nature des revendications du statut de réfugié reçues au Canada illustrent cette observation. Près de 30% des nouveaux immigrants au Canada viennent actuellement de deux des principaux pays d’origine, soit la Chine et l’Inde (CIC, 2001a, annexe E). De plus, l’Inde et la Chine figurent régulièrement parmi les 10 principaux pays d’où proviennent les réfugiés arrivant au Canada. Certaines revendications du statut de réfugié provenant de ces deux pays sont acceptées, mais la majorité d’entre elles sont rejetées (CISR, 2002e), ce qui laisse croire qu’un nombre considérable de revendicateurs issus de ces pays ont recours au processus de demande d’asile pour contourner la procédure d’immigration normale.

Dans une toute autre veine, au cours des dernières années, le Canada a également enregistré un afflux soudain de revendications du statut de réfugié de la part de citoyens du Chili et de l’Argentine, alors que ces pays n’étaient pas communément considérés comme des pays sources de réfugiés. La plupart de ces revendicateurs semblent avoir été motivés davantage par les rumeurs entendues sur la vigueur de l’économie canadienne que par une crainte objective de persécution dans leur pays. Très peu de ces revendications ont donc été acceptées. Les nombreuses revendications reçues ces dernières années de la République tchèque et de la Hongrie semblent aussi avoir été encouragées dans une grande mesure par des reportages des médias faits dans ces pays sur les conditions de vie au Canada. La plupart des revendicateurs de ces deux pays appartenaient au groupe ethnique des Roms qui, par le passé, avait été victime de discrimination grave et de persécution en Europe centrale. Or, au moment où les revendicateurs roms ont commencé à affluer au Canada, les gouvernements nationaux de la Hongrie et de la République tchèque déployaient de grands efforts afin de corriger ces abus historiques. On peut donc penser que de nombreux revendicateurs de ces pays ont sans doute eux aussi recours au processus de détermination du statut de réfugié comme moyen détourné d’immigrer au Canada.

Cela ne veut pas dire que tous les revendicateurs, ou même la majorité d’entre eux, abusent du processus de demande d’asile. Le fait qu’environ la moitié de toutes les demandes faites au Canada sont jugées bien fondées montre exactement le contraire [37]. De nombreuses personnes qui ne répondent pas à la définition juridique de réfugié au sens de la Convention migrent vers des pays comme le Canada pour échapper à des conditions intolérables dans leur pays d’origine. Le fait qu’elles tentent d’être admises à titre de réfugiés n’est pas surprenant. La distinction entre réfugié et présumé migrant économique est souvent ténue. Or, c’est précisément parce qu’elle soit si ténue que des immigrants éventuels, surtout s’ils viennent de pays ayant une mauvaise réputation au chapitre des droits de la personne, ont la possibilité de recourir au processus de détermination du statut de réfugié pour essayer d’entrer au Canada. Dans la mesure où ces immigrants éventuels perçoivent le Canada comme une destination attrayante, il faut s’attendre à ce qu’un nombre considérable d’entre eux envisagent la demande d’asile comme moyen de rechange d’être admis ici. En revanche, cette situation influe considérablement sur les coûts de l’aide juridique, car il est fort probable que les revendicateurs du statut de réfugié au Canada auront besoin d’aide juridique.

3.2 Migration mondiale

L’examen des principales tendances de la migration mondiale sert de point de départ pour définir les facteurs qui incitent les revendicateurs du statut de réfugié à demander asile au Canada. Conséquence directe de la mondialisation et de l’accessibilité accrue aux voyages internationaux, un grand nombre de personnes quittent leur pays d’origine pour se rendre dans d’autres pays en espérant y trouver des possibilités économiques et une vie meilleures. On estime que, quel que soit le moment, environ 150millions de personnes sont en déplacement à travers le monde (CIC, 2001a: 5).

En 1999, environ 22 millions de réfugiés et de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays ont été désignées comme étant des personnes relevant de la compétence du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés. Moins d’un sixième de ce groupe a obtenu le droit d’asile en Europe de l’Ouest, au Canada, aux États-Unis et en Australie (HCR, 2000) [38]. Mais le chiffre total est tellement élevé que même le petit nombre de personnes qui réussissent à atteindre ces pays développés y ont des répercussions considérables.

En plus des 22 millions de personnes désignées comme étant des personnes relevant de la compétence du HCR, un nombre important de migrants quittent un pays en développement pour se rendre en Europe de l’Ouest, en Amérique du Nord et en Australie à la recherche de possibilités économiques. Certains passent par les mécanismes normaux de l’immigration; d’autres entrent illégalement dans le pays de destination ou ne le quittent pas lorsque leur visa arrive à expiration.


  • [35] Dans les faits, les personnes qui veulent obtenir l’asile au Canada doivent y venir pour faire leur demande. Il y a eu des cas où des missions canadiennes à l’étranger ont aidé des réfugiés à obtenir l’asile au Canada, mais cette façon de faire est très inhabituelle. Les missions canadiennes à l’étranger ne sont pas équipées pour traiter régulièrement les demandes d’asile, et elles ne sont pas facilement accessibles aux personnes qui veulent revendiquer le statut de réfugié. Le Canada a bien un programme de rétablissement des réfugiés de l’étranger, mais celui-ci vise à trouver une solution durable pour les personnes que le HCR a désignées comme ne pouvant raisonnablement pas espérer se rétablir dans leur pays d’origine. Ce programme ne vise pas les éventuels revendicateurs du statut de réfugié. La définition d’un réfugié au sens de la Convention exige que le revendicateur se trouve à l’extérieur de son pays d’origine et qu’il ne veuille pas y retourner parce qu’il craint à bon droit d’être persécuté pour l’un des cinq motifs énumérés dans la Convention. Par conséquent, sur le plan purement technique, les personnes qui revendiquent le statut de réfugié dans une mission canadienne dans leur pays d’origine pourraient être admissibles à titre de réfugiés au sens de la Convention. Les pays signataires de celle-ci ont l’obligation de ne pas renvoyer dans son pays toute personne ayant de bonnes raisons de croire qu’elle y serait persécutée. Toutefois, les pays signataires ne sont pas tenus d’accorder l’asile aux personnes qui présentent une revendication à l’une de leurs missions diplomatiques dans les pays étrangers. Dans de telles circonstances, on s’attend ordinairement à ce que la revendication du statut de réfugié soit adressée au pays où se trouve la mission canadienne.

  • [36] Selon le Plan d’immigration pour 2002 du gouvernement fédéral, les travailleurs qualifiés, les gens d’affaires et les candidats d’une province ou d’un territoire, ainsi que leurs familles, représenteront environ 60% de tous les établissements en 2002, et les membres de la famille de citoyens canadiens et de résidents permanents, un peu plus que le quart. On estime que les réfugiés représenteront encore une fois plus de 10% de toutes les personnes qui seront admises au Canada.

  • [37] Le Canada interprète la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés de façon plus large que bien d’autres pays développés et industrialisés. Toutefois, la différence n’est pas aussi grande qu’elle ne le semble à première vue. Les demandeurs d’asile qui ne sont pas acceptés à titre de réfugiés au sens de la Convention dans ces pays peuvent toujours obtenir une protection efficace aux termes d’autres modalités qui, au Canada, sont comprises dans l’interprétation plus large donnée à la définition de réfugié au sens de la Convention. En outre, ces pays disposent de procédures d’appel qui permettent à un grand nombre de demandeurs d’asile déboutés par les décideurs en première instance d’obtenir le droit d’asile en appel. Par exemple, le Royaume-Uni a accordé, en première instance, le statut de personne à protéger à 32% des personnes dont la demande a été réglée en 2001. Par ailleurs, 19% ont obtenu ce statut en appel. Des résultats semblables ont été relevés en Australie et en Allemagne; en d’autres mots, près de la moitié des demandeurs d’asile ont finalement été autorisés à demeurer dans ces pays aux termes d’un régime de protection légal quelconque. Aux États-Unis en 2001, 56% des revendicateurs du statut de réfugié ont obtenu la protection de l’INS. Dans les cas réglés par les juges de l’immigration aux É.-U., environ 35% ont obtenu une certaine forme de protection. Par conséquent, le «taux d’acceptation» réel dans tous ces pays est semblable à celui enregistré au Canada (CISR, 2002a).

  • [38] Selon les chiffres du HCR pour 1999, environ 3,6 des 22 millions de personnes relevant de sa compétence vivaient dans des pays développés. De ce nombre, seulement 148030 s’étaient établies au Canada (HCR, 2000). Dans son plus récent rapport, le HCR estimait que le nombre de personnes relevant de sa compétence était tombé à 19,8 millions au début de 2002 (HCR, 2002). Les chiffres de 1999 sont utilisés pour ces calculs parce que nous disposons de données plus complètes pour cette année. Ils servent seulement à illustrer l’ampleur du problème et à montrer à quel point le nombre de personnes relevant de la compétence du HCR et vivant au Canada est peu élevé.

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