Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés (suite)

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés (suite)

3.12 Provenance des revendications du statut de réfugié reçues au Canada

En ce qui concerne la provenance des revendications, le Canada diffère grandement des États-Unis et des autres pays industrialisés. En 2001, trois des quatre principaux pays sources de revendications du statut de réfugié faites au Canada (la Hongrie, le Pakistan, le Sri Lanka et le Zimbabwe) ne figuraient même pas parmi les dix premiers pays sources des revendications faites aux États-Unis ou dans tout pays industrialisé autre que le Canada. Parmi les quatre principaux pays sources des revendications faites au Canada, seul le Sri Lanka comptait parmi les dix premiers – en neuvième place – dans les autres pays industrialisés, et il ne se classait pas parmi les dix premiers pays sources aux États-Unis cette année-là. Le Tableau 1 [48] compare plus en détail les pays d’origine des revendicateurs du statut de réfugié au Canada, aux États-Unis et dans tous les pays industrialisés autres que le Canada en 2001.

Tableau 1
Pays d’origine des revendicateurs du statut de réfugié et pourcentage du total des revendications (2001)
Canada É.-U. Tous les pays industrialisés (sauf le Canada)
1 Hongrie 9 % Mexique 16 % Afghanistan 10 %
2 Pakistan 7 % Chine 14 % Iraq 9,5 %
3 Sri Lanka 6,5% Colombie 12 % Turquie 5,8 %
4 Zimbabwe 6 % Haïti 8 % RF de Yougoslavie 5,4 %
5 Chine 5,6 % Arménie 3,2 % Chine 3,5 %
6 Mexique 3,8 % Indonésie 3 % Russie 3,4 %
7 Colombie 3,8 % Inde 2,9 % Iran 2,8 %
8 Turquie 3,7 % Éthiopie 2,5 % Somalie 2,6 %
9 Inde 3,3 % Somalie 2,5 % Inde 2,5 %
10 RDduCongo 2,8 % Albanie 2,4% Sri Lanka 2,3%

Source: CIC et HCR

Au cours des six dernières années, le Canada a connu trois vagues distinctes de demandes d’asile issues de sources inattendues. En 1996 et en 1997, il a enregistré une hausse soudaine du nombre de demandes venues de Chiliens. Il s’agissait d’une période où les conditions au Chili ne pouvaient pas engendrer un exode massif de réfugiés. En 1997-1998, le nombre de demandes formulées par des citoyens de la République tchèque, puis de la Hongrie, s’est mis à croître sensiblement au Canada; or, ni l’une ni l’autre n’avait été perçue comme étant une source de nombreux réfugiés au cours des années antérieures. En 2000-2001, le Canada a reçu un nombre important de demandes de la part de citoyens argentins; encore là, il n’y avait pas eu d’abus systématique des droits de la personne qui aurait pu expliquer le mouvement d’un grand nombre de réfugiés. Le Tableau2 résume les chiffres relatifs aux revendications reçues de chacun de ces pays entre 1995 et 2001.

Tableau 2
Revendications déférées à la SSR: de 1995 à 2001 Chili, Argentine, Hongrie et République tchèque
Revendications transmises 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Chili 1495 2828 103 49 95 67 90
Argentine 99 89 100 130 438 1452 1454
Hongrie 38 64 300 982 1581 1932 3900
République tchèque 13 144 1230 175 94 60 43

Source: SSR, Dossiers d’information sur les pays – de 1995 à 2001

La hausse soudaine du nombre de demandes présentées par des Chiliens et des Argentins a été imputée aux activités d’intermédiaires qui, dans ces pays, induisaient les gens en erreur en leur faisant croire qu’ils trouveraient facilement de l’emploi et auraient accès à des avantages sociaux au Canada. Les demandes provenant du Chili ont fortement diminué lorsqu’un visa a été exigé pour les déplacements entre le Chili et le Canada. De la même façon, le nombre des demandes émanant de l’Argentine a fléchi lorsque les États-Unis ont exigé un visa des voyageurs argentins qui se rendaient chez eux; or, pour se rendre au Canada, presque tous les revendicateurs argentins devaient passer par les États-Unis.

Les motifs qui expliquent la hausse subite du nombre de demandes issues de la République tchèque puis de la Hongrie sont un peu plus complexes. Dans les deux cas, l’augmentation initiale a suivi, dans les pays sources, de reportages qui décrivaient très favorablement le style de vie des immigrants roms (tsiganes) de ces pays au Canada [49].

L’hostilité continue à laquelle faisaient face les Roms dans leurs pays d’origine et l’assouplissement des restrictions visant les déplacements vers d’autres pays après l’effondrement des régimes communistes en Europe centrale et en Europe de l’Est ont incité de nombreux Roms à migrer vers des pays d’Europe de l’Ouest. Très peu de ceux qui ont revendiqué le statut de réfugié en Europe de l’Ouest ont réussi à faire accepter leur demande. Pour qu’une revendication soit justifiée aux yeux de la plupart des pays européens, qui interprètent à leur façon l’Article premier de la Convention sur les réfugiés, il faut que l’État d’origine ait participé ou souscrit d’une certaine façon aux mesures de persécution présumées. Comme les gouvernements des pays d’origine des revendicateurs condamnent officiellement les mauvais traitements infligés aux Roms, les décideurs chargés des cas de réfugiés en Europe de l’Ouest ont statué que la plupart des revendicateurs roms ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention.

Par contre, bon nombre des premières revendications du statut de réfugié présentées par des Roms d’Europe centrale et déterminées au Canada dans le milieu des années 1990 ont été acceptées. Selon la façon dont la jurisprudence canadienne interprète la définition d’un réfugié au sens de la Convention, il n’est pas nécessaire que l’État d’origine du revendicateur ait participé ou acquiescé aux actes de persécution présumés. À partir des éléments de preuve présentés à l’égard de ces premières revendications, les commissaires de la SSR ont convenu dans de nombreux cas que les revendicateurs avaient raison de craindre la persécution, et non la discrimination, et ils leur ont accordé le statut de réfugié.

La nouvelle de ces décisions et des reportages sur les conditions de vie favorables existant au Canada ont fait de celui-ci une destination attrayante aux yeux des revendicateurs roms. Le nombre de revendications provenant de la République tchèque et transmises à la CISR est passé de 144 en 1996 à 1230 en 1997. Il a chuté soudainement lorsqu’un visa a été exigé dans la dernière moitié de 1997, mais cette baisse a toutefois été suivie d’une augmentation marquée du nombre de demandes provenant de la Hongrie, qui est passé de 300 en 1997 à 982 en 1998 et a atteint un sommet de 3900 en 2001. Le visa a été exigé des voyageurs venus de Hongrie en décembre 2001. Depuis ce temps, le nombre de revendications du statut de réfugié reçues de la Hongrie a diminué considérablement.

L’évolution du nombre des revendications roma semble contredire l’observation faite plus tôt dans la présente étude, soit que l’interprétation plus large de la définition d’un réfugié au sens de la Convention appliquée au Canada ne semblait pas influer sur le nombre de revendications du statut de réfugié faites dans ce pays. Cependant, comme l’afflux de demandes de Roms a continué même si la plupart d’entre elles étaient refusées [50], il faut croire que des facteurs autres que les chances qu’une revendication soit acceptée influent fortement sur le choix des personnes qui revendiquent le statut de réfugié au Canada. Dans chacun de ces cas, l’élément commun le plus remarquable résidait dans l’information, erronée dans bien des cas, que les revendicateurs avaient reçue avant de venir au Canada et selon laquelle ils avaient de bonnes chances d’améliorer leur situation personnelle en venant ici.

Il est trop tôt pour tirer une conclusion définitive de cette expérience limitée. Toutefois, elle porte à croire que la publicité positive sur les conditions de vie au Canada (qu’elle soit exacte ou non), diffusée dans des pays où les gens ont de fortes raisons de migrer, agit comme catalyseur et influe sur le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada. Ce phénomène s’accentue probablement lorsque des agents dans les pays sources font activement la promotion du Canada, comme ce fut le cas au Chili et en Argentine. Il s’intensifie aussi quand une masse critique de réfugiés d’un pays en particulier s’est établie au Canada, ce qui pousse des concitoyens à choisir le Canada plutôt que d’autres destinations possibles.

3.13 Incidence des arrivées par bateau sur les coûts de l’aide juridique, en 1999

Les revendicateurs du statut de réfugié qui sont arrivés de la Chine par bateau en 1999 constituent un quatrième groupe de demandeurs d’asile qui a beaucoup attiré l’attention des médias. Même si le Canada a connu beaucoup moins d’arrivées semblables de groupes organisés que bien d’autres pays, notamment l’Australie, les États-Unis, le Mexique et l’Italie, l’incident de 1999 et d’autres cas du même genre survenus à la fin des années 1980 ont eu de sérieuses répercussions sur la politique canadienne d’immigration et de protection des réfugiés [51].

La façon dont on a traité l’incident de 1999 servira de modèle quand il s’agira de faire face à l’arrivée de groupes semblables dans l’avenir. Voilà qui aura des répercussions considérables sur les coûts de l’aide juridique dans l’avenir. Il a été beaucoup plus compliqué de fournir des services d’aide juridique aux réfugiés arrivés par bateau en 1999, en raison du fait que la plupart des revendicateurs ont été détenus. Vu le manque d’établissements de détention dans le Lower Mainland, les revendicateurs ont été détenus dans des endroits où aucun avocat ne possédait l’expérience nécessaire pour se charger de cas de réfugiés. Par conséquent, la Legal Services Society de la Colombie-Britannique (LSS) a dû couvrir les frais supplémentaires engagés par les avocats de Vancouver et de Victoria qui ont dû se rendre à Prince George et à Allouette River [52]. Ces dépenses n’auraient pas eu lieu si les affaires avaient été entendues à Vancouver. En outre, comme les revendicateurs ont été détenus pendant de nombreux mois, la LSS a subi d’autres frais pour fournir une représentation juridique lors des audiences périodiques d’examen des motifs de détention.

Le besoin de traiter ces demandes en priorité a perturbé le rythme normal du travail de la SSR à Vancouver, dont la majorité des commissaires ont été affectés aux cas des réfugiés arrivés par bateau. Les autorités ont reporté les audiences sur les demandes en suspens pour accorder la priorité aux réfugiés venus par bateau. Sans étude empirique détaillée, il est difficile de savoir si cette perturbation a entraîné une augmentation ou une diminution des coûts de l’aide juridique, ou si les coûts sont restés les mêmes. Toutefois, les répercussions éventuelles de cette perturbation sur les coûts est un facteur dont il faut tenir compte.

L’impact d’événements exceptionnels, comme l’arrivée de grands groupes de revendicateurs du statut de réfugié par bateau, sur les coûts de l’aide juridique dépend de la réaction des autorités de l’Immigration canadienne. Si les revendicateurs qui arrivent au sein de grands groupes organisés, par bateau, par avion ou par voie terrestre, sont traités de la manière habituelle, le principal facteur de coût est lié au nombre de revendicateurs qui ont besoin d’aide juridique. Cependant, si le gouvernement adopte des mesures spéciales, comme la détention de la plupart des revendicateurs visés, il est nécessaire de trouver l’argent pour couvrir les frais supplémentaires de l’aide juridique dus aux audiences périodiques d’examen des motifs de détention et les autres frais liés à la représentation par avocat nécessaire aux personnes détenues dans des établissements surveillés.


  • [48] Le tableau a été reproduit, avec autorisation, à partir d’une présentation faite en mai 2002 par Judith Kumin, représentante du Haut-Commissaire des Nations Unies au Canada, dans le cadre de la Consultation nationale organisée par le Conseil canadien pour les réfugiés. Les données figurant dans le tableau sont tirées de statistiques fournies par le HCR et CIC.

  • [49] Depuis toujours, les Roms d’Europe centrale et d’Europe de l’Est sont une minorité opprimée. Depuis quelques années, avec la chute des anciens régimes communistes, ils sont de plus en plus victimes d’attaques racistes de la part de bandes néofascistes. Les gouvernements des pays de ces régions ont condamné les attaques, mais on a vigoureusement fait valoir qu’ils ne fournissent pas une protection efficace aux minorités roma dans leur territoire. La question de savoir si le traitement infligé aux Roms dans des pays comme la Hongrie et la République tchèque constitue de la persécution, ou s’il s’agit plutôt d’une forme grave de discrimination, fait l’objet d’un débat animé, qui transparaît dans la jurisprudence de la SSR portant sur les revendications de réfugiés provenant de ces pays (CISR, 1999a).

  • [50] Le taux d’acceptation des revendications de Hongrois en 1999 était de 8% seulement (94 demandes acceptées sur 950 demandes déterminées). En 2000, le taux d’acceptation a grimpé à 21% (334 demandes acceptées sur 1585 demandes déterminées) et, en 2001, il est tombé à 12% (217 demandes acceptées sur 1789 demandes déterminées). Les demandes reçues d’Argentine ont suivi la même évolution. En 1998, 10% des demandes de l’Argentine (12 sur 120) ont été acceptées. Le taux d’acceptation est monté à 22% (30 sur 137) en 1999, pour chuter à 12% (67 sur 545) en 2000. En 2001, seulement 4% des demandes (59sur 1499) ont été acceptées (D. Gerlitz, communication personnelle, 7 juin 2002). L’absence de tout lien entre les taux d’acceptation et le nombre de demandes reçues a été encore plus évidente dans le cas des demandes issues du Chili. Lorsqu’il est devenu évident qu’il y avait une augmentation rapide des demandes venant du Chili, la SSR a mis sur pied une équipe spéciale de décideurs pour les traiter en priorité. Les affaires ont été entendues quelques mois après leur réception, et moins de 3% des revendications ont été acceptées. On a déterminé qu’un bon nombre des demandes n’étaient pas fondées, de sorte que les revendicateurs risquaient le renvoi avant qu’une décision soit rendue au sujet d’une demande éventuelle de contrôle judiciaire. Malgré ces faibles chances de succès, les revendicateurs chiliens ont continué d’arriver au Canada en grand nombre jusqu’à ce qu’un visa soit exigé. Les renseignements sur les demandes des Chiliens ont été fournis par l’auteur, qui a été vice-président de la SSR de 1995 à 2001.

  • [51] L’arrivée de deux pleins bateaux de revendicateurs du statut de réfugié sur la côte Est à la fin des années 1980 a grandement contribué à stimuler les débats sur les modifications apportées à la Loi sur l’immigration en 1988. De même, l’arrivée de quatre pleins bateaux de migrants chinois sur la côte Ouest en 1999 a accentué l’urgence du débat déjà entamé concernant la nécessité de réformer en profondeur la Loi sur l’immigration. Ces événements ont entraîné l’adoption de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Ces personnes arrivées par bateau représentent un très faible pourcentage de celles qui revendiquent le statut de réfugié au Canada. Cependant, elles attirent l’attention du public d’une façon plus dramatique que les nombreux demandeurs d’asile qui arrivent par voie terrestre ou à bord de vols commerciaux réguliers chaque jour de l’année.

  • [52] La LSS ne dispose pas d’une ventilation détaillée des dépenses associées aux cas des réfugiés arrivés par bateau, mais on estime que les services d’aide juridique fournis la première année aux revendicateurs détenus ont coûté plus d’un million de dollars. (James Deitch, courriel adressé à l’auteur, 12 juin 2002).

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