Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés (suite)

3. Inducteurs des coûts propres à l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés (suite)

3.3 Les conditions dans les pays d’origine sont des facteurs qui stimulent l’immigration (incitation)

Divers facteurs encouragent des personnes à migrer partout dans le monde. D’une part, la surpopulation, les piètres conditions économiques, les catastrophes naturelles et les conflits civils endémiques peuvent être considérés comme des facteurs qui stimulent la migration à l’échelle mondiale. D’autre part, des personnes se déplacent parce que d’autres pays offrent de meilleures conditions économiques. Les facteurs qui amènent des personnes à migrer simplement pour trouver de meilleures possibilités économiques peuvent être librement appelés facteurs d’«attirance».

De façon courante, on essaie de faire la distinction entre les réfugiés dits «véritables» et les «migrants économiques». Toutefois, cette distinction est trompeuse dans une certaine mesure. Bon nombre de personnes qui revendiquent le statut de réfugié ne sont pas des réfugiés au sens strict de la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés et du Protocole de 1967 qui s’y rattache (les deux documents forment ensemble la «Convention sur les réfugiés»), mais elles fuient les conditions inhumaines et intolérables qui existent dans leur pays d’origine. En plus des millions de personnes qui sont chassées de leur pays par la guerre, la famine ou d’autres catastrophes, des millions d’autres sont forcées de se déplacer pour survivre parce qu’elles sont tout simplement incapables de gagner leur vie dans leur pays d’origine. Dans bien des cas, il est difficile de faire la distinction entre la recherche de conditions économiques plus favorables et la lutte pour la survie.

Il est impossible d’estimer précisément le nombre de personnes qui se déplacent en raison de facteurs «d’incitation», mais l’on s’entend généralement pour dire qu’il est énorme. Les 22 millions de personnes désignées comme relevant de la compétence du HCR sont surtout des victimes de la persécution politique et ethnique, de conflits civils généralisés ou de catastrophes écologiques. Le nombre de migrants économiques forcés ne relevant pas du HCR est sans doute aussi grand, voire plus élevé, que celui des réfugiés ou des personnes déplacées dans leur propre pays qui relèvent directement du HCR.

Environ 57% des personnes relevant du HCR se trouvent à l’extérieur de leur pays de nationalité, à titre de demandeur d’asile ou de réfugié. À peu près 3,5 millions de ces personnes vivent en Europe de l’Ouest, aux États-Unis, au Canada et en Australie (HCR, 2001). On rapporte qu’environ 148000 d’entre elles vivaient au Canada en 2000.

Les conditions qui règnent dans les pays d’origine servent surtout à déclencher le mouvement de migration. Ces facteurs «d’incitation» n’influent pas, de façon générale, sur le choix du pays où ira la personne qui migre. Par exemple, le Canada, qui est une destination assez éloignée des pays d’où proviennent la plupart des immigrants et des revendicateurs du statut de réfugié, ne risque pas d’être une destination évidente à moins que d’autres facteurs déterminent le choix de la personne. Mais une fois que les personnes ont pris la décision de partir, des facteurs liés à certains pays d’origine portent les personnes à opter pour le Canada. Cette combinaison de conditions dans les pays d’origine et de liens avec le Canada a une incidence sur le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada, plutôt que dans d’autres pays développés. Ainsi, cette combinaison constitue un inducteur secondaire des coûts des programmes d’aide juridique au Canada.

3.4 Dynamique de la répartition des revendications entre les pays industrialisés

Les mouvements internationaux de population risquent peu d’avoir des répercussions sur les coûts des programmes d’aide juridique au Canada, sauf si les migrants éventuels sont portés à se servir du processus de détermination du droit d’asile comme moyen d’entrer au Canada.

Le nombre de personnes capables de se déplacer dans des pays déchirés par les troubles civils ou les crises économiques est énorme, mais il n’y a aucun moyen de le calculer avec précision. Beaucoup de ces personnes sont prêtes à faire l’impossible pour être admises dans un pays occidental développé où elles auront une chance de trouver la stabilité et la sécurité. De ces personnes, nombreuses sont celles qui sont justifiées de craindre la persécution dans leur pays d’origine et qui répondent déjà aux critères de la définition de réfugié au sens de la Convention. D’autres qui vivent dans des conditions intolérables dans leur propre pays ne satisfont pas aux exigences juridiques pour obtenir le statut de réfugié. D’autres encore sont de pures migrants économiques à la recherche d’une vie meilleure. Elles ont toutes un point en commun: elles ont toutes très peu de chances d’être admises à titre d’immigrants ordinaires dans le pays où elles désirent s’établir.

Les grands mouvements migratoires qui ont eu lieu depuis la Seconde Guerre mondiale ont regroupé des migrants économiques et des personnes déracinées de force en raison d’un conflit civil ou d’une catastrophe écologique. Il est impossible d’estimer avec précision quelle part de ces mouvements est attribuable aux conflits civils et aux crises écologiques et quelle proportion est due seulement à la recherche de conditions économiques plus avantageuses. La plupart des déplacements se sont faits entre des pays en développement du tiers-monde. Malgré les restrictions sur la migration imposées par les pays industrialisés, un nombre considérable de migrants y arrivent chaque année. Certains arrivent à titre de migrants légaux et d’autres à titre de réfugiés, tandis que d’autres sont des migrants illégaux qui cherchent simplement du travail.

De tous les migrants qui souhaitaient être admis dans les 17pays développés membres des Consultations intergouvernementales sur les politiques concernant le droit d’asile, les réfugiés et les migrants en Europe, en Amérique du Nord et en Australie [39]en 2000-2001, 542971 ont demandé l’asile [40]. Le nombre total de demandes d’asile présentées aux pays des CIG a été relativement stable (entre 542000 et 555000) au cours des trois dernières années (voir l’annexe1 – Feuille1).

Au cours des 13dernières années, la part canadienne de toutes les demandes d’asile présentées à des pays des CIG a été en moyenne de 5%. Le nombre annuel de demandes reçues pendant l’essentiel de cette période a été d’environ 25000, mais entre 1998 et 2001, il est passé de 25396 à 44502, ce qui représente une augmentation de 5% à 8% de toutes les demandes présentées dans les pays des CIG (voir l’annexe2 – Feuille2). Entre janvier et juin 2002, le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada a chuté de 28% par rapport à celui enregistré au cours des six mois précédents. Cela s’est accompagné d’une baisse du nombre de revendications reçues dans d’autres pays des CIG. (HCR, 2002). Par conséquent, la part canadienne du total devrait demeurer environ 8% en 2002.

La situation du Canada est quelque peu différente de celle des autres pays des CIG en raison de sa position géographique. Pour atteindre le Canada, il faut traverser l’océan Atlantique ou Pacifique, l’Arctique ou les États-Unis. La migration par la route du Nord est totalement impraticable et l’on peut donc éliminer cette éventualité. Les personnes qui arrivent d’Europe, d’Asie ou d’Afrique viennent en grande majorité par la voie des airs. Le nombre d’immigrants qui sont arrivés par navire au cours des dernières années est négligeable comparativement au nombre total d’immigrants venus au Canada. Beaucoup d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié arrivent au Canada en passant par les États-Unis, parce qu’ils sont venus par la voie terrestre en provenance d’Amérique du Sud ou qu’ils sont arrivés aux États-Unis par avion et se sont ensuite rendus au Canada. Vu sa position géopolitique protégée, ce dernier n’a pas à composer avec autant de travailleurs migrants arrivant par la voie terrestre que les États-Unis et les pays membres de la Communauté économique européenne. Il n’est pas possible de savoir combien il y a de travailleurs migrants illégaux au Canada parce que celui-ci n’enregistre pas la date de départ des visiteurs. En outre, les travailleurs migrants qui vivent au pays illégalement évitent le plus possible d’entrer en contact avec les autorités. Puisque leurs rapports avec le système juridique sont limités, nous supposons aux fins de la présente étude que les répercussions des travailleurs migrants qui ne demandent pas l’asile sur les coûts des programmes d’aide juridique au Canada sont minimes.

Cependant, mis à part les travailleurs migrants, il existe beaucoup de réfugiés et de migrants économiques pour qui une demande d’asile représente la seule (ou la meilleure) façon d’être admis dans le pays d’accueil de leur choix. Les chiffres des CIG examinés ci-dessus renseignent raisonnablement sur le nombre de personnes dans cette situation et sur les tendances dans leur répartition entre les pays qui sont des destinations privilégiées. Le graphique 5 illustre les fluctuations du pourcentage des demandes d’asile faites dans certains pays des CIG, y compris le Canada [41].

Graphique 5 : Revendications du statut de réfugié présentées dans certains pays des CIG -Pourcentage du total des revendications présentées entre 1994 et 2001

Revendications du statut de réfugié présentées dans certains pays des CIG
[Description du la Graphique 5]

Source: Annexe A – Feuille 2

Comparativement à ce qui s’est passé dans bien d’autres pays des CIG, le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada est demeuré plutôt stable. En Allemagne, par exemple, ce nombre est passé de 121316 en 1989 à 438191 en 1993, mais il a chuté à 118306 en 2001. Le pourcentage de demandes reçues en Allemagne par rapport au total des demandes reçues par les pays des CIG est passé de 52% à 21 % avec de fortes variations d’une année à l’autre. Une instabilité comparable a été relevée au Royaume-Uni et aux États-Unis. Les Pays-Bas, la Suède et la Suisse ont aussi connu d’année en année des fluctuations plus fortes que celles ayant été enregistrées au Canada. Dans la plupart des autres pays des CIG, les fluctuations ont été comparables à celles observées au Canada (voir l’annexe A).

La variation du nombre de demandes reçues dans les autres pays ne semble pas étroitement liée aux fluctuations du nombre de celles reçues au Canada. Pendant que le nombre de revendications du statut de réfugié chutait rapidement en Europe, entre 1992 et 1994, on enregistrait une importante baisse (1992-1993) au Canada et une forte augmentation aux États-Unis. La situation en Europe et au Canada s’est stabilisée au milieu des années 1990. Parallèlement, une importante diminution du nombre de demandes a été enregistrée au Royaume-Uni et aux États-Unis. Après 1997, le nombre de revendications faites en Europe, y compris au Royaume-Uni, a recommencé à grimper, tandis que celui des demandes faites aux États-Unis a continué à baisser. Le nombre de demandes faites au Canada est demeuré stable, à environ 25000par année, jusqu’en 1998, année où le nombre de nouveaux arrivants a commencé à augmenter.

Pendant la majeure partie de la période de forte baisse enregistrée aux États-Unis et en Europe, le nombre de demandes faites au Canada est demeuré relativement stable. L’augmentation observée au Canada, le nombre étant passé de 25396 demandes en 1998 à 30887en 1999, peut avoir été liée à la chute continue aux États-Unis ou à l’augmentation déjà en cours en Europe. Mais ce lien n’explique pas l’augmentation continue enregistrée au Canada au cours des deux dernières années, car le nombre des demandes reçues aux États-Unis a crû, contrairement à celui des demandes en Europe, qui a reculé.

L’absence de corrélation claire entre les tendances relevées au Canada et dans les autres pays des CIG porte à croire que les changements apportés aux politiques dans d’autres pays développés d’Occident n’ont pas d’effet sensible sur le nombre de demandes reçues au Canada. Le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada semble dépendre davantage d’autres facteurs propres au Canada et aux pays d’origine de la plupart des revendicateurs du statut de réfugié.

3.5 Facteurs qui influent sur le choix du Canada comme pays d’accueil

Un mélange complexe de facteurs, qui varient en fonction des pays d’origine, influe sur le nombre de demandes d’immigration et de revendications du statut de réfugié reçues des citoyens de ces pays. Robert F. Barsky (1997) a examiné les facteurs qui déterminent la décision de différents groupes de réfugiés de choisir le Canada comme pays d’accueil. Il a constaté que le pays d’origine est une variable importante. Les réfugiés provenant de différents pays d’origine avaient différentes raisons de choisir le Canada, raisons que ceux d’un même pays partageaient entre eux, mais pas nécessairement avec des réfugiés issus d’autres pays.

Les réfugiés du Pérou que M. Barsky a interrogés ont choisi de venir au Québec surtout parce que d’autres membres de leur famille s’y trouvaient déjà. Une certaine affinité entre le Québec et les cultures latines et la répugnance éprouvée pour les États-Unis à cause d’un lien perçu entre les régimes péruviens oppressifs et la présence américaine dans le pays ont aussi influencé leur choix. D’autres facteurs qui ont joué ont été de nature accidentelle, par exemple: le fait que les vols de la compagnie Aeroflt faisaient escale à Gander, et les restrictions à l’égard des visas et des déplacements qui ont dicté leur itinéraire.

Des répondants de Russie et d’Ukraine ont déclaré percevoir le Canada comme un «pays d’immigration» ayant une société multiculturelle qui accueille les réfugiés et les personnes d’autres cultures. La connaissance de l’existence d’une communauté russe ou ukrainienne au Canada et l’impression qu’il y avait une forte ressemblance entre le Canada et leur pays d’origine (climat, géographie, niveau d’éducation) ont compté beaucoup également. Même si des agents d’immigration à Gander encourageaient bon nombre de ces personnes à présenter leur demande à St. John’s, elles ont choisi de se rendre à Montréal où elles avaient de la famille ou des amis et parce qu’elles croyaient avoir de meilleures chances d’être acceptés dans les communautés de cette ville.

Dans son étude, M. Barsky a relevé des facteurs autres que ceux qui ont déjà été énumérés. Par exemple, les répondants pakistanais n’étaient pas particulièrement intéressés à venir au Canada et ils connaissaient très peu le pays. Ce sont des agents qui les avaient aidés à quitter le Pakistan et des Pakistanais de New York qui les ont encouragés à présenter leur demande au Canada. Mais un élément revenait souvent chez les répondants de M. Barsky: l’importance d’avoir un certain lien avec le Canada, par exemple la présence de membres de la famille ou d’amis, ou l’existence d’une communauté d’attache. De tels facteurs déterminent la gamme d’immigrants et de revendicateurs du statut de réfugié qui choisissent de venir au Canada. La force de certains facteurs peut aussi influer sur le nombre de personnes qui viennent au pays, ce qui a un effet prévisible sur les coûts de l’aide juridique.

3.6 Incidence de l’interprétation canadienne de la Convention sur les réfugiés

On évoque aussi parfois l’interprétation libérale que le Canada donne à la Convention sur les réfugiés comme étant un facteur susceptible d’attirer des revendicateurs du statut de réfugié chez lui. La différence d’interprétation est particulièrement évidente entre le Canada et la plupart des pays d’Europe. La façon dont le Canada interprète la définition de réfugié au sens de la Convention, énoncée à l’article premier de la Convention sur les réfugiés et intégrée dans la législation canadienne au moyen du paragraphe 96(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés [42], se distingue à deux égards importants de l’interprétation adoptée par la plupart des pays européens. Le Canada interprète plus largement le sens du «groupe social», un des cinq motifs pour lesquels le statut de réfugié peut être accordé. Il n’exige pas non plus que l’agent de persécution soit lié à l’État, ou que l’État consente à la persécution, ce que font la plupart des pays européens. Par conséquent, bon nombre de personnes – par exemple, des femmes qui tentent d’échapper à la violence familiale ou à toute autre forme de persécution fondée sur le sexe – qui ont peu de chances d’obtenir le statut de réfugié en Europe peuvent faire accepter leur demande au Canada.

On pourrait raisonnablement penser que cette différence d’interprétation aurait pour effet d’attirer des revendicateurs au Canada et ferait augmenter les coûts de l’aide juridique. Toutefois, la faible variation de la part canadienne du total des revendications du statut de réfugié faites dans les pays des CIG ne correspond nullement à des événements marquants, tels que l’arrêt rendu en 1993 par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Canada (P.G.) c. Ward qui a eu pour effet d’étendre le champ d’application de la disposition sur le «groupe social» contenue dans la définition de réfugié au sens de la Convention. En fait, les années où le nombre de revendications présentées au Canada et la part canadienne du total des demandes faites dans les pays des CIG ont été les plus bas ont été 1993 et 1994, quand la décision Ward a fait couler le plus d’encre à l’échelle internationale. De même, entre 1995 et 1998, alors que les travaux novateurs de la CISR en faveur des revendicatrices du statut de réfugié suscitaient beaucoup d’intérêt dans le monde entier, le nombre de demande reçues au Canada est demeuré stable à environ 25000 par année.


  • [39] Outre le Canada, les pays membres des CIG sont l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, l’Irlande, l’Italie, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse.

  • [40] Ce pourcentage comprend les personnes à charge des demandeurs d’asile, lesquelles peuvent arriver à une date ultérieure.

  • [41] Pour ne pas trop compliquer le graphique, les données ont été limitées à six des dix-sept pays des CIG et ne couvrent que la période de 1994 à 2001. Le graphique vise davantage à illustrer nos propos qu’à fournir un tableau complet des données sur lesquelles sont fondées les observations qui précèdent. Des données plus complètes sont fournies dans l’annexe A.

  • [42] Auparavant, la définition de réfugié au sens de la Convention était contenue dans le paragraphe 2(1) de la Loi sur l’immigration.

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