Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence

7.1 Incidence de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés sur les coûts

7.1.1 Traitement initial des cas rapidement déférés à la SPR

Le paragraphe 100(1) de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) prévoit que, dans les trois jours ouvrables suivant la réception d’une demande, l’agent de CIC doit décider si elle peut être transmise à la Section de la protection des réfugiés (SPR) de la CISR [91]. Si cette décision n’est pas prise dans les trois jours ouvrables, la revendication est réputée avoir été transmise à la SPR [par.100(4)]. L’article 104 de la LIPR accorde à CIC le pouvoir de déterminer à nouveau la recevabilité d’une revendication en tout temps après que celle-ci a été transmise à la SPR, auquel cas la SPR perd le droit de trancher la revendication [92]. Cette combinaison de mesures donne à la SPR le pouvoir d’entreprendre le processus de détermination du droit d’asile peu après la présentation de la demande. Cette manière de procéder élimine les problèmes qui survenaient auparavant lorsqu’un cas transmis à la SSR était reporté, parfois pendant des mois [93]. De plus, les revendications qui sont ultérieurement jugées inadmissibles peuvent être facilement retirées du processus de détermination du statut de réfugié.

Ce changement ne devrait pas influer vraiment sur les coûts de l’aide juridique. Il pourrait y avoir une augmentation de courte durée des coûts si la SPR réussissait à faire augmenter sensiblement le nombre de revendications tranchées dans une période donnée. Mais cette augmentation ne serait pas directement attribuable aux cas rapidement transmis en application du paragraphe100(1) de la LIPR. Tout dépendant du nombre de cas transmis qui seront finalement retirés, il est possible que des dépenses d’aide juridique soient engagées au nom de revendicateurs qui n’auraient pas pu, autrement, donner suite à leur revendication. Toutefois, comme l’expérience montre que moins de 1% de toutes les revendications ont été jugées irrecevables, il est peu probable que les cas de ce genre soient fréquents. Même si les vérifications de sécurité ont été intensifiées au lendemain des attaques terroristes survenues aux États-Unis en septembre 2001, on n’a enregistré aucune augmentation importante du nombre de revendications jugées irrecevables. Dans le cas des revendications réitérées, l’irrecevabilité est facile à établir. Les autres cas, où les revendications peuvent être jugées irrecevables après qu’un travail considérable a été fait sur elles, seront sans doute si peu nombreux qu’ils auront une incidence négligeable sur les coûts de l’aide juridique.

Les actuels plans de mise en œuvre de la nouvelle loi exigent que les agents d’immigration mettent davantage l’accent sur la sélection initiale des revendicateurs du statut de réfugié qui présentent leur première demande. Au cours des dernières années, les entrevues des revendicateurs du statut de réfugié aux points d’entrée ont été considérablement restreintes par suite de la réduction des ressources à CIC. De plus en plus de décisions sur l’admissibilité ont été prises en fonction des réponses à des questionnaires envoyés par la poste, qui étaient remis aux revendicateurs après une entrevue sommaire au point d’entrée. Des ressources supplémentaires existent maintenant aux points d’entrée, de sorte que les agents d’immigration peuvent mener des entrevues plus approfondies grâce auxquelles ils peuvent décider plus judicieusement si la revendication est admissible, dans les trois jours ouvrables prescrits par la LIPR.

Ces entrevues visent principalement à recueillir les renseignements nécessaires pour statuer sur l’admissibilité de la demande. Toutefois, la plupart de ces renseignements servent aussi à établir le bien-fondé des revendications du statut de réfugié. Par exemple, les renseignements fournis au cours des entrevues de recevabilité et d’admissibilité peuvent confirmer ou contredire d’importants éléments des récits que les revendicateurs font dans le Formulaire de renseignements personnels (FRP) et lors de leur audience de détermination du statut. Ces éléments compatibles ou contradictoires peuvent compter beaucoup aux fins de l’évaluation de la crédibilité d’un revendicateur. De plus, des divulgations faites pendant les entrevues de recevabilité et d’admissibilité permettent à la SPR d’évaluer tôt le type de recherche qui peut être nécessaire et de savoir si tel ou tel cas pourra être tranché au moyen du processus accéléré.

Les commissaires de la SPR ont indiqué qu’ils souhaitent ardemment recourir davantage aux notes prises par les agents au cours des entrevues de recevabilité et d’admissibilité, surtout si des mesures appropriées sont prises pour que les notes soient exactes et pertinentes. Par le passé, les représentants de revendicateurs ont exprimé des réserves relativement à la fiabilité des notes, vu les conditions dans lesquelles se font les entrevues [94]. Si les agents d’immigration mènent des entrevues plus approfondies aux points d’entrée et que les commissaires de la SPR se servent davantage des notes qui y sont prises, on assistera à une augmentation des requêtes visant à exclure ces notes de la preuve aux audiences de la SPR. Si ces dernières se prolongent en raison de querelles procédurales relatives à l’admissibilité des notes d’entrevue, cela risque d’entraîner une augmentation des coûts de l’aide juridique, surtout dans les provinces où les avocats sont payés pour le temps réel passé en audience.

L’accent accru mis sur l’accélération du traitement initial accéléré et sur la collecte de renseignements importants sur les revendications du statut de réfugié au cours des entrevues de recevabilité et d’admissibilité risque également d’inciter les avocats et les autres défenseurs des réfugiés à réclamer davantage une certaine forme de représentation ou de conseils pour les revendicateurs au cours des entrevues [95]. Dans la décision Dehghani ([1993] 1 R.C.S. 1053)–l’arrêt de principe sur cette question–,la Cour suprême du Canada a statué que personne n’a droit à l’assistance d’un avocat pendant les entrevues d’admissibilité et de recevabilité. Toutefois, si cette décision était contestée et infirmée, la prestation de services d’aide juridique pour ces entrevues initiales constituerait un tout nouveau chef de dépenses qui pourrait grandement contribuer aux coûts des programmes d’aide juridique.

7.1.2 Capacité accrue de la SPR de tenir des audiences grâce au passage au tribunal à un seul commissaire

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés prévoit que la SPR organise normalement des tribunaux à un seul commissaire. Il s’agit d’un changement important par rapport à l’ancienne Loi sur l’immigration, selon laquelle les tribunaux de la SSR devaient compter deux commissaires. L’effet de l’adoption des tribunaux à un seul commissaire est atténué par le fait qu'avant l’application de la LIPR, la SSR avait déjà fait des progrès considérables à ce chapitre, car des tribunaux à un commissaire entendaient des affaires avec le consentement des parties. Au cours de l’exercice 2001-2002, 57%des audiences de la SSR tenues au Canada ont été menées par des tribunaux à un seul commissaire. À Vancouver, cette proportion était de 82% et à Montréal, de 58%. Le recours aux tribunaux à un commissaire a été plus faible à Toronto où seulement 48%des audiences ont été entendues par un tel tribunal (CISR, 2002d). Cependant, on peut prévoir que le passage aux tribunaux à un seul commissaire dans la grande majorité des cas qui seront réglés par la SPR après le 28juin2002 fera croître considérablement le nombre total de cas pouvant être conclus chaque année. Cela aura un effet direct et immédiat sur les coûts de l’aide juridique.

Il est difficile d’évaluer l’effet complet du passage aux tribunaux à un commissaire quant au nombre de cas que la SPR pourra régler. La CISR prévoit que 41000 revendications du statut de réfugié seront tranchées en 2002-2003, ce qui constitue une augmentation de 46% par rapport à 2001-2002. Cette augmentation ne pourra toutefois pas être attribuée entièrement au passage au tribunal à un commissaire. D’autres mesures, comme le recours accru au processus accéléré et l’augmentation du nombre de commissaires, vont également jouer un rôle de premier plan. Cependant, il est raisonnable de supposer que deux commissaires qui siègent seuls peuvent régler au moins 50% plus de cas [96] que s’ils formaient un seul tribunal à eux deux. Au-delà du pourcentage d’audiences qui ont été entendues par un tribunal à un commissaire en 2001-2002, il y aura une augmentation de 35% à 40% dans l’utilisation des tribunaux à un commissaire à l’échelle nationale par suite de la mise en œuvre de la LIPR. On peut donc prévoir que le passage aux tribunaux à un commissaire entraînera une hausse de 17% à 20% du nombre d’audiences que la SPR sera en mesure de terminer [97]. L’incidence de ce changement se fera sentir plus fortement à Toronto, où le recours au tribunal à un seul commissaire augmentera de 45% à 50%, ce qui entraînera un accroissement du nombre d’audiences possibles de 22% à 25% [98].

Si cette augmentation occasionne une hausse proportionnelle du nombre de revendications du statut de réfugié pour lesquelles l’aide juridique est nécessaire, l’incidence sur les coûts des organismes d’aide juridique pourrait être considérable. Aide juridique Ontario estime qu’elle a dépensé 15273337$ pour fournir une aide juridique dans le cadre du processus de détermination du statut de réfugié devant la SSR en 2001-2002 (Roderick Strain, note à Mary Marrone, 11 juin 2002). Une augmentation de 22% à 25% du nombre de certificats accordés pour la détermination du statut de réfugié pourrait fort bien entraîner pour AJO des dépenses supplémentaires 3,6 à 3,8millions de dollars. Vue sous un autre angle, une augmentation de 1550 audiences de détermination du statut de réfugié [99] à un coût moyen de 1700$ en honoraires d’avocat[100] coûterait à AJO 2,8millions de plus, et ce chiffre n’inclut pas les débours. Au Québec, le budget consacré aux procédures devant la SPR pourrait augmenter de 16% à 18%. En Colombie-Britannique, l’incidence sur la LSS risque d’être beaucoup moins grande parce que les tribunaux à un commissaire étaient déjà utilisés dans 82% des audiences devant la SSR à Vancouver, avant la mise en application de la LIPR (CISR, 2002d). Dans cette ville, l’augmentation de la capacité de tenir des audiences, par suite du passage au tribunal à un seul commissaire, ne sera que de 5% à 7%, soit environ 80 audiences de détermination du statut de réfugié de plus. À un coût moyen de 1600$ l’audience [101], ce changement représenterait un coût supplémentaire de 128000$.

L’incidence prévue du passage aux tribunaux à un commissaire en tant qu’inducteur des coûts de l’aide juridique se limite au moment où le coût est engagé. Le véritable inducteur de coûts est le nombre de revendications du statut de réfugié à entendre. Le véritable défi en ce qui concerne les coûts réside dans l’arriéré de revendications qui s’est accumulé au cours des trois dernières années en raison d’une augmentation du nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada. Malgré l’amélioration de la productivité des commissaires d’année en année, la SSR a été incapable de suivre la cadence de cette augmentation. Avant que soit éliminé l’arriéré de 55000 revendications, les pressions sur les coûts des programmes d’aide juridique vont persister, même si le nombre de nouvelles revendications reçues chaque année diminue. Si tel est le cas, le passage aux tribunaux à un commissaire s’accompagnera tôt ou tard d’une réduction du nombre de commissaires nommés à la CISR. Dans ce cas, le nombre d’audiences entendues par la SPR devrait diminuer en conséquence.

On ne sait pas au juste quelle incidence le passage au tribunal à un seul commissaire aura sur la longueur moyenne des audiences de la SPR. Toutes choses étant égales, les audiences devraient être plus courtes puisqu’il y aura un participant de moins et qu’il ne sera pas nécessaire que deux commissaires s’entendent sur leur compréhension de la preuve. La réduction de la durée moyenne des audiences observée au cours des deux dernières années peut être attribuée en partie au recours accru aux tribunaux à un commissaire. Toutefois, les commissaires de la SPR qui n’ont pas l’habitude de mener seuls des audiences risquent d’avoir du mal à contrôler efficacement les procédures quand ils n’auront plus la possibilité de compter sur un collègue.

Dans la mesure où les avocats sont portés à maximiser le temps qu’ils consacrent aux audiences, certains profiteront sans doute de la transition pour mettre à l’épreuve la capacité des commissaires de contrôler les audiences. La CISR a donné aux commissaires une formation spéciale afin de les préparer à travailler seuls. Reste à savoir si cela suffira pour préparer les commissaires moins expérimentés à assumer leurs nouvelles responsabilités, ou si la durée moyenne des audiences de la SPR risque d’augmenter à court terme, le temps que les commissaires s’adaptent au changement. Toute augmentation de la durée des audiences pourrait se traduire par une hausse des coûts de l’aide juridique, en particulier dans les provinces qui paient le temps réellement passé en audience, sans imposer de plafond.

Les commissaires dirigeant seuls les audiences sans pouvoir consulter un collègue plus expérimenté risquent aussi de commettre plus d’erreurs donnant lieu à révision. Dans la mesure où il en résulterait une augmentation des cas où une autorisation de contrôle judiciaire serait accordée et où les décisions de la SPR seraient annulées, ce qui nécessiterait une nouvelle audience, ce changement pourrait entraîner une augmentation des coûts de l’aide juridique.

7.1.3 Regroupement des motifs de protection

Le regroupement des motifs pour lesquels les demandeurs d’asile peuvent obtenir la protection constitue un autre changement important apporté par la nouvelle loi. L’ancienne Loi sur l’immigration accordait à la SSR le pouvoir de décider si un revendicateur était un réfugié au sens de la Convention selon la définition du paragraphe2(1) de la Loi sur l’immigration, qui reproduisait la définition contenue dans la Convention. La catégorie des DNRSRC englobait les revendicateurs déboutés exposés à un risque objectivement identifiable qui mettait leur vie en danger ou ceux risquant des sanctions excessives ou un traitement inhumain dans le pays où ils pouvaient être renvoyés. Les motifs permettant d’accorder la protection aux membres de la CDNRSRC étaient différents de ceux énoncés dans la Convention sur les réfugiés et dans le paragraphe2(1) susmentionné puisqu’il n’était pas nécessaire que le risque ait quelque chose à voir avec un des cinq motifs prévus dans la Convention [102].

Aux termes de la LIPR, la SPR a le pouvoir d’accorder la protection aux réfugiés au sens de la Convention et aux personnes à protéger. La définition législative d’une «personne à protéger» énoncée à l’article97 de la LIPR comprend des éléments clés de la définition d’un «membre de la catégorie des DNRSRC» figurant au paragraphe 2(1) de l’ancien Règlement sur l’immigration. Toutefois, elle ne reflète pas exactement la définition de la CDNRSRC puisqu’elle remplace par l’expression «traitements ou peines cruels et inusités», tirée du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l’expression «traitement inhumain» utilisée dans la définition de la CDNRSRC. La définition de «personne à protéger», trouvée dans le paragraphe97(1) de la LIPR , vise également les personnes risquant la torture, telles que les définit l’article premier de la Convention contre la torture, et le paragraphe 97(2) autorise les pays à adopter un règlement pour reconnaître d’autres catégories de personnes à protéger.

Le regroupement des motifs de protection énoncés aux articles 96 et 97 de la LIPR s’applique aussi aux éléments de risque qui sous-tendent certaines demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire. Les appels pour motifs d’ordre humanitaire justifiés par l’existence de risques éventuels pour la personne dans un pays où elle pourrait être renvoyée sont maintenant entendus par la SPR au cours d’une audience de détermination du statut de réfugié.

L’amalgame de dispositions de l’ancienne Loi sur l’immigration et du Règlement sur l’immigration avec celles de conventions internationales relatives aux droits de la personne soulève des défis intéressants quant à l’interprétation définitive de la nouvelle loi. À court terme, il faut s’attendre à ce que la SPR et la Cour fédérale entendent toute une série de nouveaux arguments juridiques sur l’interprétation de la définition étendue. Ce phénomène risque de faire croître les coûts de l’aide juridique de deux manières. D’abord, les audiences de la SPR risquent d’être plus longues qu’en ce moment, du moins jusqu’à ce que la jurisprudence ait confirmé l’interprétation davantage. Ensuite, au cours de la période qui suivra la mise en œuvre de la nouvelle loi, les demandes de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale risquent de soulever des questions juridiques complexes. Les avocats qui travailleront sur ces dossiers devront déployer plus d’efforts que pour des appels normaux. Ils pourraient donc demander aux organismes d’aide juridique de payer ce travail supplémentaire.

Le regroupement des motifs de protection engendrera de l’incertitude au sujet de l’interprétation, mais on ne sait pas au juste quelle incidence il aura sur la préparation des cas et la durée des audiences de la SPR. L’élargissement de la gamme de questions devant être abordées pourrait compliquer la préparation et donner lieu à des audiences plus longues. Si cette situation se concrétise, elle fera croître les coûts de l’aide juridique dans toutes les provinces, surtout dans celles qui paient les avocats pour le temps véritablement passé en audience. D’un autre côté, le regroupement des motifs de protection pourrait réduire le besoin de présenter des arguments alambiqués pour que les revendicateurs à protéger puissent invoquer la définition de réfugié au sens de la Convention. Cet élément pourrait bien simplifier la préparation des cas et par conséquent raccourcir les audiences.

7.1.3.1 Élimination des examens du cas des DNRSRC et modifications des appels pour motifs d’ordre humanitaire

Même si le regroupement des motifs de protection complique la procédure devant la SPR, l’élimination de certains moyens d’appel qui en résulterait devrait permettre de réduire les dépenses d’aide juridique au stade de l’examen des revendications rejetées.

Comme nous l’avons déjà souligné dans la section 5.4, les dépenses d’aide juridique relatives à la CDNRSR et aux demandes pour motifs d’ordre humanitaire ne sont pas élevées. Cela signifie que toute réduction des coûts qu’entraînerait le regroupement, avec les audiences de détermination du statut de réfugié devant la SPR, des cas de la CDNRSR et des éléments de risque sous-tendant certaines demandes fondées sur des motifs d’ordre humanitaire sera elle aussi assez limitée. En ce qui concerne les appels pour motifs d’ordre humanitaire surtout, on ne sait pas au juste quelles économies ce regroupement entraînera. Ces appels continueront d’exister pour traiter de questions d’ordre humanitaire non liées au risque, par exemple le préjudice causé aux personnes à charge au Canada si la personne subvenant à leurs besoins fait l’objet d’une mesure de renvoi.

En outre, un tout nouveau processus d’examen des risques avant renvoi (ERAR) est en voie de mise en œuvre. Bien que ce processus soit limité aux nouveaux éléments de preuve qui n’étaient pas raisonnablement accessibles au moment de la première audience devant la SPR, il risque d’absorber complètement toutes les ressources actuellement consacrées à l’examen des demandes de la CDNRSRC. Par conséquent, les chances que l’élimination de ces demandes et des appels pour motifs d’ordre humanitaire fondés sur des risques aux termes de la LIPR réduise les coûts des programmes d’aide juridique sont extrêmement faibles. (Voir la section6.1.5 portant sur l’ERAR.)


  • [91] Les dispositions applicables de la LIPR font simplement mention de «l’agent». L’article 6 de la LIPR énonce que le ministre peut charger une personne ou une catégorie de personnes d’appliquer, à titre d’agents, une disposition quelconque de la Loi. Dans toutes les dispositions de la LIPR traitant des revendicateurs du statut de réfugié, les agents désignés sont des agents employés par CIC.

  • [92] Une revendication du statut de réfugié ne peut être transmise à la SPR si le Canada ou un autre pays où le revendicateur risque d’être envoyé a accordé à celui-ci la protection à titre de réfugié, ou si la personne a déjà présenté une revendication du statut de réfugié qui a été jugée irrecevable, qui a été retirée, qui a fait l’objet d’un désistement, ou qui a été rejetée par la CISR. Une demande est également irrecevable si le revendicateur est venu au Canada directement ou en passant par certains pays désignés par règlement (il n’en existe aucun pour le moment), ou s’il n’est pas admissible pour des raisons de sécurité ou de grande criminalité, s’il a des liens avec le crime organisé, ou s’il a porté atteinte aux droits de la personne ou aux droits internationaux.

  • [93] Comme plus de 99% des revendications étaient finalement jugés admissibles, les reports prolongent inutilement le temps de traitement des cas transmis. De plus, cela crée des difficultés pour les revendicateurs, puisqu’ils sont incapables de toucher les prestations fédérales provisoires pour soins de santé tant que les autorités n’ont pas établi que leur revendication peut être transmise à la SSR.

  • [94] Les défenseurs des réfugiés affirment que les revendicateurs qui sont fatigués et désorientés lorsqu’ils sont interrogés peuvent facilement être intimidés par des agents d’immigration imposants. Les revendicateurs qui fuient un régime oppressif peuvent craindre de dire la vérité à des personnes représentant l’autorité, ou encore, des passeurs les ayant aidés peuvent leur avoir conseillé de raconter une fausse histoire à leur arrivée au Canada. Les défenseurs s’inquiètent aussi du fait que la qualité de l’interprétation aux entrevues d’admissibilité et de recevabilité laisse parfois à désirer.

  • [95] Voir la section 3.3.4 ci-dessus.

  • [96] Il s’agit d’une estimation prudente. Elle tient compte du fait que chaque commissaire qui siège seul a besoin de plus de temps pour préparer les cas et rédiger les décisions que si deux commissaires siègent ensemble et se partagent la responsabilité de ces deux tâches.

  • [97] En estimant l’accroissement de la capacité de tenir des audiences par suite du passage aux tribunaux à un commissaire, nous prévoyons une marge de 3% à 8% pour tenir compte du fait qu’une faible proportion des audiences de la SPR auront lieu devant des tribunaux à trois commissaires aux termes de l’art.163 de la LIPR.

  • [98] Toute augmentation du nombre de commissaires de la SPR affectés à Toronto pour aider à éliminer l’arriéré des revendications qui se sont accumulées au cours des deux dernières années pourrait entraîner une augmentation à court terme des coûts de l’aide juridique en Ontario.

  • [99] Il s’agit d’une augmentation de 25% par rapport aux quelque 6200 audiences entendues par la SSR à Toronto en 2001-2002. Cela n’inclut pas l’augmentation du nombre des revendications réglées qui résulterait d’un passage aux tribunaux à un seul commissaire, au bureau d’Ottawa.

  • [100] Cette moyenne est fondée sur l’hypothèse que les avocats factureraient la totalité des 16 heures de préparation prévues pour les audiences de détermination du statut de réfugié dans le tarif de l’Ontario, et un temps moyen de quatre heures pour assister à une audience, sans compter une demi-heure d’administration. Le taux horaire utilisé est de 79$, ce qui se rapproche du montant accordé dans le tarif de l’Ontario pour un avocat ayant de quatre à dix ans d’expérience en droit civil ou en droit criminel (Aide juridique Ontario, 2002e). L’estimation est arrondie au multiple de 100$ le plus proche.

  • [101] Cette moyenne est fondée sur l’hypothèse que les avocats factureraient la totalité des 15 heures de préparation prévues pour les audiences de détermination du statut de réfugié dans le tarif de la LSS, et un temps moyen de cinq heures pour assister à une audience. Le taux horaire utilisé est de 80$.

  • [102] Selon la définition de la catégorie des DNRSRC, le risque doit exister partout dans le pays et il doit s’agir d’un risque auquel d’autres personnes vivant là ne sont généralement pas exposées. En outre, il ne doit pas s’agir d’un risque causé par l’incapacité de ce pays de fournir des soins médicaux ou de santé suffisants [Règlement sur l’immigration, DORS/78-172, par.2(1)].

Date de modification :