Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence (suite)

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence (suite)

7.2 Appel de plein droit devant la nouvelle Section d’appel des réfugiés

Avec l’adoption de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, la SSR a été remplacée par la Section de la protection des réfugiés (SPR). La LIPR crée également une nouvelle Section d’appel des réfugiés (SAR), dont le mandat est de statuer sur les appels interjetés au sujet de décisions rendues par la SPR en matière de détermination du statut de réfugié. Toutefois, l’entrée en vigueur des dispositions sur la SAR a été reportée. Les observations qui suivent concernant la création de la SAR sont purement spéculatives et visent surtout à donner au lecteur une idée de l’effet que pourrait avoir la mise sur pied éventuelle de la SAR sur les coûts de l’aide juridique.

Les revendicateurs et le ministre ont le droit d’en appeler devant la SAR de toute décision rendue par la SPR [par.110(1)]. Ce nouvel appel sera fondé sur l’examen du dossier de la SPR et sur les observations écrites du ministre et de la personne faisant l’objet de l’appel [par.110(3)]. La SAR peut également tenir compte des observations écrites du représentant du Haut-Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés et d’autres intervenants que la SAR accepte de recevoir [103]. La Section ne tiendra pas audience. Les appelants devront démontrer le bien-fondé de leur appel en expliquant pourquoi la décision de la SPR doit être infirmée. Si le bien-fondé n’est pas évident dans les observations écrites de l’appelant, la SAR peut sommairement rejeter l’appel. Dans les cas où le bien-fondé sera établi, la SAR examinera la question plus en profondeur. Celle-ci a le pouvoir de confirmer la décision de la SPR [al.111(1)(a)] ou de la casser et de rendre la décision qui, à son avis, aurait dû être prise [al.111(1)(b)]. Elle peut aussi renvoyer l’affaire devant la SPR qui doit alors tenir une nouvelle audience [al.111(1)(c)] et, lorsque la SAR a accueilli un appel du ministre contestant la crédibilité du demandeur, le par.111(2) de la nouvelle loi instruit la SAR de renvoyer l’affaire devant la SPR pour la tenue d’une nouvelle audience.

Les principales différences entre ce nouveau droit d’appel et l’actuel processus de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale sont les suivantes:

  1. les décisions peuvent êtres portées en appel de plein droit; l’appelant n’est pas tenu d’obtenir une autorisation, tandis que le contrôle judiciaire des décisions de la SSR n’était accordé que sur autorisation d’un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale;
  2. les appels devant la SAR peuvent être fondés sur une question de fait ou une combinaison de questions de fait et de droit, alors que le contrôle judiciaire est essentiellement limité aux présumées erreurs de droit [104];
  3. la SAR aura le pouvoir de substituer sa propre décision à celle de la SPR, alors que dans le cas d’un contrôle judiciaire, lorsque la Cour fédérale estime que la décision est viciée, elle ne peut que renvoyer l’affaire devant la SPR pour qu’elle tienne une nouvelle audience;
  4. les décisions de la SAR pourront faire l’objet d’un contrôle judiciaire devant la Cour fédérale sur autorisation d’un juge de cette cour; en revanche, la décision d’autoriser un contrôle judiciaire rendue par un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale ne peut faire l’objet d’un autre contrôle, à moins que le juge certifie que l’affaire soulève une question grave de portée générale et qu’il l’énonce.

Ce nouveau processus d’appel peut avoir d’importantes répercussions sur les coûts de l’aide juridique.

Dans les 45 jours suivant la réception de l’avis relatif à la décision de la SPR, l’appelant doit présenter un mémoire écrit qui établit les faits et les règles de droit sur lesquelles il fonde son appel. Il doit aussi fournir la totalité ou une partie de la transcription de l’audience de la SPR s’il décide de se fonder sur elle au cours de l’appel. Il doit de plus fournir tous les documents que la SPR a refusé d’admettre en preuve, s’ils se rapportent à l’appel [Règles de la SAR, par.11(1)]. Pour qu’un appel ait véritablement des chances de réussir, l’appelant aura besoin de l’assistance d’un avocat pour préparer ses observations. Sans l’aide d’une personne expérimentée en droit, l’appelant qui ne s’exprime pas assez bien en anglais ou en français et qui ignore tout des exigences techniques du processus de détermination du statut de réfugié risque fort de ne pas réussir à préparer ses observations dans le court délai imparti. Cette situation pourrait entraîner une importante augmentation de la demande d’aide juridique.

Les renseignements nécessaires pour un appel s’apparentent à ceux exigés pour une demande d’autorisation de contrôle judiciaire. Dans le système actuel, les demandes d’autorisation de contrôle judiciaire qui ne font pas valoir suffisamment le bien-fondé du redressement sollicité risquent d’être rejetées sommairement [Bains c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration)]. De même, la SAR pourra rejeter sommairement les appels lorsque l’argumentation ne mettra pas en lumière les erreurs de fait ou de droit dans la décision contestée. Il existe toutefois une différence primordiale. Alors que le refus de la Cour fédérale d’accorder une autorisation équivaut effectivement à une décision finale en l’espèce, l’appelant pourra demander à la Cour fédérale une autorisation de contrôle judiciaire à l’égard de la décision rendue par la SAR.

Du point de vue de l’aide juridique, on peut supposer que la quantité de travail nécessaire pour préparer un appel devant la SAR sera semblable à ce qu’il faut actuellement pour préparer une demande d’autorisation de contrôle judiciaire. Il se pourrait que les arguments des appels interjetés devant la SAR doivent être plus complets que ce que nécessitent actuellement les demandes d’autorisation, mais on ne s’attend pas à ce qu’ils exigent un travail supplémentaire considérable dans la majorité des cas [105]. Aux fins de l’analyse qui suit, on prévoit qu’en ce qui concerne les demandes devant la SAR, les avocats qui représenteront des appelants auront besoin d’environ 20heures pour préparer leurs arguments, ce qui correspond à peu près au temps accordé pour la préparation des demandes d’autorisation dans les tarifs d’aide juridique de l’Ontario et de la Colombie-Britannique [106]. Ainsi, le total des honoraires par cas facturés à l’aide juridique pour des appels devant la SAR devrait se comparer à celui des honoraires actuellement facturés pour les demandes d’autorisation de contrôle judiciaire.

Comme le processus de la SAR sera entièrement fondé sur des arguments écrits, il ne sera pas nécessaire que les avocats se présentent devant le tribunal pour faire valoir leurs arguments. Toutefois, si l’appelant choisit de se fonder sur la transcription de l’audience de la SPR, il devra assumer le coût de la transcription à partir d’un enregistrement audio qui sera fourni par la SPR, à moins que la SAR en décide autrement (Règles de la SAR, art.12). Cela représente une légère différence par rapport à la pratique actuelle. En ce moment, la CISR assume le coût des transcriptions dans tous les cas où une autorisation de contrôle judiciaire est accordée. Quiconque demande un contrôle judiciaire doivent payer la transcription des audiences de la SSR seulement si cela est nécessaire pour préparer la demande d’autorisation. En ce qui concerne l’utilisation des transcriptions d’audience devant la SAR, l’idée est que la SPR fournira, sur demande, aux revendicateurs et à leurs avocats les enregistrements sonores des audiences de la SPR. Quiconque préparera une demande d’appel pourra faire transcrire à ses frais la totalité de l’audience ou seulement les parties de l’enregistrement se rapportant directement à l’appel.

Si l’on suppose que le nombre d’appels devant la SAR sera à peu près le même que celui des demandes d’autorisation de contrôle judiciaire, le coût total de l’aide juridique pour les appels devant la SAR sera plus ou moins le même que le coût actuel des demandes d’autorisation de contrôle judiciaire. Si des transcriptions sont nécessaires dans un nombre considérable de cas et que les régimes d’aide juridique couvrent cette dépense, cela pourrait constituer un nouveau coût pour l’aide juridique. Aux fins de l’analyse qui suit, nous supposons que des transcriptions de 200$ chacune seront nécessaires dans 10% des appels devant la SAR.

Il est difficile d’évaluer les répercussions qu’aura sur les coûts de l’aide juridique l’instauration d’un droit d’appel devant la SAR. On devrait observer une certaine réduction du nombre de cas où l’autorisation de contrôle judiciaire est accordée et du nombre de cas déférés à la SPR pour nouvelle audience. Il est raisonnable de supposer que la SAR pourrait corriger les décisions de la SPR comportant des erreurs évidentes et que, dans la plupart de ces cas, elle pourrait rendre une décision finale sur l’affaire sans renvoyer celle-ci devant la SPR pour réexamen. Par conséquent, l’intervention de la SAR pourrait éliminer la nécessité d’un contrôle judiciaire et d’une nouvelle audience devant la SPR dans ces cas. Le coût total de ce genre de cas pour les programmes d’aide juridique devrait donc diminuer. Un examen sommaire des motifs fournis par les juges de la Cour fédérale au sujet des contrôles judiciaires de décisions rendues par la SSR montre qu’environ le tiers des décisions cassées tombent dans cette catégorie.

Si ce qui se passe actuellement à la Cour fédérale peut servir de guide, la SAR rejettera un nombre considérable d’appels émanant des revendicateurs. En outre, dans le cas des appels interjetés par le ministre, la SAR pourra annuler les décisions rendues par la SPR en faveur de certains demandeurs d’asile. Dans les deux cas, bon nombre des parties contre lesquelles la SAR aura rendu ses décisions vont probablement demander une autorisation de contrôle judiciaire à l’égard de ces dernières, puisqu’il s’agira là de leur seul autre recours disponible. Il est difficile de prédire combien de demandes d’autorisation seront déposées; toutefois, si le nombre est élevé, cela pourrait ajouter beaucoup aux coûts des organismes d’aide juridique [107].

Si la SAR est composée de décideurs hautement qualifiés, ce qui était l’objectif au départ, on pense que les juges de la Cour fédérale traiteront avec plus de déférence les décisions de la SAR qu’ils ne l’ont fait dans le passé au sujet des décisions de la SSR. Si tel est le cas, le nombre de cas où une autorisation de contrôle judiciaire sera accordée diminuera sans doute [108]. Toutefois, si pour une raison quelconque, la SAR n’obtient pas plus de déférence, le nombre de cas où une autorisation de contrôle judiciaire sera accordée risque de continuer à contribuer beaucoup aux coûts de l’aide juridique.

On trouvera ci-dessous une projection sommaire des économies et/ou des augmentations de coûts que pourraient entraîner différents scénarios par suite de la mise sur pied de la SAR. Ces projections sont plutôt spéculatives, mais on peut s’en servir pour amorcer l’examen des répercussions éventuelles de la création de la SAR sur la demande de services d’aide juridique. Les calculs sont toujours fondés sur le nombre de cas où une autorisation de contrôle judiciaire a été accordée en 2000-2001 (voir le Tableau 6 ci-dessus). On suppose que le pourcentage de décisions de la SPR portées en appel devant la SAR équivaudra à celui des décisions au sujet desquelles une autorisation de contrôle judiciaire est demandée à l’heure actuelle [109]. Le nombre de décisions qui seront véritablement portées en appel devant la SAR lorsqu’elle sera créée pourrait être considérablement plus élevé que les nombres indiqués dans les calculs suivants [110], mais la variation du volume de cas est un inducteur de coûts indépendant qui doit être pris en compte séparément.

Le Tableau 8 donne un aperçu des coûts que l’ajout d’un nouvel appel de plein droit pourrait entraîner pour les organismes d’aide juridique. Les calculs sont fondés sur trois différents scénarios concernant le nombre de demandes d’autorisation de contrôle judiciaire qui seraient présentées à l’égard des décisions de la SAR et le niveau de déférence que les juges accorderaient à ces dernières. En ce qui concerne le premier scénario, on suppose que la SAR réglerait toutes les instances actuellement infirmées à la suite d’un contrôle judiciaire et un tiers des affaires pour lesquelles une autorisation de contrôle judiciaire est maintenant accordée. En outre, on suppose que l’accroissement de la déférence judiciaire réduira de moitié le taux des cas où une autorisation de contrôle judiciaire est actuellement accordée.

Dans le deuxième scénario, on suppose que la SAR réglerait 75% des décisions actuellement infirmées à la suite d’un contrôle judiciaire et un tiers des instances pour lesquelles une autorisation de contrôle judiciaire est maintenant accordée; on suppose aussi que l’accroissement de la déférence judiciaire réduira du quart le taux des cas où une autorisation de contrôle judiciaire est actuellement accordée.

Dans le troisième scénario, on suppose que la SAR réglerait 50% des affaires actuellement infirmées à la suite d’un contrôle judiciaire et un tiers des instances pour lesquelles une autorisation de contrôle judiciaire est maintenant accordée. On suppose de plus que le taux ces cas où une autorisation de contrôle judiciaire est actuellement accordée demeurerait inchangé.

Tableau 8
Prévision des coûts de l’aide juridique liés au nouveau droit d'appel à l’échelle nationale
Avant la SAR Scénario 1 Scénario 2 Scénario 3
Décisions défavorables        
Appels devant la SAR   6.016.600$ 6.016.600$ 6.016.600$
Demandes d'autorisation à la CF 6.016.600$ 1.665.258$ 2.280.380$ 2.891.888$
Autorisation accordée par la CF 522.466$ 72.305$ 148.517$ 198.022$
Décision annulée par la CF 36.984$ 5.118$ 10.513$ 14.017$
Transcriptions   89.800$ 89.800$ 89.800$
Coût total 6.576.050$ 7.759.308$ 8.456.010$ 9.120.527$

Les chiffres fournis dans le Tableau 8 montrent que les coûts de l’aide juridique liés aux appels devant la SAR et aux demandes de contrôle judiciaire subséquentes pourraient être de 18% à 39% plus élevés que les coûts actuels afférents aux demandes de contrôle judiciaire sans appel antérieur. Pour que le coût total net des processus combinés soit moins élevé que le coût actuel du processus de contrôle judiciaire en deux étapes, il faudrait une baisse très prononcée du nombre de demandes d’autorisation de contrôle judiciaire par suite de l’instauration du droit d’appel devant la SAR. Si la fréquence des demandes d’autorisation relatives aux décisions de la SAR se situait entre 10% et 15%, au lieu du niveau actuel de 63%, le coût total net pour l’aide juridique pourrait être moins élevé que maintenant, mais il s’agit d’une éventualité tellement peu probable qu’on peut l’éliminer sans hésitation.

Les chiffres qui précèdent visent simplement à montrer que l’instauration du nouveau droit d’appel risque d’entraîner une augmentation des coûts de l’aide juridique. On ne peut en déduire que les coûts croîtraient réellement, car les hypothèses sur lesquelles ils sont fondés ne s’appliquent pas dans toutes les provinces. Toute différence observée sur les plans suivants influerait directement sur les coûts nets: taux horaire; temps consacré à la préparation des appels; politiques de sélection discrétionnaires ou reposant sur le bien-fondé des causes; pourcentage des décisions qui peuvent faire l’objet d’un appel ou d’une demande d’autorisation de contrôle judiciaire.


  • [103] Par.110(3) et Règles de la Section d’appel des réfugiés, art. 37 et 38.

  • [104] Dans le cas d’un contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut accorder réparation à l’égard de questions de fait seulement lorsque la décision contestée est fondée sur une conclusion de fait tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans que l’on ait tenu compte des éléments dont disposait le décideur, ou lorsque le décideur a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou d’un faux témoignage.

  • [105] La SAR a été créée d’abord et avant tout parce qu’il fallait un mécanisme pour remédier aux erreurs évidentes commises dans les décisions de la SSR, sans que les parties aient à subir tout le processus du contrôle judiciaire. Les commissaires de la SAR doivent connaître à fond les conditions existant dans les pays d'origine et les lois relatives à la détermination du statut de réfugié. Munis d’un tel savoir, ils devraient pouvoir relever facilement les erreurs dans les décisions de la SPR, à condition d’être orientés par les arguments des appelants.

  • [106] Le tarif de l’Ontario et celui de la C.-B. accordent 15heures de préparation pour une demande d’autorisation de contrôle judiciaire d’une décision de la SSR. Une période supplémentaire (5heures en C.-B. et 14heures en Ontario) est accordée pour la préparation d’un avis relatif à demande d’autorisation et d’une lettre d’opinion sur le bien-fondé de la demande de contrôle par l’organisme d’aide juridique. D’autres heures sont prévues pour préparer le contrôle judiciaire si l’autorisation est accordée. L’estimation de 20heures pour les appels devant la SAR prend en compte le temps de préparation des avis, des lettres d’opinion et de tout autre document nécessaire.

  • [107] Il s’agit d’un contexte où les incitatifs économiques offerts aux avocats et découlant de la structure du tarif de l’aide juridique et des différences entre les modes de prestation des services d’aide juridique (avocats salariés et avocats du secteur privé) peuvent avoir une incidence. Les avocats salariés peuvent être davantage portés à laisser tomber une affaire s’il est évident que les chances de réussite en appel sont minces. En revanche, les avocats du secteur privé risquent plus d’être portés à interjeter appel, à condition qu’ils aient une certaine garantie qu’ils seront payés, peu importe le résultat. Les régimes d’aide juridique peuvent limiter ce risque dans une certaine mesure en exigeant confirmation du bien-fondé avant de financer une demande d’autorisation de contrôle judiciaire. Une telle limite de l’accès à l’aide juridique est raisonnable dans les cas où deux tribunaux distincts se sont déjà prononcés sur la revendication.

  • [108] En 2000-2001, une autorisation de contrôle judiciaire a été accordée dans un peu plus de 12 % des cas où une demande avait été faite. Environ 12% des décisions pour lesquelles une autorisation avait été accordée ont été cassées.

  • [109] Comme il sera possible d’en appeler directement devant la SAR, le taux d’appels pourrait bien dépasser le taux actuel des demandes d’autorisation de contrôle judiciaire. Toutefois, le droit de faire une demande d’autorisation de contrôle judiciaire n’est pas plus restrictif. En 2000-2001, le nombre total de demandes d’autorisation équivalait à 63% du nombre de décisions défavorables de la SSR. Il arrive aussi que le ministre présente une demande d’autorisation de contrôle judiciaire à l’égard de décisions favorables, mais ces cas sont inclus dans le chiffre de 63%.

  • [110] Lorsque la nouvelle loi entrera en vigueur, on s’attend à ce que la SPR fasse plus de déterminations par année que la SSR n’en fait actuellement, par suite de la création des tribunaux à un seul commissaire. Toute augmentation du rendement de la SPR entraînera sans doute une hausse proportionnelle du nombre d’appels.

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