Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence (suite)

7. Conséquences de l’évolution des lois et de la jurisprudence (suite)

7.3 Examen des risques avant renvoi (ERAR)

La nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés crée un processus d’examen des risques avant renvoi (ERAR) pour qu’ait lieu une évaluation efficace des risques avant l’exécution du renvoi. On procède déjà à de tels examens, mais leur existence n’est pas prévue par la loi (CIC, 2001f: 16). Les examens sont menés par des agents désignés de CIC (agents d’ERAR), plutôt que par la CISR. Dans la plupart des cas, ce n’est qu’un simple examen administratif fait à partir d’observations écrites. L’alinéa 113b) de la LIPR prévoit qu’une audience peut être tenue si le ministre l’estime nécessaire en se fondant sur des facteurs réglementaires. L’article159 du nouveau projet de Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés énonce les facteurs dont le ministre doit tenir compte pour prendre une décision à cet égard. On peut prévoir qu’une audience sera nécessaire dans les cas où l’existence d’éléments de preuve essentiels à la détermination des risques met sérieusement en doute la crédibilité du demandeur.

Le processus d’ERAR est utilisé dans trois situations différentes. D’abord, on y recourt juste avant le renvoi d’un revendicateur du statut de réfugié débouté afin de savoir si l’évolution éventuelle de la situation dans le pays où le revendicateur doit être renvoyé pourrait modifier la détermination de protection initiale. Au moment du renvoi projeté, si de nouveaux éléments de preuve, qui n’étaient pas accessibles au moment de la première détermination, permettent d’établir que le revendicateur peut invoquer l’un des motifs de protection de l’art.96 ou 97 de la Loi, la personne obtient la même protection que celle qu’aurait pu lui accorder la SPR. En pratique, cette situation risque fort de se produire lorsque beaucoup de temps s’est écoulé entre la première détermination et le renvoi.

Deuxièmement, l’ERAR est utilisé pour traiter toutes les revendications réitérées. Les personnes qui ont déjà présenté une revendication du statut de réfugié au Canada ne peuvent en déposer une autre auprès de la SPR. Tout revendicateur débouté qui présente une nouvelle demande après avoir quitté le Canada pendant plus de six mois après la prise d’effet de la mesure de renvoi fait l’objet d’un ERAR, au lieu d’être entendu à nouveau par la SPR [111]. Seuls les éléments de preuve qui n’étaient pas accessibles au moment de la première détermination de la SPR sont pris en compte dans le cadre de l’ERAR [LIPR, al.113a)].

Enfin, les demandeurs d’asile dont la demande est irrecevable devant la SPR, y compris ceux qui se sont désistés ou qui ont retiré une demande antérieure devant la SPR [LIPR, al.101(1)c)], font l’objet d’un ERAR [112]. Si l’irrecevabilité de la demande devant la SPR est fondée sur des raisons de sécurité ou de grande criminalité, la détermination du besoin de protection de la personne, par suite de l’ERAR, ne peut donner lieu qu’à un report de l’exécution de la mesure de renvoi. Les autres personnes dont on pense qu’elles ont raison de craindre la persécution ou qui ont besoin de protection pour d’autres motifs peuvent obtenir le droit d’établissement au Canada de la même manière que si la détermination avait été faite par la SPR.

Le processus de l’ERAR constitue une officialisation des examens de risques qui étaient autrefois menés immédiatement avant le renvoi. Bon nombre des personnes qui réclament un ERAR vont probablement faire une demande d’aide juridique. Les demandes d’ERAR devraient nécessiter une quantité de travail semblable à celle qui était requise auparavant à l’égard des demandes de la CDNRSRC. Cependant, lorsqu’une audience s’impose, le travail nécessaire pour préparer et présenter les demandes d’ERAR s’apparentera à celui qu’exigent les cas traités au moyen de l’habituel processus de détermination de la SPR.

Dans l’évaluation des répercussions éventuelles de l’ERAR sur les coûts de l’aide juridique, il faut tenir compte des facteurs suivants. En ce qui concerne les revendicateurs déboutés qui n’ont jamais quitté le Canada, il faut principalement établir dans quelle mesure, le cas échéant, les conditions existant dans le pays où la personne serait renvoyée ont changé depuis la première détermination. Si le renvoi a lieu peu après la détermination par la SPR, il est peu probable qu’existent des éléments de preuve valables pour appuyer une demande d’ERAR. Dans ces conditions, le processus d’ERAR risque d’être plutôt sommaire, et les demandes d’aide juridique, de ne pas satisfaire aux critères à respecter pour avoir droit à celle-ci. Cependant, lorsque beaucoup de temps passe après la détermination initiale de la SPR, les éléments de preuve à l’appui d’une demande d’ERAR peuvent être assez considérables. Si les nouveaux éléments de preuve ont trait à des circonstances propres au revendicateur, plutôt qu’à des changements de conditions bien documentés dans le pays où la personne doit être renvoyée, ils peuvent soulever des questions de crédibilité qui nécessiteront une audience. Dans de tels cas, l’ERAR pourrait être d’une complexité semblable à celle du processus initial de détermination du statut de réfugié devant la SPR.

Des facteurs semblables s’appliquent aux revendications réitérées. Plus une revendication réitérée est présentée dans un court délai après la détermination initiale de la SPR, plus il y a de chances qu’elle soit traitée sommairement au moyen d’un ERAR. Mais lorsqu’une période de temps considérable s’écoule et que les conditions dans le pays d’origine du revendicateur changent, une audience peut être nécessaire. Toutefois, le fait que l’enquête de l’ERAR se limite aux nouveaux éléments de preuve devrait simplifier grandement les choses. Dans presque tous les cas, l’utilisation de l’ERAR pour traiter les revendications réitérées coûtera sans doute moins cher à l’aide juridique que le processus par lequel une nouvelle audience devant la SSR peut s’imposer.

Comme de sérieuses questions sur la crédibilité du revendicateur sont presque toujours soulevées quand il invoque un motif de protection, les personnes dont la demande n’a jamais été tranchée par la SPR devront probablement faire l’objet d’une audience. Les coûts de l’aide juridique liés à ces affaires risquent d’être très semblables à ceux des affaires entendues par la SPR. À l’heure actuelle, on juge que plus de 99% des personnes qui revendiquent le statut de réfugié au Canada ont le droit de présenter leur cas à la SPR. La LIPR élargit la gamme des motifs d’irrecevabilité; il est donc possible que certaines instances qui étaient autrefois déférées à la SSR soient dorénavant traitées au moyen d’un ERAR. Toutefois, comme ces affaires auraient autrement été confiées à la SPR, ce changement ne devrait avoir aucune incidence sur les coûts de l’aide juridique.

Lorsqu’on évalue les répercussions de l’ERAR sur les coûts de l’aide juridique, il est important de se rappeler que les demandes de la CDNRSRC ne donnaient à l’aide juridique auparavant que dans deux provinces, soit en Colombie-Britannique et en Alberta. Les dépenses relatives à ces demandes dans ces provinces représentaient une très faible proportion de l’ensemble du budget de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés [113]. Si d’autres provinces, surtout l’Ontario et le Québec, qui reçoivent ensemble près de 80% de toutes les revendications du statut de réfugié déterminées au Canada fournissent une aide juridique pour les ERAR, le coût total de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés dans l’ensemble du pays augmentera. Reste à savoir si l’impact se maintiendra entre 2% et 2,5% du budget d’aide aux immigrants et aux réfugiés, soit le pourcentage que la LSS de la C.-B. affecte actuellement aux demandes de la CDNRSRC. Tout dépendra en grande partie de la manière dont les organismes d’aide juridique exerceront leur pouvoir discrétionnaire quant à l’attribution des certificats pour les ERAR.

7.4 Modifications apportées aux critères de recevabilité

Le paragraphe 100(1) de la LIPR prévoit qu’une revendication du statut de réfugié est jugée irrecevable par la SPR si le revendicateur a déjà obtenu le statut de réfugié au Canada ou dans un autre pays, ou s’il a antérieurement présenté une demande qui a été jugée irrecevable, qui a fait l’objet d’un désistement ou qui a été retirée. Les revendications sont également irrecevables par la SPR si le revendicateur est arrivé au Canada en passant par un pays désigné «tiers pays sûr», ou s’il est interdit de territoire pour raison de sécurité, pour atteinte aux droits de la personne ou aux droits internationaux, pour grande criminalité ou pour avoir appartenu au monde du crime organisé. La plupart de ces critères de recevabilité correspondent aux critères énoncés au paragraphe46.01(1) de l’ancienne Loi sur l’immigration. Il y a toutefois deux différences dignes de mention.

Aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration, une personne dont la revendication du statut de réfugié avait été rejetée par la SSR ne pouvait présenter une nouvelle revendication si, depuis sa dernière venue au Canada, elle s’était vue refuser par la SSR le statut de réfugié au sens de la Convention, ou s’il avait été établi qu’elle s’était désistée [Loi sur l’immigration, sous-alinéa46.01(1)c)(i)]. Toutefois, cette personne pouvait faire une revendication réitérée après être sortie du Canada pendant au moins 90jours après l’avis de désistement ou la décision défavorable [Loi sur l’immigration, par.46.01(5)]. Les personnes qui avaient retiré leur revendication avant qu’une décision fût rendue pouvaient présenter une nouvelle demande n’importe quand. Sous le régime de la LIPR, une revendication n’est pas recevable par la SPR si une revendication antérieure a été rejetée par la CISR, ou si la SPR a établi qu’elle a fait l’objet d’un retrait ou d’un désistement. Toute revendication réitérée faite plus de six mois après le rejet de la revendication précédente est traitée au moyen d’un ERAR. Autrement, le revendicateur ne peut présenter aucune demande de protection au Canada.

On ne sait pas au juste combien de revendications seront éliminées du processus de détermination du statut de réfugié par suite de ces changements. On estime qu’entre 2% et 3% des revendications déférées à la SSR aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration étaient des revendications réitérées [114]. Les revendications réitérées déférées à la SSR avant l’entrée en vigueur de la LIPR feront l’objet d’une audience normale devant la SPR. Mais celles faites après le 28 juin 2002 feront l’objet d’un ERAR, à condition que les revendicateurs soient sortis du Canada et qu’au moins six mois aient passé depuis le rejet de leur dernière revendication, ou depuis qu’elle aura fait l’objet d’un retrait ou d’un désistement.

Les répercussions de ce changement sur les coûts de l’aide juridique seront sans doute minimes. Les questions devant être traitées dans le cadre d’un ERAR sont différentes de celles qui le sont au moment de la décision initiale, puisque la seule preuve admissible dans un ERAR est celle qui n’a pas déjà été examinée lors de la décision initiale. Les revendications réitérées ne soulevant pas de nouvelles questions importantes seront traitées sommairement, et la personne n’aura probablement pas droit à l’aide juridique. Mais même avant la mise en œuvre de la LIPR, c’était déjà le sort qu’on réservait aux revendications réitérées qui ne soulevaient pas de nouvelles questions. Les revendications ayant déjà fait l’objet d’un retrait ou d’un désistement mais n’ayant jamais été entendues en audience risquent d’exiger, dans le cadre du processus de l’ERAR, une audience qui ressemblera beaucoup à celle qui aurait eu lieu si l’affaire avait été déférée à la SPR. Si les revendications traitées au moyen d’un ERAR semblent fondées, il est probable qu’elles donnent droit à l’aide juridique comme si elles avaient été déférées à la SPR. Le travail requis pour représenter les revendicateurs aux audiences tenues dans le cadre de l’ERAR s’apparente à celui que nécessitent les revendications déférées à la SPR. Compte tenu de tous ces facteurs, toute réduction des coûts de l’aide juridique qui résultera des dispositions de recevabilité plus strictes prévues dans la LIPR sera probablement limitée.

On pourrait observer une réduction des coûts de l’aide juridique si les critères d’approbation des demandes d’aide juridique pour les ERAR sont plus restrictifs que ceux propres aux procédures devant la SSR aux termes de l’ancienne Loi sur l’immigration. Toutefois, l’évolution des coûts de l’aide juridique qui résulterait de changements dans les services couverts par les organismes d’aide juridique est indépendante des changements apportés aux lois fédérales sur l’immigration.

7.5 Récentes modifications apportées aux lois sur la sécurité nationale

Au lendemain des attaques terroristes survenues le 11septembre2001, le gouvernement fédéral a déposé quatre projets de loi visant à faire face au terrorisme. Une lecture détaillée des divers projets de loi composant ce train de mesures législatives révèle qu’aucune disposition n’influe sur les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés.

Le projet de loi C-35 porte sur les missions étrangères, les organisations internationales et les conférences intergouvernementales. Le projet de loi C-44 contient une seule disposition qui modifie la Loi sur l’aéronautique de manière à permettre aux compagnies aériennes du Canada de communiquer le manifeste des passagers à un État étranger.

Le projet de loi C-36 (l a Loi antiterroriste) est une loi omnibus qui modifie seize lois fédérales, y compris la Loi sur l’immigration et la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Toutefois, aucune des modifications n’influe sur les coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Les dispositions du projet de loi C-36 qui accordent à la police le pouvoir de détenir les personnes qu’elle soupçonne de posséder des renseignements sur une infraction de terrorisme, ou de planifier l’exécution d’un acte terroriste pourraient être appliquées à des immigrants et à des réfugiés. Mais les coûts de l’aide juridique associés à de telles détentions relèvent plus de l’aide juridique en matière pénale que de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Les modifications apportées à l’ancienne Loi sur l’immigration et à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés par l’article 46 du projet de loi C-36 sont de nature technique; elles harmonisent les dispositions de ces lois avec celles d’autres lois, et elles n’ont aucune portée sur les coûts de l’aide juridique.

Le projet de loi C-42, que le gouvernement a retiré par la suite, comportait un certain nombre de dispositions qui auraient pu toucher les coûts de l’aide juridique. La plus importante aurait permis de détenir au Canada des ressortissants étrangers qui ne pouvaient pas prouver leur identité. À l’heure actuelle, ces ressortissants peuvent être détenus à un point d’entrée, mais non après leur entrée au Canada. Si elle était adoptée, cette disposition pourrait faire augmenter le nombre d’enquêtes de l’immigration, ce qui pourrait influer sur les coûts de l’aide juridique. Cependant, toutes les dispositions relatives à la Loi sur l’immigration et à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés ont été éliminées du nouveau projet de loi C-55, qui est censé remplacer le projet de loi C-42. Le projet de loi C-55 n’a pas encore été sanctionné.


  • [111] Un revendicateur débouté qui revient au Canada moins de six mois après avoir reçu de la SPR un avis de rejet de sa revendication ne peut faire une demande d’examen des risques avant renvoi (LIPR, al.112(2)d)).

  • [112] Une personne ne peut demander un examen des risques avant renvoi si elle est visée par le par.115(1) de la LIPR («… la personne protégée ou la personne dont il est statué que la qualité de réfugié lui a été reconnue par un autre pays vers lequel elle peut être renvoyée…») ou si elle est visée par un arrêté introductif d’instance au titre de l’art.15 de la Loi sur l’extradition [LIPR, par.112 (1) et (2)].

  • [113] Au cours de l’exercice 2000-2001, la LSS de la Colombie-Britannique a consacré aux demandes de la CDNRSRC moins de 2,5% de son budget réservé à l’aide aux immigrants et aux réfugiés (Legal Services Society, 2001a).

  • [114] Cette estimation est fondée sur un dénombrement des revendications réitérées réalisé par la CISR en prévision de la mise en application de la LIPR. Environ 1200 des 51521 revendications du statut de réfugié en attente d’une audience à la fin de juin 2002 étaient des revendications réitérées (Hasan Alam, communication personnelle, 10 septembre 2002).

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