Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

8.0 Incidence des retards dans la procédure

8. Incidence des retards dans la procédure

8.1 Les retards comme facteur de «charge» ajoutant au travail

Les retards accusés dans les processus juridiques risquent de faire augmenter les coûts de l’aide juridique de deux façons. D’abord, ils ont tendance à ajouter au travail qui doit être fait dans chaque cas. Ensuite, et surtout dans le contexte de l’immigration et des affaires de réfugiés, les retards dans la prise des décisions finales sur les demandes d’asile et dans l’application des mesures de renvoi visant les revendicateurs déboutés favorisent l’abus du processus de détermination du droit d’asile comme moyen de contourner les mécanismes normaux de l’immigration.

Les retards de procédure (par exemple, les longs ajournements et les reports répétés) font croître le volume de travail des avocats. Lorsque les audiences sont ajournées pour une période prolongée, les avocats qui représentent les clients de l’aide juridique concernés doivent consacrer du temps ensuite pour réviser le dossier en vue de se préparer à la reprise de l’audience. Il faut également du temps pour entretenir les rapports avec les clients et les témoins et pour s’occuper des problèmes des clients risquant de survenir dans l’intervalle. Des reports répétés et le besoin qu’ils créent de fixer de nouvelles dates d’audience exigent du temps de la part des avocats, mais ils ne contribuent nullement à régler les questions de fond pour lesquelles les services de l’avocat ont été retenus.

Ce genre de retard pourrait constituer un inducteur de coûts de l’aide juridique si les avocats pouvaient facturer tout le temps consacré à chaque affaire. Mais dans le contexte de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés, l’incidence sur les coûts est réduite puisque tous les tarifs limitent le montant qui peut être facturé pour la préparation de l’audience. Le temps accordé ne suffit pas à bien préparer l’affaire dans bien des cas (Social Policy and Research Council, 2002: 9). Par conséquent, les avocats peuvent rarement facturer le travail supplémentaire qu’ils ont dû faire à cause des retards de procédure. Toutefois, dans les provinces où les avocats peuvent facturer tout le temps consacré aux audiences, des coûts supplémentaires sont engagés par l’aide juridique lorsque les audiences n’ont pas lieu dans un délai raisonnable. Quand les tarifs accordent des frais supplémentaires pour les ajournements, les retards qui entraînent ces ajournements ajoutent aussi aux coûts de l’aide juridique.

8.2 Retards dans le règlement des cas et dans le renvoi des revendicateurs déboutés

L’effet que les retards dans la prise de décisions et dans le renvoi des revendicateurs déboutés ont sur le nombre de demandes d’asile accueillies au Canada constitue un aspect distinct qui pourrait contribuer davantage aux coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Aucune estimation détaillée n’a été faite au sujet des répercussions des retards sur les demandes reçues mais, au fil des années, l’accumulation d’arriérés de cas, indice de l’augmentation du temps de traitement, a souvent été suivie d’un accroissement du nombre de demandes accueillies.

L’exemple le plus évident de ce phénomène a été observé entre 1985 et 1988, tout juste avant la création de la CISR. En 1985, la Cour suprême du Canada a statué que toute revendication du statut de réfugié devait faire l’objet d’une audience (Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration). Immédiatement après cette décision, le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada s’est mis à grimper rapidement. L’ancienne Commission d’appel de l’immigration (CAI), qui comptait seulement 18commissaires à l’époque, lesquels siégeaient en groupes de trois, a rapidement été submergée sous l’afflux des demandes. D’autres commissaires ont été nommés, mais ils n’ont pu endiguer la marée des demandes. Dans la deuxième moitié de 1986, lorsqu’il est devenu évident que le système ne pourrait faire face à l’arriéré grandissant, le barrage a cédé.

Le nombre moyen de revendications du statut de réfugié reçues entre 1981 et le milieu de 1986 a été évalué à environ 769 par mois ou à 9228 par année. Du milieu de 1986, quand on a créé le Programme d’examen administratif pour faire face à l’arriéré de revendications du statut de réfugié, à la fin de 1988, année où la responsabilité de la détermination des revendications a été transférée à la CISR, le nombre moyen de demandes reçues a été établi à 3425 par mois, soit 41100 par année (CIC, 1994). Cependant, cette moyenne ne dit pas tout. De 1986 à 1988, le nombre de demandes reçues a augmenté de façon constante, atteignant environ 50000 en 1988 seulement. Plus de 23% des revendications reçues entre 1986 et 1988 provenaient du Portugal et de Trinité-et-Tobago. L’afflux de nombreux revendicateurs issus de ces pays, qui ne sont pas sources de réfugiés, montre bien que bon nombre recourait au système de demandes d’asile comme moyen détourné d’immigrer au Canada. L’intérêt soudain pour le Canada comme destination semble avoir été directement lié aux chances que les revendicateurs avaient d’y demeurer pendant au moins quelques années avant que leur affaire soit entendue. Comme la crise s’amplifiait, on s’attendait un peu partout à ce que le gouvernement amnistie les personnes déjà au pays; les immigrants éventuels ont donc utilisé ce moyen d’«entrer de justesse», sans passer par les mécanismes normaux de l’immigration.

Le gouvernement d’alors a réagi en remplaçant la CAI par la CISR. Plus de 220commissaires ont été nommés à la SSR dès sa création. Certains ont été affectés à un programme spécial d’«élimination de l’arriéré»: les revendicateurs déjà au pays étaient autorisés à rester s’ils pouvaient établir que leur revendication avait un fondement crédible. Les autres commissaires ont été affectés aux audiences régulières pour traiter les nouvelles revendications. Le nombre des demandes reçues entre 1989 et 1992 a oscillé entre un peu plus de 20000 en 1989 et 37729 en 1992. En 1993, lorsque le travail de la SSR a permis de rattraper le retard, le nombre des demandes a chuté à 21192.

L’augmentation enregistrée à la fin des années 1980 s’est répétée au cours des deux dernières années. Une hausse subite du nombre des demandes reçues, passé de 25396 en 1998 à plus de 44000 en 2001, a entraîné l’accumulation d’un arriéré de plus de 50000 revendications. Cette situation a forcé la CISR à réviser ses estimations sur le temps nécessaire, en moyenne, pour trancher une revendication du statut de réfugié après qu’elle a été déférée à la SPR. Dans son Rapport sur les plans et les priorités de 1999 (RPP), la Commission prévoyait que le temps de traitement serait ramené à huit mois au cours de l’exercice 1999-2000 (CISR, 1999b) [115]. Dans son plus récent RPP, déposé en mars 2002, elle estimait qu’en 2002-2003, ce délai moyen serait de 16 à 18 mois (CISR, 2002b: 11).

Les retards se produisant entre le renvoi des revendications et les décisions de la SPR ne sont qu’une partie du problème. À ceux-ci s’ajoutent tous les retards postérieurs à la détermination. Les revendicateurs déboutés disposent de 45jours après réception de l’avis de décision de la SPR pour déposer une demande d’autorisation de contrôle judiciaire. La Cour fédérale met en moyenne quatre mois à statuer sur les demandes de ce genre et 12autres mois avant de trancher les cas où l’autorisation de contrôle judiciaire est accordée. L’examen des risques avant renvoi et la prise des dispositions nécessaires avant que la personne visée soit retournée dans son pays d’origine entraînent d’autres retards dans le renvoi des revendicateurs déboutés.

La véritable question que se posent les personnes susceptibles d’abuser du système de demandes d’asile pour entrer au Canada concerne la période où ils peuvent compter rester et travailler au Canada avant de faire l’objet d’un renvoi. Si elles risquent d’être renvoyés rapidement, le coût du voyage – y compris les paiements faits à des agents de migration pour de faux documents de voyage et les autres dépenses qui s’ajoutent aux frais de voyage normaux – rend l’exercice peu rentable. Mais si elles ont une bonne chance de rester au Canada pendant plusieurs années, même si leur demande d’asile est rejetée, la présentation d’une telle demande devient beaucoup plus attrayante. Plus il s’écoule de temps avant le renvoi des revendicateurs du statut de réfugié déboutés, plus le processus de demande d’asile devient une solution intéressante. Le fait que la revendication du statut de réfugié offre d’excellentes chances de demeurer au Canada pendant un certain nombre d’années, même si la revendication est rejetée ensuite, peut inciter des migrants éventuels à présenter une telle revendication ici, ce qui, en bout de ligne, fait augmenter les coûts de l’aide juridique.

Cette situation semble être un des facteurs qui expliquent un grand nombre de demandes d’asile reçues dans les pays des CIG. Elle a forcé bon nombre de ces pays à imposer des mesures strictes afin de décourager les demandeurs d’asile. Adoptant une position très controversée, l’Australie a ainsi commencé à détenir tous les revendicateurs du statut de réfugié dans des installations éloignées pour les empêcher de trouver du travail en attendant leur audience de détermination de statut. Depuis 1996, les États-Unis détiennent également beaucoup de revendicateurs du statut de réfugié. Bon nombre de pays d’Europe ont mis à l’essai des procédures accélérées pour traiter les demandes manifestement non fondées et ont désigné de présumés «pays d’origine sûrs» afin de permettre le renvoi rapide des revendicateurs déboutés. Ces aspects nouveaux ne sont pas passés inaperçus au Canada, qui envisage sérieusement d’adopter des mesures semblables afin de réduire les cas d’abus du processus de demande d’asile.

Il s’agit cependant d’une arme à deux tranchants en ce qui a trait aux coûts de l’aide juridique. D’une part, le retard dans les renvois semble contribuer à la croissance du nombre de revendications du statut de réfugié et, par le fait même, à celle de la demande de services d’aide juridique. D’autre part, les efforts visant à décourager la demande risquent de faire augmenter les coûts de l’aide juridique d’autres façons. Par exemple, l’augmentation du nombre de personnes détenues entraînerait plus d’examens des motifs de détention, lesquels nécessiteraient des services d’aide juridique. Par ailleurs, toute mesure visant à instaurer des procédures de renvoi accélérées du genre de celles qui sont mises à l’essai dans certains pays d’Europe pourrait faire l’objet d’une contestation concertée en vertu de la Charte, contestation pour laquelle les requérants demanderaient fort probablement le soutien de l’aide juridique. Une solution plus attrayante du point de vue de l’aide juridique consisterait à réduire les retards en rationalisant les processus décisionnels actuels, sans adopter de nouvelles mesures qui risqueraient à leur tour d’engendrer une demande d’autres services d’aide juridique.


[115] Ces hausses marquées du nombre des demandes ont également coïncidé avec des changements importants apportés à la Loi sur l’immigration, comme le projet de loi C-55 en 1988, le projet de loi C-86 en 1992 et le projet de loi C-31 en 2000; ce dernier a ultérieurement été déposé de nouveau sous le titre de projet de loi C-11 et a abouti à l’adoption de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés. Dans ce cas, la relation de cause à effet est difficile à cerner. Bon nombre de ces modifications législatives ont été adoptées pour régler des problèmes relevés dans le système, y compris la longueur excessive du temps de traitement et l’accumulation d’un important arriéré de revendications. Toutefois, l’annonce de modifications législatives peut aussi avoir stimulé la demande et incité des revendicateurs à présenter leur demande avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi.

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