Inducteurs des coûts de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

9. Conclusion

La disponibilité de l’aide juridique pour les immigrants et les réfugiés est une question très importante, surtout en ce qui concerne la détermination des revendications du statut de réfugié. Les décisions rendues dans le cadre du processus de détermination du statut de réfugié ont une incidence fondamentale sur la vie, la liberté et la sécurité des personnes visées. La plupart des revendicateurs du statut de réfugié n’ont pas la moindre idée de la façon dont fonctionne le système juridique canadien. Bon nombre d’entre eux sont incapables d’utiliser l’anglais ou le français lorsqu’ils demandent l’asile au Canada. Les revendicateurs ont un besoin urgent d’aide pour présenter leur demande de manière efficace. De plus, bon nombre d’entre eux dépendent largement de l’aide juridique parce qu’ils n’ont pas les ressources financières nécessaires pour payer eux-mêmes les services d’un avocat.

Ce qui contribue le plus aux coûts de l’aide juridique offerte aux immigrants et aux réfugiés, c’est le nombre de revendications du statut de réfugié présentées au Canada. D’autres facteurs influent aussi sur les coûts de l’aide juridique, mais ils sont tous secondaires si on les compare au poids accablant de la demande de services d’aide juridique pour les revendicateurs du statut de réfugié. Les différentes structures des tarifs d’aide juridique créent pour les avocats des incitatifs économiques qui les poussent à exercer leur profession d’une manière qui a une incidence sur les coûts de l'aide juridique. Les exigences procédurales imposées par la législation et par les règles de fonctionnement de la CISR influent sur les coûts en déterminant l’effort qui doit être fourni dans chaque cas. Toutefois, ces facteurs ne pèsent pas lourd par rapport au principal facteur: la demande de services.

Très peu d’éléments prouvent l’existence d’une corrélation entre les politiques et les pratiques d’autres pays concernant l’admission des demandeurs d’asile et le nombre de revendications du statut de réfugié faites au Canada. On a observé de brèves fluctuations du nombre de revendications reçues au Canada par suite de l’imposition de restrictions par d’autres pays, notamment les États-Unis, mais un tel effet semble avoir té provisoire, et aucune tendance particulière ne s’est dégagée à cet égard. De même, le caractère censément généreux des politiques canadiennes sur l’admission des réfugiés ne semble pas contribuer vraiment à faire du Canada une destination de choix pour les revendicateurs du statut de réfugié, puisque la part canadienne de toutes les revendications présentées dans les principaux pays industrialisés accueillant des réfugiés est demeurée plutôt stable au cours des 14 dernières années.

Il est très difficile de cerner de façon systématique les facteurs qui peuvent faire croître le nombre de demandes d’asile. Certains faits empiriques portent à croire que la présence au Canada d’une importante population de réfugiés venus de certains pays peut attirer d’autres demandeurs d’asile de ces pays. Le processus de détermination du droit d’asile peut constituer un moyen détourné d’entrer au Canada pour quiconque, ayant un lien avec d’autres personnes résidant déjà au Canada, a de la difficulté à obtenir la résidence permanente au Canada en passant par les mécanismes normaux de l’immigration.

Il semble y avoir une relation entre le nombre de revendications du statut de réfugié reçues et les dates où la législation canadienne en matière d’immigration a subi d’importantes modifications. Il pourrait également y avoir un lien entre le nombre de demandes reçues et la période moyenne qui s’écoule entre l’arrivée et le renvoi des revendicateurs du statut de réfugié déboutés. L’incertitude créée par la possibilité que les lois soient modifiées peut encourager des immigrants éventuels à tenter de se glisser au Canada en présentant une demande d’asile avant l’entrée en vigueur des modifications. La longue période qui passe avant le renvoi des revendicateurs du statut de réfugié déboutés peut encourager des migrants illégaux à recourir au processus de détermination du statut de réfugié pour être admis temporairement au Canada.

Outre que le volume même de la demande de services contribue aux coûts de l’aide juridique, des caractéristiques des mécanismes juridiques existants qui visent les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié semblent faire augmenter les coûts en question. Par exemple, les pratiques de gestion des cas adoptées par la CISR, surtout en ce qui concerne la mise au rôle et le recours au processus accéléré pour accorder le statut de réfugié dans les cas bien fondés, influent directement sur le temps que les avocats doivent consacrer à chaque cas. Les exigences relatives à la traduction des documents, le recours à la détention de certains immigrants et revendicateurs du statut de réfugié et le choix du lieu de détention sont aussi des facteurs qui contribuent directement aux coûts de l’aide juridique.

On s’attend à ce que les changements législatifs apportés en vertu de la nouvelle Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés exerceront brièvement des pressions sur les coûts des programmes d’aide juridique. Pendant la période de transition, les éléments de la nouvelle loi qui s’écartent de la pratique établie risquent de susciter des contestations judiciaires. Avant que l’interprétation des nouvelles dispositions soit bien claire, il faudra probablement un certain nombre de causes types. D’autre part, la nouvelle loi simplifie certains éléments de l’actuel processus de détermination du statut de réfugié, plus particulièrement en énumérant tous les motifs pour lesquels la protection peut être accordée au cours d’une seule audience et en prévoyant que les audiences pour la détermination du statut de réfugié doivent être menées par des tribunaux composés d’un décideur, au lieu de deux.

La création d’un nouveau droit d’appel relatif aux demandes d’asile risque d’engendrer, pour les programmes d’aide juridique, de nouveaux coûts qui ne seront pas entièrement compensés par la réduction prévue du nombre de demandes de contrôle judiciaire. Le report de la mise sur pied de la Section d’appel des réfugiés offre l’occasion d’analyser les répercussions éventuelles de ce changement plus systématiquement que nous avons pu le faire dans le cadre limité du présent rapport.

On ne peut dire avec certitude si la modification profonde de la manière d’offrir les services d’aide juridique aux immigrants et aux revendicateurs du statut de réfugié permettra de réduire les coûts de l’aide juridique. Le coût le plus important en ce qui concerne l’aide juridique fournie aux revendicateurs se rapporte au temps que les avocats doivent passer avec eux pour obtenir des détails sur leur revendication et pour les préparer en vue de l’audience. En théorie, il devrait être possible de réduire les coûts de l’aide juridique si une partie du travail préparatoire était fait par des techniciens juridiques, payés moins cher que les avocats.

Les faits observés récemment au Manitoba apportent des éléments de preuve à l’appui de cette hypothèse. Dans cette province, l’essentiel du travail préparatoire est confié à deux techniciens juridiques salariés qui travaillent pour le Conseil multiconfessionnel d’aide à l’établissement des immigrants au Manitoba. Le tarif d’aide juridique de cette province prévoit beaucoup moins d’heures de travail pour les revendications du statut de réfugié que ceux de la Colombie-Britannique, de l’Ontario et de l’Alberta [116]. Le salaire total versé aux techniciens juridiques sera sans doute beaucoup moins élevé que ce que coûteraient les cinq à six heures supplémentaires que des avocats mettraient à préparer chaque revendication. Cependant, des circonstances particulières rendent cet arrangement possible à Winnipeg, mais elles n’existent peut-être pas dans les plus grands centres où le nombre de cas est beaucoup plus élevé. D’abord, le technicien juridique principal du Conseil multiconfessionnel d’aide à l’établissement des immigrants à Winnipeg possède une très grande expérience. Deuxièmement, le nombre d’avocats qui y représentent des revendicateurs du statut de réfugié est très faible, de sorte que les techniciens juridiques peuvent établir sans trop de mal avec eux tous une bonne relation de travail. Troisièmement, le nombre de revendications reçues à Winnipeg est suffisamment petit pour que deux techniciens puissent se charger de presque tout le travail. Par conséquent, le besoin de soutien administratif, de coordination et de supervision est minime, et les frais généraux sont donc très limités, mis à part le salaire des techniciens juridiques. Pour pouvoir offrir le même service à Toronto ou à Montréal, où le nombre de revendications du statut de réfugié reçues chaque année est, respectivement, presque 100 fois et 40 fois plus élevé qu’à Winnipeg, il faudrait une structure administrative beaucoup plus complexe, et le coût par cas serait par conséquent sensiblement plus grand.

La Legal Services Society de Colombie-Britannique et Aide juridique Ontario fournissent toutes deux des services aux revendicateurs du statut de réfugié par l’intermédiaire de cliniques où travaillent des avocats et des techniciens juridiques salariés. En général, on s’accorde à dire que la qualité des services offerts dans ces cliniques a été bonne. Toutefois, le coût de la prestation de services par l’entremise de ces cliniques n’a pas été moins élevé que celui des services d’aide juridique plus courants offerts par des avocats du secteur privé. Le principal facteur expliquant cet état de choses est que les avocats et les techniciens juridiques travaillant dans les cliniques consacrent en tout à chaque cas plus d’heures en moyenne que les avocats du secteur privé acceptant des mandats de l’aide juridique. Les avocats du secteur privé se plaignent que les limites de temps prescrites par les tarifs de l’aide juridique sont irréalistes et qu’ils sont forcés de fournir des services gratuitement. Cela porte à croire que, si les techniciens juridiques sont payés pour tout le temps qu’ils consacrent à chaque dossier et si les avocats sont payés pour le temps de préparation minimal requis lorsqu’ils représentent des revendicateurs au cours d’une audience, le coût net sera semblable à ce qui est actuellement payé aux termes des mandats de l’aide juridique.

Il serait réellement possible de recourir à des techniciens juridiques et à des agents de soutien dûment formés dans les ONG pour fournir certains des services dont ont besoin les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié, mais le principal avantage d’une telle formule résidera dans un accroissement de la qualité, et non dans une réduction des coûts.

Reste à savoir quelle serait la meilleure façon de modifier les programmes d’aide juridique pour intégrer davantage les techniciens juridiques et les agents de soutien dûment formés. Il conviendrait sans doute d’examiner plus à fond les ententes de franchisage qui favorisent la collaboration entre les avocats du secteur privé et les organismes non gouvernementaux d’aide à l’établissement qui fournissent déjà des services aux immigrants et aux réfugiés, car ce pourrait être là une solution de rechange au recours aux cliniques d’aide juridique avec employés salariés. De telles ententes permettraient aux avocats du secteur privé de se partager les services de techniciens juridiques compétents qui travaillent dans un milieu structuré et bien géré et qui sont disponibles pour aider les immigrants et les revendicateurs du statut de réfugié ayant besoin de services juridiques. En outre, les avocats n’auraient pas à employer directement ces techniciens, mais ils pourraient travailler avec eux au besoin dans certains dossiers. Puisque les organismes d’aide à l’établissement possèdent déjà l’infrastructure nécessaire, les programmes d’aide juridique ne seraient pas tenus de subir des frais pour créer des cliniques spécialisées d’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés. Un arrangement de ce genre favoriserait l’innovation, car des groupes d’avocats et des ONG concevraient diverses façons d’assurer les services d’aide juridique. Dans ce contexte également, les clients auraient plus de latitude pour se choisir un représentant qu’ils n’en ont dans les cliniques exploitées directement par les organismes d’aide juridique.


[116] Les tarifs d’aide juridique de l’Ontario accordent 16 heures de préparation pour les revendications du statut de réfugié, et la durée moyenne d’une audience pour de telles revendications au cours des dernières années a été inférieure à quatre heures. Le tarif de la Colombie-Britannique prévoit 15heures de préparation pour les audiences qui exigent généralement moins de cinq heures. Le tarif de l’Alberta accorde pour chaque cas un total de 25heures qui sont surtout consacrées à la préparation de l’audience. Le tarif du Manitoba prévoit seulement 10 heures pour la préparation et paie la première demi-journée d’audience.

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