Justice Canada - Vol. 10 No. 1

Les textes réglementaires au Canada

OTTAWA – John Mark Keyes est premier conseiller législatif au ministère de la Justice du Canada et chef de la Direction des services législatifs. Il s'est joint au Ministère en 1984 après avoir fait ses études de premier cycle à l'Université de Toronto et ses études de deuxième cycle à l'Université d'Ottawa (diplôme en rédaction législative et maîtrise en droit). Il a enseigné pendant de nombreuses années à l'Université d'Ottawa et il est membre du comité organisateur des conférences sur la rédaction législative de l'Institut canadien pour l'administration de la justice depuis 20 ans. Il est aussi membre du Council of the Commonwealth Association of Legislative Counsel ainsi que secrétaire et président de la Canadian Association of Legislative Counsel.

Dix-huit ans après avoir fait paraître l'ouvrage de référence au Canada sur les textes réglementaires adoptés par les autorités gouvernementales, intitulé Executive Legislation, M. Keyes en a récemment publié une mise à jour. Voici l'introduction de ce texte.

Les opinions exprimées dans l'article sont celles de l'auteur et ne représentent pas nécessairement les positions du ministère de la Justice du Canada ou du gouvernement du Canada.

 John Mark Keyes Photo : Pat Walton pour le ministère de la Justice
John Mark Keyes
Photo : Pat Walton pour le ministère de la Justice

Cet ouvrage porte sur une forme de règle de droit adoptée par l'organe exécutif du gouvernement dans les démocraties parlementaires : les textes réglementaires. Cette expression est un raffinement d'autres expressions couramment utilisées pour décrire une catégorie un peu plus large de règles de droit écrites : législation « déléguée », « subordonnée » et « subsidiaire ». Ces expressions comprennent aussi les règles de droit adoptées par les administrations territoriales, municipales ou locales, les associations professionnelles et les organismes judiciaires établissant des règles. Ces formes de règles de droit sont établies et promulguées de façon fort différente des textes réglementaires. Les tribunaux les traitent aussi différemment lorsqu'ils en examinent la validité.

L'expression « texte réglementaire » est un terme juridique remontant au moins au début du XXe siècle, alors que le juge en chef Fitzpatrick l'a utilisé dans l'une des affaires canadiennes les plus importantes à cet égard : Re Gray 1. Toutefois, les textes réglementaires ne sont pas aussi visibles que les lois ni aussi vénérables que la common law. Ceux qui étudient les systèmes juridiques parlementaires ont tendance à les négliger, et ils se contentent de les mentionner dans un chapitre à la fin des textes sur le droit administratif ou constitutionnel. Pourtant, l'effet des textes réglementaires sur les personnes assujetties à ces régimes juridiques est tout aussi important, voire même davantage, que les lois ou la common law.

Pourquoi cette omission? On peut l'expliquer par la nature des textes réglementaires, un ensemble imprécis d'actes juridiques dont la forme, la portée et l'objet varient considérablement. Les textes réglementaires découlent en grande partie de l'État réglementaire moderne, un petit jardin dans la cour du processus législatif qui est devenu une grande plantation. La grande difficulté que comporte leur étude consiste à établir la façon dont les textes réglementaires sont ou devraient être supervisés par le législateur qui les plante, entretenus par les fonctionnaires qui les cultivent et élagués par les juges qui en font la surveillance.

Cet ouvrage porte sur les textes réglementaires dans le contexte du système juridique qui en crée et circonscrit les effets en droit. Il est divisé en cinq parties.

La partie 1 porte sur les notions de base nécessaires à la compréhension des textes réglementaires. Elle est divisée en deux chapitres. Le premier examine en quoi consistent les textes réglementaires comme forme de règle de droit dans le système juridique. Le second concerne le droit constitutionnel qui fonde le système juridique et la façon dont il soutient les textes réglementaires en particulier.

Les limites apportées à l'exercice des pouvoirs de réglementation de l'organe exécutif sont généralement divisées en deux groupes : celles qui définissent la portée substantielle des pouvoirs et celles qui ont trait à la façon dont ils doivent être exercés2.

La partie 2 porte sur les exigences régissant la façon dont les textes réglementaires sont adoptés. Ces exigences déterminent qui peut ou doit participer à l'élaboration de ces textes de même que la nature de leur participation. Ils prescrivent aussi ce qu'il faut faire pour que les textes réglementaires soient connus de ceux qu'ils touchent.

La partie 3 s'intéresse à la portée substantielle des textes réglementaires et aux dispositions qu'ils peuvent contenir. Par exemple, ces dispositions limitent leurs objets, les fins pour lesquelles ils peuvent être adoptés et les mesures qu'ils représentent. Même si ces restrictions dépendent de l'interprétation de la loi habilitante, certaines, comme celles qui ont trait à la déraisonnabilité, à la fin illégitime ou à la discrimination, sont fondées sur l'objet présumé de la loi habilitante tout en dépendant du libellé des dispositions habilitantes ou des autres dispositions connexes.

La partie 4 porte sur les restrictions qui constituent un mélange des deux autres groupes. Même si elles ont trait au contenu des textes réglementaires, elles sont en grande partie orientées par les exigences de procédure et mettent l'emphase sur la quantité de contenu à inclure dans leurs dispositions. Ces restrictions sont analysées sur les plans de l'incertitude, de la sous-délégation et de l'intégration par renvoi.

L'ouvrage se conclut sur la partie 5, qui analyse le mode d'application des textes réglementaires de même que les procédures de contrôle par les organes parlementaires ainsi que par les tribunaux judiciaires et administratifs.


1 (1918), 57 SCR 150 :
[Traduction]
Il y a des oppositions manifestes de nature politique à la pratique de l'adoption des textes réglementaires dans ce pays en raison de la situation locale. Mais ces oppositions auraient dû être présentées lorsque les règlements ont été présentés à l'approbation du Parlement, ou encore mieux lorsque la « Loi sur les mesures de guerre » a été discutée. Le Parlement était l'autorité de délégation et il lui incombait de circonscrire le pouvoir conféré à l'organe exécutif. À ma connaissance, aucun vote pris devant l'une ou l'autre des deux chambres n'a mis en cause le pouvoir d'adopter ces règlements. À ce moment de danger, nos législateurs étaient sans aucun doute convaincus que la sécurité du pays est la loi suprême contre laquelle aucune autre loi ne peut prévaloir. Il nous incombe manifestement de concrétiser leur intention patriotique. (italiques ajoutés)

2 Cette approche est reconnue par le juge en chef Brennan, dans Project Blue Sky Inc. c. Australian Broadcasting Authority [1998] HCA 28 aux [pages 37 et 38] :
[Traduction]
Une disposition qui régit le mode d'exercice d'un pouvoir est fort différente d'une disposition qui prescrit un acte ou la survenance d'un événement comme condition du pouvoir – c'est à-dire une disposition qui nie l'exercice du pouvoir jusqu'à ce que l'acte prescrit soit accompli ou que l'événement prescrit se produise. Dans un cas, le titulaire du pouvoir peut l'exercer, mais seulement dans le cadre permis par la directive relative à son exercice; dans l'autre cas, le titulaire ne peut exercer de pouvoir sauf si la condition est respectée. Une disposition prescrivant une telle condition est généralement qualifiée d'obligatoire puisque la non-conformité entraîne l'invalidité. Le présumé exercice d'un pouvoir lorsqu'une condition n'est pas respectée n'est pas un exercice valide du pouvoir. Il faut distinguer un troisième genre de disposition à partir des dispositions qui restreignent la portée du pouvoir et des dispositions qui prescrivent des conditions à son exercice. Une disposition peut obliger le titulaire ou un tiers à faire ou à s'abstenir de faire une chose (parfois dans un délai prescrit par la loi) avant que le pouvoir ne soit exercé, mais la non-conformité avec la disposition n'invalide pas l'exercice désiré du pouvoir : la disposition n'établit pas une condition à l'existence du pouvoir. Une telle disposition a souvent été considérée comme de la nature d'une indication, plutôt qu'un énoncé obligatoire, parce qu'elle ne fait que viser l'accomplissement d'un acte donné (parfois assorti d'une période prescrite) sans invalider l'exercice du pouvoir lorsque l'acte n'est pas accompli ou qu'il n'est pas accompli pendant la période prescrite. Que l'on considère ces dispositions comme obligatoires ou indicatives, cela ne fournit aucune mesure des conséquences de la non-conformité; au contraire, les conséquences doivent être déterminées avant qu'une disposition puisse être considérée comme obligatoire ou indicative.

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