RAPPORT DU GROUPE DE TRAVAIL CANADA-ÉTATS-UNIS
SUR LE TÉLÉMARKETING FRAUDULEUX

Ministère de la Justice

5. COOPÉRATION ET STRATÉGIE CANADA-ÉTATS-UNIS

La nature même du télémarketing frauduleux rend particulièrement importante la coopération entre les organismes et les gouvernements des deux pays. Les gouvernements doivent intervenir avec souplesse et coordonner leurs interventions vu la facilité avec laquelle les délinquants peuvent frauder des victimes d'autres juridictions et vu leur capacité de modifier leurs tactiques et de changer de cibles. Les sections qui précèdent ont identifié toute une gamme de pouvoirs, de programmes et de méthodes qui peuvent être utilisés contre le télémarketing frauduleux. Dans les deux pays, les faits nouveaux ont déjà établi les avantages de la collaboration régionale et interorganismes et des stratégies coordonnées aux niveaux régional et national. L'aspect transfrontalier du crime ne fait qu'élargir le même principe au niveau international. Nous devrions avoir comme objectif commun d'établir que la frontière canado-américaine ne pourra faire obstacle à la répression du télémarketing frauduleux. Le Groupe de travail recommande donc que des stratégies de répression du télémarketing frauduleux soient coordonnées entre le Canada et les États-Unis aux niveaux des organismes, des régions et des pays.

5.1 Objectifs stratégiques de base

Le but ultime consiste à atténuer le préjudice causé par le télémarketing frauduleux aux victimes et à la société. Les diverses mesures contenues dans le rapport offrent différentes façons d'atteindre ce but. Celles-ci seront efficaces si elles sont utilisées de concert avec des objectifs stratégiques définis. Le Groupe de travail a déterminé les objectifs suivants sur lesquels devraient reposer des stratégies précises.

Les organismes devraient réagir rapidement aux infractions.
Le nombre de personnes qui sont victimes et l'importance des coûts de l'enquête et de la poursuite sont directement proportionnels au temps nécessaire pour établir qu'une opération frauduleuse est active. L'éparpillement des délinquants, des victimes et des organismes fait empirer la situation en retardant la prise de mesures efficaces. Les organismes doivent donc recueillir rapidement de l'information, évaluer celle qui est pertinente et la transmettre promptement aux autres organismes et juridictions. Il importe d'établir quels organismes sont les mieux placés pour prendre des mesures et pour fournir les renseignements requis dans les meilleurs délais.
Les stratégies devraient combiner la prévention, l'exécution et la sanction.
Ces trois éléments sont aussi importants l'un que l'autre pour régler ce problème. Le ministère de la Justice exige que le télémarketing frauduleux soit dénoncé en tant qu'acte criminel et que les délinquants soient punis en conséquence. Il importe également que l'on se serve rapidement et efficacement des pouvoirs de réglementation et d'exécution contre les fraudes en cours pour limiter les dommages et traduire les délinquants devant la justice. Le troisième élément, la prévention, est également important parce que le fait d'atteindre les victimes avant les délinquants permet d'empêcher le préjudice et dissuade les délinquants en rendant le crime non lucratif.
Les stratégies devraient être aussi rentables que possible.
Il en coûte davantage pour faire enquête et pour intenter des poursuites dans des cas de télémarketing frauduleux que pour bon nombre d'autres actes criminels. Cependant, il est possible de trouver des méthodes économiques. Des méthodes d'enquête mises à l'essai peuvent être adaptées. Au besoin, de nouvelles méthodes peuvent être élaborées. L'élaboration de stratégies efficaces et la coordination de celles-ci pour éviter les dédoublements d'efforts feront en sorte que les ressources disponibles permettront d'atteindre les meilleurs résultats possibles. La capacité de prévenir les fraudes ou de réagir rapidement lorsqu'elles surviennent peuvent faire diminuer le nombre de victimes et leurs pertes ainsi que les coûts des enquêtes et des poursuites.
Les victimes sont importantes.
Il importe de tenir compte des intérêts des victimes relativement à cette infraction en raison du grand nombre de personnes victimisées. Les stratégies devraient traiter directement des intérêts des victimes en prévenant ou en faisant diminuer leurs pertes et en permettant de recouvrer les produits en vue d'un dédommagement si c'est possible. Il importe également que les victimes soient tenues au courant de l'affaire et que leur déclaration soit entendue par les tribunaux. Vu l'âge de nombreuses victimes et les répercussions de l'infraction sur leur existence, les programmes de soutien aux victimes revêtent également de l'importance pour atténuer les conséquences à long terme et prévenir qu'elles redeviennent victimes.
Les stratégies devraient être souples.
Le télémarketing frauduleux évolue au rythme des changements technologiques et les délinquants trouvent de nouvelles manières d'en tirer profit. La capacité des délinquants de déplacer et de modifier leurs opérations rapidement exige que les programmes d'exécution et de prévention soient suffisamment souples pour réagir aussi rapidement que les délinquants.
Les stratégies devraient comprendre un engagement suivi et à long terme des organismes.
Les organismes d'exécution et de réglementation doivent posséder des compétences pour lutter à armes égales contre le télémarketing frauduleux. Ils doivent connaître la nature de l'infraction, les délinquants et leurs méthodes, ainsi que les organismes et les pouvoirs dont ils disposent pour réagir. Il faut du temps avant d'acquérir ces compétences. Du personnel doit s'y engager et de l'argent doit être consacré à des services spécialisés des organismes de réglementation et à des organismes chargés de l'application des lois. Ces compétences permettent aux intervenants de réagir plus promptement et plus efficacement, ce qui fait diminuer les coûts.

5.2 Approches opérationnelles

Dans les faits, il est possible de combiner ces éléments de diverses manières pour régler le problème. L'approche la plus efficace dans chaque cas sera fonction de la nature et de l'ampleur de la fraude et des ressources déployées en vue de la réprimer. Le Groupe de travail s'est penché sur plusieurs options générales. Cependant, il reconnaît qu'il est impossible de formuler des recommandations précises dans l'abstrait. Les organismes doivent être libres de choisir et de combiner les approches lorsque les circonstances le justifient. Les options qui suivent ne constituent que des descriptions générales et ne s'excluent pas entre elles. Toute stratégie vraiment efficace sera assez souple pour choisir et appliquer les approches qui conviennent le mieux à un problème en particulier.

Recours aux enquêtes et aux poursuites à plus grande échelle.
L'ampleur géographique du télémarketing frauduleux nécessite souvent de plus grandes enquêtes auxquelles participent de nombreux enquêteurs, organismes, juridictions et ressources techniques. Celles-ci se justifient par le grand nombre de victimes et par les produits considérables engendrés. Cette tactique peut également présenter des avantages sur le plan de la preuve si de nombreuses transactions frauduleuses sont combinées en une seule grande affaire aux fins du procès. Elle peut également entraîner des peines plus longues, car les tribunaux peuvent prendre connaissance de la portée véritable de l'opération et du montant des produits. Dans ce modèle, il importe d'assurer une coordination pour que toutes les juridictions et tous les organismes collaborent dans le cadre d'opérations conjointes, en respectant le même calendrier et pour atteindre le même but ultime. Les accusations ont tendance à porter essentiellement sur des fraudes criminelles traditionnelles, à demander de lourdes peines et des pouvoirs ainsi que des procédures de droit pénal complets.
Enquêtes et poursuites à plus petite échelle.
Le recours à un plus grand nombre de petites poursuites moins coûteuses est moins susceptible de produire les peines considérables ou de se traduire par la condamnation d'organisations frauduleuses complètes. Cependant, il présente d'autres avantages. Les enquêtes plus restreintes peuvent être conclues plus rapidement, ce qui permet aux autorités de réagir plus promptement à des fraudes qui se poursuivent. Elles peuvent également nécessiter moins d'enquêteurs et de ressources techniques, ce qui permettrait de mener plus d'opérations avec les ressources disponibles. De plus, elles ont tendance à être plus souples, ce qui permet aux autorités de réagir plus rapidement lorsque les délinquants se relocalisent ou changent de tactique. Dans ce modèle, la coordination d'enquêtes distinctes contre les mêmes délinquants est particulièrement importante. Des organismes doivent transmettre de l'information pour donner à d'autres le fondement requis pour prendre rapidement des mesures et, lorsque les délinquants se relocalisent, pour en informer les autres juridictions.
L'interruption des activités des délinquants.
Le télémarketing frauduleux constitue une infraction complexe. De nombreuses conditions doivent être remplies pour qu'elle fonctionne efficacement. Certaines options de réglementation et d'exécution pourraient être utilisées pour rendre la perpétration de l'infraction plus difficile et moins profitable. Certaines de ces conditions touchent la technologie qui sert à commettre l'infraction : les délinquants pourraient être privés des services téléphoniques dont ils ont besoin pour s'adonner au télémarketing ou de leur anonymat lorsqu'ils s'en servent, par exemple. D'autres passent par des poursuites civiles et administratives qui ciblent des produits. Elles font ainsi disparaître la motivation de base, le profit, et privent les délinquants des ressources dont ils ont besoin pour se défendre ou pour lancer de nouvelles fraudes. Ce qu'elles ont en commun, c'est qu'elles font grimper les coûts et les risques pour les délinquants et qu'elles font diminuere les produits éventuels, ce qui rend l'infraction plus facile à réprimer et moins attrayante pour les délinquants.
Options de prévention.
La manière la plus rentable de réprimer un crime consiste à le prévenir, car on évite ainsi les coûts pour la victime et pour la société. La prévention n'est jamais tout à fait efficace. C'est ce qui rend nécessaire l'exécution et les sanctions. Cependant, la sensibilisation des victimes éventuelles peut aider énormément à prévenir le télémarketing frauduleux. Si elle est utilisée efficacement, elle peut également dissuader les délinquants en rendant l'infraction plus risquée et moins profitable.

5.3 ÉLÉMENTS D'UNE STRATÉGIE BINATIONALE

Les stratégies de répression du télémarketing frauduleux transfrontalier intégreront les mêmes éléments et les mêmes approches que ceux qui sont énoncés précédemment. Y seront cependant ajoutés la nécessité, pour le Canada et les États-Unis, de coordonner leurs activités et, lorsque ce sera possible, d'agir conjointement au profit des deux parties. En gardant ce fait à l'esprit, le Groupe de travail a cerné les domaines suivants dans lesquels une plus grande coordination et une étroite collaboration contribueront aux travaux.

La coopération nationale et le Groupe de travail.
Une bonne partie de la collaboration pratique devrait être laissée aux organismes particuliers qui s'occupent des dossiers (plus loin). Cependant, il est également nécessaire de coordonner les grandes questions de politique à l'échelon national. Certaines questions clés, comme la politique étrangère, l'extradition et les questions relatives au TEJ doivent être réglées à l'échelon fédéral par les deux pays. Le Groupe de travail constitue le premier effort du Canada et des États-Unis en vue de mettre sur pied une approche binationale conjointe de lutte contre le télémarketing frauduleux fondée sur l'étude des expériences des deux pays. Il a fourni une excellente occasion de tenir des discussions de fond et des échanges de renseignements et d'idées et d'établir des rapports institutionnels à tous les niveaux de gouvernement. D'autres rencontres permettraient de régler les questions d'exécution transfrontalière au fur et à mesure qu'elles sont soulevées et tiendraient lieu de point de rencontre pour coordonner les activités des divers groupes régionaux. Le Groupe de travail recommande donc la constitution d'un groupe de travail binational permanent chargé de la coordination générale et de régler les problèmes nationaux et binationaux de télémarketing frauduleux au fur et à mesure qu'ils surviennent.
Coopération interrégionale et interagence.
Les deux pays ont des groupes de travail régionaux constitués d'organismes chargés de l'application de la loi et des contrôles réglementaires qui ont pour mandat de régler les problèmes de télémarketing frauduleux. La façon dont ils sont parvenus avec succès à faire condamner des délinquants et à en écarter d'autres du télémarketing laisse croire que la collaboration transfrontalière peut rapporter des avantages semblables. Bon nombre des efforts de réglementation et d'application de la loi sont centrés sur les régions. C'est à ce niveau que la collaboration transfrontalière entre les autorités étatiques, provinciales et fédérales est la plus susceptible d'avoir des répercussions directes sur certains délinquants et sur leurs opérations. Les contacts personnels entre les enquêteurs qui connaissent les activités en cours dans leurs régions revêtent également de l'importance pour que les renseignements primordiaux soient transférés rapidement et parviennent aux personnes qui sont en mesure de s'en servir efficacement. Les groupes de travail régionaux ont déjà commencé à collaborer au-delà de la frontière internationale et leurs efforts commencent à porter fruit. Le Groupe de travail reconnaît l'utilité des groupes de travail régionaux qui s'occupent de télémarketing frauduleux. Il recommande qu'on les incite à collaborer le plus possible outre-frontière.
Coopération en matière de poursuites.
Les poursuivants aux échelons fédéraux, étatiques et provinciaux ont participé au Groupe de travail et ont pris une part active dans leurs pendants régionaux. La coopération formelle et informelle à la préparation et à la poursuite de dossiers est à la base de bon nombre des questions précises soulevées relativement au transfert de renseignements, d'éléments de preuve, de témoins et, en bout de ligne, de délinquants fugitifs d'une juridiction à l'autre. La collaboration étroite soulève des problèmes de ressources qui, à leur tour, soulèvent des problèmes institutionnels et de souveraineté dans les cas où les organismes en cause se trouvent dans des pays différents. Le Groupe de travail a toutefois mentionné une façon de partager les coûts. Habituellement, le fardeau de contacter et d'assurer le déplacement des témoins repose sur l'organisme qui demande leur témoignage. Dans les affaires de télémarketing frauduleux, une fois que les parties concernées ont déterminé qui est le mieux placé pour poursuivre les délinquants, il pourrait être approprié pour les organismes qui se trouvent dans d'autres juridictions où habitent les victimes ou d'autres témoins d'organiser leurs déplacements si leur témoignage est nécessaire et ne peut être donné autrement. Le Groupe de travail recommande que les gouvernements étudient des ententes de partage des coûts des déplacements de témoins lorsque ceux-ci sont nécessaires pour la poursuite d'une affaire de télémarketing frauduleux.
Partage de renseignements.
La transmission de renseignements exacts et sûrs entre organismes permet d'éviter les dédoublements d'efforts et leur donne la possibilité de réagir plus rapidement à des fraudes en cours. Il s'agit de recueillir des renseignements dignes de foi à même les plaintes des consommateurs et auprès de la police, des chargés de réglementation et d'autres sources, et de veiller à ce qu'ils soient communiqués aux organismes les mieux placés pour prendre des mesures dans les plus brefs délais. Le Groupe de travail est conscient qu'il peut y avoir des restrictions d'ordre juridique au niveau des renseignements qui peuvent être partagés et avec qui ils peuvent l'être. Cependant, il semble que l'on puisse faire beaucoup tout en respectant ces contraintes d'ordre juridique. On pourrait notamment transférer des renseignements entre Phonebusters, la NAAG, le FNIC et la FTC, ce qui aiderait certes les autorités des deux pays.
Le Canada et les États-Unis envisagent maintenant d'autres moyens de stocker les données tirées des plaintes des consommateurs et d'y accéder. Les deux pays se consacrent à des banques de données à accès partagé dans lesquelles leurs organismes pourraient introduire, échanger et extraire des données pertinentes rapidement et en toute sécurité. Au Canada, les ministères provinciaux responsables de la protection du consommateur et Industrie Canada élaborent une base de données, appelée Canshare, qui compilerait l'information sur toutes les affaires intéressant la protection du consommateur sur une seule et unique base de données nationale à laquelle les organismes canadiens auraient accès. Il faudrait étudier en détail de nombreuses exigences fédérales et provinciales en matière de protection de la vie privée avant que ces renseignements puissent devenir accessibles de façon courante aux organismes américains. Aux États-Unis, la FTC et la National Association of Attorneys-General (NAAG) mettent au point une base de données en direct, le Consumer Sentinel Binational Telemarketing Network, qui serait accessible aux organismes canadiens sous réserve de conventions de confidentialité. Bien qu'il existe des limites d'ordre juridique au partage transfrontalier de renseignements, les avantages de certaines formes de système à accès conjoint seraient considérables.
Le Groupe de travail reconnaît l'utilité des systèmes informatiques à accès partagé comme moyen de transmettre des renseignements rapidité et en toute sécurité entre organismes. Il recommande donc que pour favoriser la coordination, les gouvernements et les organismes examinent la législation pertinente sur la protection des renseignements personnels et d'autres lois pertinentes qui touchent les systèmes transfrontaliers d'accès partagé en vue de contribuer dans toute la mesure du possible à un tel projet.
Les ressources.
Les distances en cause et l'éparpillement des victimes rendent les opérations de télémarketing frauduleux, notamment les plus importantes, plus coûteuses que les autres crimes d'affaires au niveau des enquêtes. Le degré de raffinement des délinquants exige une intervention stable et compétente des responsables de l'application de la loi et des règlements, ce qui exige un engagement suivi et stable de ressources de la part des organismes. Des ressources sont également nécessaires pour appuyer les efforts régionaux et internationaux en vue de régler des dossiers précis et, plus généralement, pour mettre en place des efforts de partage des renseignements, de sensibilisation et de prévention. Bien que chaque pays doive déterminer pour lui-même quelle combinaison de ressources et quels organismes participants seront les plus efficaces dans sa stratégie nationale, le Groupe de travail reconnaît qu'il faudra engager des ressources considérables à la lutte contre le télémarketing frauduleux pour mettre au point une réponse efficace au problème.
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