Stratégie de la Justice
Applicable aux Autochtones Rapport annuel des activités 2002 -2005

Introduction

La Stratégie de la justice applicable aux Autochtones (SJA) fait partie de la réponse du gouvernement du Canada aux recommandations du Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones de 1996 et à d'autres enquêtes exécutées à travers le pays qui ont fait état de l’aliénation profonde qu’éprouvent les Autochtones face au système de justice et de taux de criminalité, de victimisation et d'incarcération disproportionnés chez les Autochtones.

La SJA quinquennale a été mise en œuvre en 1996. Ses objectifs étaient les suivants :

  • aider les Autochtones à assumer une plus grande responsabilité à l'égard de l'administration de la justice dans leurs collectivités;
  • favoriser l'incorporation des valeurs autochtones dans le système de justice du Canada;
  • contribuer à la réduction des taux de criminalité, de victimisation et d'incarcération chez les peuples autochtones.

La Direction de la justice applicable aux Autochtones (DJA) du ministère de la Justice du Canada (MJ) gère la SJA. De concert avec ses équivalents provinciaux et territoriaux, la DJA poursuit les objectifs de la SJA par l'élaboration et le soutien des politiques, le financement de programmes de justice communautaires et d'activités de formation et de perfectionnement, le soutien des négociations relatives à l'autonomie gouvernementale et le renforcement des capacités ainsi que la liaison et les partenariats (par l'intermédiaire du Réseau de la justice autochtone, le RJA).

Après des débuts prometteurs, la SJA a été renouvelée au mois d'août 2001 pour un deuxième mandat de cinq ans (2002-2003 à 2006-2007). Le présent rapport met en lumière les principales activités exécutées au cours des trois premiers exercices financiers du deuxième mandat de la SJA en vue de réaliser ses objectifs.

Le MJ est résolu à être transparent et sensible aux besoins des Canadiens et Canadiennes. Nous espérons que le présent document aidera à expliquer le rôle, l'objet et les activités de la SJA en ce qui concerne la participation des peuples autochtones dans le système de justice du Canada.

Direction de la justice applicable aux Autochtones
Ministère de la Justice du Canada
100, rue Metcalfe, 7e étage
Ottawa (ONT) K1A 0H8

Télécopieur : (613) 957-4697
Téléphone : (613) 941-9298
Courriel : ajs-sja@justice.gc.ca
Site Web : http://canada.justice.gc.ca/fra/pi/sia-ajs/index.html

1. Contexte : La Stratégie de la Justice Applicable aux Autochtones

Origine et justification

a relation entre les Autochtones du Canada et le système de justice est un problème de longue date qui a été décrit en détail comme le produit complexe de situations socio-économiques défavorisées, d'approches de la justice insensibles à la culture autochtone ou de racisme systémique.[1] Au fil des ans, une multitude d'enquêtes publiques, de groupes de travail et de commissions ont conclu que le système de justice du Canada avait manqué à ses engagements envers les Autochtones à toutes les étapes.[2] Ceux-ci ont pour leur part exprimé une aliénation profonde d'un système de justice qui leur apparaît étranger et inaccessible. Les résultats se reflètent dans une masse grandissante de statistiques qui révèle que les Autochtones subissent des taux d'arrestation, de condamnation et d'incarcération disproportionnés.[3] Les coûts humains et économiques pour les collectivités autochtones et le Canada sont incommensurables.

Le gouvernement du Canada a mis en place un continuum de politiques, de programmes et d'initiatives pour s'attaquer à la sur-représentation des Autochtones dans le système de justice canadien, par exemple la Stratégie de la justice applicable aux Autochtones (SJA), la Politique sur la police des Premières nations, le Fonds de renouvellement du système de justice pour les jeunes[4] et l'Initiative sur les services correctionnels communautaires destinés aux Autochtones. Chaque programme fonctionne séparément, selon un mandat et des autorisations distincts, mais ils ont tous un objet commun : contribuer à améliorer la situation des Autochtones dans la société canadienne.

Dans son créneau du continuum, la SJA met l'accent sur l'augmentation des possibilités et le renforcement de la capacité des collectivités autochtones de participer de façon constructive à l'administration de la justice. On espère que la participation accrue et la capacité renforcée contribueront à l'élaboration de réponses mieux adaptées aux problèmes de justice auxquels les Autochtones sont confrontés et au fil du temps, que cela contribuera à réduire le pourcentage d'Autochtones qui entrent en contact avec le système de justice. De plus, à mesure que des Autochtones plus nombreux participent à l'administration de la justice, on en viendra à mieux comprendre les valeurs, les besoins et les aspirations des Autochtones ce qui contribuera à mettre en place les conditions nécessaires pour apporter un changement durable dans le système de justice conventionnel.

Mandat initial : 1996-2000

En avril 1996, le ministre de la Justice a annoncé la SJA dans le cadre de la réponse du gouvernement du Canada au Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones[5] et à d'autres enquêtes sur la justice applicable aux Autochtones à travers le pays. La SJA devait établir des partenariats au sein du système de justice canadien pour faciliter l'élaboration de politiques et de programmes de justice durables qui satisferaient mieux aux besoins des Autochtones et qui s'attaqueraient à leur sur-représentation dans le système de justice. La Stratégie a été élaborée en coopération avec Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC), le Bureau du Conseil privé et l'ancien Bureau du Solliciteur général (dorénavant Sécurité publique et Protection civile Canada), y compris la Gendarmerie royale du Canada (GRC). La SJA est gérée par la Direction de la justice applicable aux Autochtones (DJA) au sein du ministère de la Justice (MJ).

Objectifs

Les objectifs de la SJA sont les suivants :

  • aider les peuples autochtones à assumer une plus grande responsabilité à l’égard de l'administration de la justice dans leurs collectivités
  • refléter et inclure les valeurs autochtones dans le système de justice canadien;
  • contribuer à long terme et conjointement avec d'autres programmes de justice à une diminution du taux de victimisation, d'actes criminels et d'incarcération chez les peuples autochtones dans les communautés où les programmes de la SJA sont appliqués.

Conception et exécution

Au cours du premier mandat de cinq ans, la DJA a poursuivi les objectifs de la SJA dans trois volets :

  • élaboration et soutien des politiques;
  • financement de programmes de justice communautaires;
  • le Réseau de la justice autochtone (RJA).

Le volet Élaboration et soutien des politiques fait la promotion de la justice communautaire autochtone et la soutient comme question de principe clé au Canada au moyen de partenariats stratégiques aux plans ministériel, interministériel et intergouvernemental; il fournit au MJ et à d'autres ministères fédéraux des avis multidisciplinaires sur les questions de justice applicable aux Autochtones; et il fournit des avis et de la matière aux négociateurs de l'autonomie gouvernementale concernant la composante « administration de la justice » des négociations et des accords relatifs à l'autonomie gouvernementale.

Le volet Financement de programmes de justice communautaires appuie l'élaboration et l'exécution par les collectivités autochtones de programmes de justice communautaires adaptés à leur culture au moyen d'accords de partage des coûts avec les administrations provinciales et territoriales. Les programmes offrant des mesures de déjudiciarisation/de rechange, des sanctions communautaires, la médiation dans des différends non criminels et d'autres initiatives de justice de rechange visant à établir des rapports plus étroits entre la justice communautaire et le système conventionnel sont admissibles à un financement. Les programmes de justice communautaires donnent aux Autochtones un rôle important dans le règlement des affaires civiles et criminelles dans leurs propres collectivités.

Le Réseau de la justice autochtone (RJA) fournit un forum aux collectivités autochtones pour partager des pratiques exemplaires et des solutions originales aux problèmes de la justice autochtone et il contribue à la formation et à la communication d'information sur des mécanismes de justice de rechange compatibles avec les valeurs et les traditions autochtones. Le RJA favorise également la participation des femmes autochtones comme partenaires à part entière de l'élaboration et de la mise en œuvre des programmes communautaires.

Réalisations et lacunes

Au cours de son mandat initial, la DJA s'est employée à établir des rapports avec les principaux intervenants des collectivités et des provinces/territoires, en établissant dans un délai relativement bref des partenariats solides pour l’échange de renseignements et le partage des coûts. À la fin de son premier mandat, la SJA :

  • finançait plus de 60 programmes de justice communautaires servant plus de 260 collectivités autochtones à travers le Canada;
  • avait produit du matériel d'auto-évaluation pour les programmes communautaires et avait financé la formation connexe de partenaires provinciaux/territoriaux et d'intervenants en justice communautaire;
  • avait financé des colloques, ateliers et séminaires d’échange de renseignements, produit des vidéos et du matériel pédagogique et lancé un site Web.

De plus, la DJA avait participé à 27 tables de négociation relatives à l'autonomie gouvernementale, où elle offrait des avis sur la composante « Administration de la justice » des accords d’autonomie gouvernementale.

Malgré ses premières réalisations, il restait beaucoup à faire à la DJA pour renforcer et soutenir les contributions de la SJA aux initiatives de justice autochtone :

  • la réception tardive des fonds posait problème pour les programmes de justice communautaires à travers le pays;
  • il y avait des failles et des problèmes courants en matière de communication d'information par les programmes financés, surtout pour ce qui concerne l'établissement de rapports et l'évaluation du rendement;
  • le RJA, qui avait connu un roulement élevé de son personnel et subi des compressions et des incertitudes budgétaires, n'avait pas réussi à réaliser les objectifs qu’il s’était fixés.

Évaluation

En 2000, le MJ a évalué officiellement la SJA en vue de demander son renouvellement. Dans le rapport de l'évaluation, on recommandait les mesures suivantes à l'intérieur d'un mandat renouvelé :

  • mettre au point un processus pour garantir une coordination intra et interministérielle plus efficace des questions de justice autochtone au sein du gouvernement du Canada;
  • adopter une approche nationale intégrée de l'évaluation pour les programmes de justice communautaires afin de faciliter l'établissement de rapports sur le rendement;
  • désigner un coordonnateur régional fédéral pour les programmes de justice communautaires, disposant d'un soutien administratif suffisant, pour chacun des territoires et des provinces de l'Ouest, l'Ontario, le Québec et
  • mettre en œuvre un processus administratif pour garantir que les fonds du programme parviennent aux collectivités en temps opportun;
  • affecter des ressources au RJA aux niveaux établis au départ afin qu'il puisse s'acquitter mieux de son mandat, en satisfaisant en particulier aux besoins critiques de formation sur la justice communautaire et de collecte et de distribution d'information plus efficaces.

Mandat renouvelé et élargi : 2002-2007

Au mois d'août 2001, le gouvernement du Canada a renouvelé la SJA pour cinq exercices financiers (2002-2003 à 2006-2007) afin qu'elle puisse poursuivre ses interventions en vue de corriger la sur-représentation des Autochtones dans le système de justice du Canada.[6] En vertu du nouveau mandat, les activités en cours (élaboration et soutien des politiques, financement de programmes de justice communautaires et le RJA) devaient se poursuivre et deux nouveaux volets devaient être mis en place : un Fonds pour la formation et le perfectionnement et un Fonds pour le renforcement des capacités en matière d’autonomie gouvernementale.

Formation et perfectionnement

Selon l'évaluation de la SJA de 2000, la formation et le perfectionnement des membres de la collectivité qui exécutent des programmes de justice communautaires, ou qui aspirent à le faire, est essentielle au succès et à la viabilité des programmes. On a jugé que la formation était importante non seulement au cours des phases d'élaboration et de mise en œuvre du programme mais également plus tard, à mesure que les programmes mûrissent et qu'un roulement du personnel s'installe. Par conséquent, lors du renouvellement de la SJA pour un second mandat, la Stratégie devait comporter un nouveau Fonds pour la formation et le perfectionnement, en vertu duquel jusqu'à 100 % des dépenses admissibles pouvait être couvertes par des subventions et des contributions.

En vue de renforcer les capacités et de favoriser la création de nouveaux programmes, le Fonds pour la formation et le perfectionnement est destiné à soutenir la formation des collectivités autochtones dans lesquelles aucun programme de justice communautaire financé par la SJA n'est mis en œuvre. Le Fonds est également disponible pour compléter la formation et le perfectionnement des programmes financés par la SJA lorsque les fonds communs sont insuffisants pour combler les besoins.

Renforcement des capacités en matière d'autonomie gouvernementale

Les programmes de justice communautaires financés par la SJA ne traitent pas directement des défis auxquels les collectivités engagées dans des négociations relatives à l'autonomie gouvernementale feront face pour élaborer, administrer et faire respecter leurs propres lois. Pour aider à relever ces défis, on a ajouté le Fonds pour le renforcement des capacités en matière d'autonomie gouvernementale au mandat de la SJA lorsqu'il a été renouvelé en 2001.

Le Fonds est administré par la DJA, de concert avec AINC. Ayant la possibilité de couvrir jusqu'à 100 % des dépenses admissibles aux moyens de contribution, le Fonds appuie l'élaboration de projets pilotes et de documents de référence destinés à renforcer la capacité des collectivités autochtones en matière d'autonomie gouvernementale.

En bref, l'évaluation de 2000 a permis de conclure que même s'il restait beaucoup à faire, la SJA a connu un début impressionnant dans une approche prometteuse au problème de la sur-représentation des Autochtones et de leur aliénation dans le système de justice canadien. En renouvelant et en élargissant la Stratégie pour un deuxième mandat de cinq ans, on a reconnu que la réduction substantielle du pourcentage d'Autochtones qui entrent dans le système de justice est un objectif qui requiert un effort soutenu et un engagement à long terme.

2. Ressources et Activités de la SJA : avril 2002 à mars 2005

Ressources

Dotation

La structure organisationnelle de la DJA reflète ses activités très variées. Dirigée par un directeur général, la DJA se compose de conseillers en politiques, d'analystes de programmes, d'agents aux communications/à la liaison, de conseillers juridiques, de coordonnateurs régionaux et d'employés de soutien. La plus grande partie du personnel est centralisée dans les bureaux du MJ à Ottawa; quelques coordonnateurs régionaux et leur personnel de soutien travaillent dans d'autres bureaux à travers le pays, plus près des collectivités autochtones et des programmes de justice communautaires auxquels ils apportent leur concours.

La DJA a conclu des ententes de service avec la Division de l'évaluation du MJ pour l'exécution d'évaluations officielles de la SJA. En outre, elle partage les dépenses salariales et de fonctionnement avec Sécurité publique et Protection civile Canada (SPPCC) pour l’exécution de la SJA et de la Stratégie nationale pour la prévention du crime (SNPC) au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et en Alberta. 

Budget

Au cours de son deuxième mandat quinquennal (2002-2003 à 2006-2007), la DJA devait recevoir en tout 57,26 millions de dollars pour réaliser les objectifs de la SJA, ce qui représente une augmentation modeste de son financement par rapport aux années précédentes. L'augmentation devait financer le mandat élargi de la SJA; elle devait aussi être destinée, en partie, à l'élaboration de programmes de justice communautaires dans les régions qui n'en n'ont pas et à favoriser le recours à des programmes de médiation dans les affaires civiles et familiales, un modèle de programme de justice communautaire sous-utilisé.

L'exercice de réaffectation budgétaire gouvernemental en 2003-2004 et les rajustements ministériels apportés en 2004-2005 ont réduit le budget de la DJA de un million de dollars et 400 000 $ respectivement, ce qui a nécessité une restructuration de la portée et de l'exécution de certaines activités s'inscrivant dans la SJA.[7] Les effets les plus importants se sont fait sentir sur le nouveau Fonds pour la formation et le perfectionnement et sur le RJA. Nous décrivons la nature de ces répercussions dans le résumé des activités qui suit.

Tableau 1-1 : Budget de la DJA selon l'exercice financier
Exercice Budget demandé Budget approuvé Budget après les
compressions
2002-2003 18 840 000 10 894 757 10 894 757
2003-2004 23 340 000 10 894 757 9 882 719
2004-2005 27 840 000 10 894 757 10 481 006

Source : Archives de la DJA

Activités

Élaboration et soutien des politiques

Le volet « Élaboration et soutien des politiques » de la SJA vise à :

  • surveiller, analyser et fournir des avis sur les politiques, les programmes et les pratiques qui ont ou peuvent avoir des incidences sur la justice applicable aux Autochtones;
  • évaluer, de façon régulière, l'efficacité de la SJA par rapport à l'exécution des programmes qui la composent et la réalisation de ses objectifs;
  • contribuer à la création d'une masse grandissante de connaissances sur les pratiques exemplaires en matière de justice applicable aux Autochtones et sur les politiques et programmes en la matière et les ressources disponibles pour des initiatives de justice autochtone.

Les activités de la DJA en matière de politiques sont destinées à favoriser une approche plus intégrée des problèmes auxquels les Autochtones sont confrontés dans leurs rapports avec la justice. Les travaux visent à garantir que de par leur conception et leur exécution, les initiatives gouvernementales (essentiellement fédérales mais également provinciales et territoriales) renforcent et soutiennent la justice autochtone comme priorité stratégique dans la société canadienne et qu'elles sont cohérentes, complémentaires et, le plus possible, concertées.

Coordination et collaboration

Le succès du volet « Élaboration et soutien des politiques » de la SJA dépend de la solidité de ses partenariats internes et externes. Les travaux de la DJA doivent être connus des autres décideurs, et crédibles, de manière qu'on sollicite ses avis s'il y a lieu et qu'on en tienne compte. Par conséquent, l'établissement de partenariats stratégiques au sein du Ministère de même qu'aux plans interministériel et intergouvernemental est une activité clé

L'évaluation de la SJA de 2000 a révélé la nécessité d'améliorer la coordination de l'élaboration des politiques et de l'exécution des programmes en matière de justice applicable aux Autochtones entre les ministères fédéraux et entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. On y réclamait également une plus grande présence du gouvernement fédéral dans les collectivités autochtones locales et l'établissement de liens plus étroits avec ces dernières. Par des partenariats stratégiques et la participation à des groupes et comités de travail, la DGA s'est employée au cours des trois derniers exercices à améliorer la coordination et la collaboration avec les collectivités et à créer des liens durables entre les politiques et programmes gouvernementaux qui ont une incidence sur la justice applicable aux Autochtones.

Partenariats stratégiques

La DJA a étudié et mis en œuvre des approches novatrices pour mettre en œuvre la SJA dans certaines des régions qu'elle dessert. La DJA a négocié et conclu un protocole d'entente avec SPPCC pour partager les dépenses salariales et de fonctionnement liées à la mise en œuvre de la SJA et de la SNPC au Yukon, aux Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et en Alberta. Elle a également structuré et conclu un protocole d'entente avec le Bureau régional de la Colombie-Britannique afin de rationaliser certaines fonctions de la DJA et d'en partager les coûts.

Groupes de travail et comités

La DJA est déterminée à améliorer la coordination des questions relatives à la justice autochtone entre les ministères fédéraux et entre le gouvernement fédéral et ses équivalents provinciaux et territoriaux. C'est pourquoi la DJA est devenue un membre actif de nombreux groupes de travail et comités. En réunissant des intervenants clés des différentes administration de façon régulière, les réunions des comités et groupes de travail ont constitué pour la DJA une excellente occasion de partager information et savoir-faire, de déterminer les tendances, enjeux et priorités à l'horizon et d'en discuter, de cerner des lacunes et des chevauchements en matière d'élaboration de politiques et de programmes, de promouvoir la collaboration et la coordination et de renforcer les rapports et les liens entre les administrations.

La DJA fait partie de comités et groupes de travail ministériels, notamment les suivants :

La DJA est représentée au sein de comités interministériels, notamment les suivants :

  • Groupe de travail sur la stabilité et le mieux-être des collectivités des Premières nations
  • Comité sur la stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain
  • Comité d'examen horizontal du SCT.

En plus des groupes de travail et comités du gouvernement fédéral, la DJA participe à des nombreux groupes de travail fédéraux-provinciaux-territoriaux (FPT) : 

  • Groupe de travail FPT sur la justice applicable aux Autochtones : Sous-comité de la justice pour les jeunes; Sous-comité de la violence familiale et la violence interpersonnelle
  • Groupe de travail FPT sur la justice réparatrice
  • Groupe de travail FPT sur les victimes d'actes criminels : Sous-comité des Autochtones.

La DJA agit en dirigeant un Groupe de travail FPT sur la SJA et en collaborant avec ce dernier. Ce groupe de travail a été le véhicule pour l'une des initiatives de collaboration entre les administrations fédérale, provinciales et territoriales les plus importantes au cours de la période à l'étude. Il s'agissait de déterminer la façon de distribuer les fonds de la SJA aux programmes de justice communautaires au cours du second mandat de la Stratégie.

En 2002, on a formé un sous-comité du Groupe de travail FPT sur la SJA et on l'a chargé de rédiger, à l'attention du Groupe de travail, un exposé des options de répartition du financement de la SJA destiné aux programmes de justice communautaires. La DJA a représenté le gouvernement fédéral à ce sous-comité; les gouvernements de l'Alberta, de la Colombie-Britannique, de la Nouvelle-Écosse, du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon étaient également représentés. L'exposé des options, rédigé de façon concertée, renfermait des propositions relatives à la distribution du financement et énumérait les variables les plus pertinentes à inclure dans une nouvelle formule de distribution.

S’appuyant sur l'exposé des options, les discussions relatives au financement ont culminé en une réunion du Groupe de travail FPT en avril 2003, dirigée par un animateur, au cours de laquelle un accord de principe a été conclu sur la façon de répartir les fonds de programmes de la SJA pour le reste du mandat. Les représentants de toutes les administrations ont exprimé le besoin de stabilité et de prévisibilité du financement de manière à permettre une planification sur les trois à cinq prochaines années. Après une discussion approfondie, il a été convenu que les niveaux de financement de base actuels seraient maintenus jusqu'en 2007 et que de nouveaux fonds seraient affectés :

  • de manière à prendre en compte les circonstances particulières du Nord;
  • à garantir que la SJA est un programme national en établissant des programmes dans les provinces de l'Atlantique;
  • pour commencer à corriger les injustices fondées sur la répartition de la population autochtone. 

Les efforts considérables et la participation réfléchie des membres FPT ont produit un consensus sur de nombreuses questions difficiles liées au financement, ce qui a fait en sorte que l'issue de la réunion facilite les décisions en matière de financement pour la durée du deuxième mandat de la SJA.

Dans un sondage récent effectué dans le cadre d'une prochaine évaluation à mi-mandat de la SJA, 63 % des répondants du gouvernement fédéral se sont dit d'avis que la SJA avait eu « beaucoup » ou « quelques » répercussions positives sur la coopération et la collaboration dans les dossiers de justice applicable aux Autochtones au sein du MJ; 80 % des fonctionnaires provinciaux et territoriaux ont exprimé des sentiments similaires à l'égard de leurs rapports avec la DJA. Les coordonnateurs de la justice communautaire ont reconnu dans leurs réponses les rapports de coopération qui ont été établis entre les fonctionnaires fédéraux et provinciaux/territoriaux, en particulier en ce qui concerne les accords relatifs aux programmes de justice communautaires.[8]

Examen et avis

Pour s'acquitter de sa responsabilité de favoriser une approche intégrée et durable des questions de justice applicable aux Autochtones, le volet « Élaboration et soutien des politiques » de la SJA surveille et examine les politiques et programmes qui ont ou peuvent avoir des incidences sur la justice applicable aux Autochtones et il fournit des avis en la matière. En 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005, la DJA a fourni des avis en matière de politiques et un leadership sur un éventail de propositions et d'initiatives, dont ceux résumés ci-dessous. 

Groupe de travail fédéral-provincial-territorial (FPT) sur les questions de justice applicable aux Autochtones

En dépit des préoccupations concernant le nombre de comités et groupes de travail FPT qui s'intéressent aux questions de justice, les gouvernements ont convenu que les structures FPT en vigueur n'accordaient pas aux questions de justice applicable aux Autochtones l'attention cohérente et soutenue qu'elle nécessitait. En juin 2004, les sous-ministres ont décidé que le moment était bien choisi pour créer un groupe de travail FPT s'intéressant aux questions de justice applicable aux Autochtones.

La création de ce groupe de travail a consommé une part considérable des ressources dont la DJA disposait pour l'élaboration de politiques en 2003-2004 et 2004-2005. Dorénavant pleinement opérationnel, le Groupe de travail demeurera un élément majeur de la charge de travail de la DJA en matière de politiques en 2005-2006.

Avec un mandat devant s'achever en janvier 2006, que les sous-ministres peuvent revoir par la suite, le Groupe de travail a été chargé :

  • de favoriser des travaux concertés sur un éventail de questions interreliées;
  • d'exécuter des projets particuliers sous la direction des sous-ministres responsables de la justice;
  • promouvoir la discussion des questions de justice applicable aux Autochtones dans d'autres groupes de travail et comités FPT s'intéressant aux questions de justice.

Le Groupe de travail FPT doit produire un document de travail définissant des options stratégiques en vue de faire des progrès valables dans cinq domaines de la justice applicable aux Autochtones : justice communautaire, questions relatives aux jeunes, police, violence interpersonnelle et familiale et services correctionnels. Chaque administration produira un exposé des enjeux sur chaque thème. Le Groupe de travail étudiera ces documents qui constitueront le fondement d'un document d'« orientations stratégiques » qui sera présenté aux sous-ministres en 2006.

La DJA a participé au comité consultatif chargé d'examiner la proposition de créer un nouveau groupe de travail. Au cours de ces travaux préparatoires, et par la suite une fois que la création du groupe de travail a été approuvée, la DJA s'est employée à garantir que le mandat et le plan de travail étaient en accord avec les priorités fédérales relatives aux questions de justice applicable aux Autochtones, notamment la priorité du ministre de réduire les taux de victimisation et d'incarcération des Autochtones. La DJA continuera de s'occuper de très près du Groupe de travail en 2005-2006, en coordonnant la production des exposés des enjeux fédéraux, en coprésidant les réunions et en fournissant d'autres contributions et avis.

Table ronde Canada-Autochtones

L'un des résultats de la Table ronde Canada-Autochtones du Premier ministre Paul Martin[9] a été l'engagement du gouvernement de tenir une série de tables rondes sectorielles en partenariat avec des dirigeants autochtones et en coopération avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. Les tables sectorielles portent sur les thèmes suivants : santé, apprentissage continu, logement, possibilités économiques, négociations et responsabilisation axée sur les résultats. Dans le processus de la Table ronde, on considère que la justice est un élément de chacune des tables sectorielles.

La DJA s'est tenue au fait du processus de la Table ronde et elle a apporté sa contribution à la fois pour appuyer la position du ministre selon laquelle la justice devrait avoir sa propre table sectorielle et pour s’assurer que les questions de justice applicable aux Autochtones sont rattachées au processus de la Table ronde et en font partie intégrante.

Rapport de la Saskatchewan Commission on First Nations and Métis Peoples and Justice Reform

En 2001, le gouvernement de la Saskatchewan a mis sur pied la Commission on First Nations and Métis Peoples and Justice Reform. La Commission a été chargée de proposer des réformes concrètes au système de justice qui réduiraient la criminalité et la victimisation chez les Premières nations et les Métis et qui produiraient des collectivités plus sûres et une réduction du nombre d'Autochtones qui viennent aux prises avec le système de justice pénale. Elle devait prendre en compte toutes les composantes du système de justice, notamment la police, les tribunaux, la poursuite, l'aide juridique, les services correctionnels, la justice communautaire, la justice pour les jeunes et les services aux victimes. Le rapport final de la Commission, renfermant 122 recommandations, a été publié en juin 2004.[10]

Le MJ a été chargé de coordonner l'examen fédéral du rapport de la Commission et de faire des recommandations concernant la réponse du gouvernement. En tant que participant actif à cette tâche, la DJA :

  • a amorcé et dirigé les travaux du comité directeur national et du groupe de travail national qui, collectivement, ont exécuté l'examen et élaboré une réponse axée sur l'action et la collectivité;
  • a présidé (et préside toujours) un groupe de travail national interministériel, rassemblé pour partager de l'information et repérer des possibilités de travailler en collaboration sur des initiatives qui donnent suite aux recommandations de la Commission;
  • a représenté le gouvernement fédéral dans de nombreuses réunions concernant le rapport avec des sous-ministres provinciaux, des représentants des Premières nations et des organisations métis;
  • a mis au point un plan d'action visant les recommandations du rapport qui portent explicitement sur la justice;
  • a tenu le ministre, le greffier du Conseil privé et d'autres intéressés au courant des progrès au moyen de notes d'information et d'autres documents;
  • a fourni des fonds de la SJA pour financer la participation d'Autochtones au comité directeur de la mise en œuvre.

On continuera dans un proche avenir de donner suite aux recommandations, ce qui implique de nombreuses ministères fédéraux et tous les paliers de gouvernement. La DJA continuera de participer activement à cet exercice.

Autres initiatives se rapportant aux politiques

Par ses activités de surveillance, d'examen, d'analyse, de commentaire, de coordination ou de représentation, le volet « Élaboration et soutien des politiques » de la SJA a également mis à contribution son savoir-faire dans les initiatives importantes ci-dessous au cours de la période à l'étude :

  • grande initiative stratégique de Santé Canada sur les troubles du spectre de l'alcoolisme fœtal;
  • consultation intra-ministérielle du Centre de la politique concernant les victimes sur les enjeux, les besoins et les services pour les victimes de crimes dans les Territoires du Nord-Ouest;
  • recension des écrits du Centre de la politique concernant les victimes sur la justice réparatrice et la violence conjugale/agression sexuelle;
  • « Sœurs d'esprit », une demande et une proposition de l'Association des femmes autochtones du Canada (AFAC) de 5 millions de dollars de financement fédéral sur cinq ans à l'appui des travaux de l'AFAC pour s'attaquer aux taux élevés de violence racialisée et sexualisée faite aux femmes autochtones au Canada;
  • rapport du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, Les jeunes Autochtones vivant en milieu urbain : plan d'action pour le changement (2003);
  • Stratégie pour les Autochtones vivant en milieu urbain du gouvernement du Canada.
Recherche et évaluation

L'évaluation de l'efficacité de la Stratégie à mener à bien son mandat et à fournir des renseignements et des avis à l'équipe de gestion de la DJA en vue de renforcer la capacité de la Direction de réaliser les objectifs de la SJA font partie du travail s'inscrivant dans le volet « Élaboration et soutien des politiques » de la SJA. Des analystes et des conseillers en politiques s'acquittent de ces responsabilités en déterminant les besoins d'information, en exécutant ou commandant des projets de recherche, en favorisant ou facilitant des évaluations de la SJA (ou de ses éléments) par les intervenants, en analysant les résultats et en faisant des recommandations. De façon plus générale, on s'attend à ce que la fonction d'élaboration de politiques contribue à un corpus grandissant de connaissances sur les pratiques exemplaires, les politiques et les programmes et les ressources des initiatives de justice applicable aux Autochtones.

Au cours de la période de trois ans visée par le présent rapport, les activités de recherche et d'évaluation de la DJA touchant les politiques ont été les suivantes :

  • la création d'un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), un document qui expose les objectifs de la SJA, les résultats escomptés et un cadre pour suivre, examiner et communiquer les progrès et les activités au cours du mandat 2002-2007;
  • la production d'une bibliographie annotée sur les écrits canadiens et internationaux récents sur la justice réparatrice. On y décrit les nouveautés dans le domaine, les pratiques exemplaires et les évaluations;
  • une portion substantielle d'une recension des écrits destinée à déterminer si la SJA demeure pertinente et s'il existe des modèles de conception et d'exécution de programmes plus rentables ou efficaces (la recension des écrits finale, qui doit être présentée en 2005-2006, éclairera une prochaine évaluation sommative de la SJA);
  • la coordination de l'évaluation à mi-mandat officielle de la SJA et participation à cette évaluation exécutée par la Division de l'évaluation du MJ (le rapport final sera déposé en 2005-2006; d'autres détails sont fournis dans la section « Évaluation » du présent rapport);
  • un examen de la SJA en Colombie-Britannique fondé sur les perceptions et les expériences des fournisseurs de programmes de six communautés dans cette province, destiné à recenser les améliorations potentielles de la gestion et de l'exécution de la SJA;
  • une évaluation du Programme de justice communautaire financé par la SJA au Nunavut afin de déterminer s'il remplit son mandat et réalise ses objectifs, si son mandat et sa structure sont adaptés aux besoins actuels et futurs et s'il a offert des solutions de rechange efficaces au système de justice conventionnel;
  • une évaluation du RJA, notamment des recommandations relatives à sa restructuration en vue d'améliorer la capacité de la DJA de remplir le mandat du RJA.
Conférences et ateliers

La DJA se fait un devoir d'appuyer la production et la diffusion d'information au moyen d'un grand éventail de véhicules. Comme les activités de recherche et d'évaluation, les conférences et les ateliers contribuent de façon importante à créer et diffuser des connaissances sur les initiatives de justice applicable aux Autochtones. La DJA assiste et participe à des conférences et à des ateliers pour faire connaître la SJA et pour communiquer et recevoir de l'information sur les initiatives de justice applicable aux Autochtones. La DJA apporte également un soutien financier à des conférences et à des ateliers pour favoriser l'échange d'idées et la production de nouvelles connaissances et compétences. Une liste partielle des conférences et des ateliers auxquels la DJA a participé en 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005 figure à l'annexe 2. La section sur le RJA du présent rapport fait état des conférences et des ateliers financés par la SJA.

La participation à des comités de planification de conférences a rehaussé la visibilité de la SJA et elle a donné l'occasion d'influer sur les programmes de conférences. La DJA est membre des comités de  planification de la Conférence internationale 2005 sur les délinquants ayant des besoins spéciaux (septembre 2005) et dela Conférence sur la recherche en matière de politiques autochtones (mars 2006). La conférence internationale proposera de nombreux ateliers sur les délinquants autochtones et leurs besoins particuliers dans le système de justice pénale. La Conférence sur la recherche en matière de politiques réunira des chercheurs, décideurs, dirigeants et universitaires autochtones et non autochtones influents des quatre coins du monde pour échanger au sujet des recherches récentes et pour discuter d'idées afin d'améliorer la recherche, les politiques fondées sur des données probantes et l'évaluation des résultats des politiques. 

Programmes de justice communautaires

Le financement de programmes de justice communautaires aide des collectivités autochtones à mettre au point et à exécuter des programmes pertinents du point de vue culturel qui donnent aux collectivités une grande part de responsabilité pour intervenir auprès de délinquants et pour régler des différends en matière civile et criminelle, au plan local. Les programmes fructueux aident les membres de la collectivité à comprendre mieux le système de justice et à y participer davantage, à renforcer la capacité de la collectivité de régler les problèmes de justice de façon adaptée du point de vue culturel et à renforcer les rapports avec les intervenants du système de justice conventionnel en créant un lien de confiance mutuelle.

Les programmes admissibles à l'aide financière de la SJA représentent un vaste éventail d'activités au plan local :

  • les programmes de déjudiciarisation/mesures de rechange détournent les délinquants du système judiciaire conventionnel et les orientent vers des mécanismes communautaires de rechange. La déjudiciarisation est habituellement un processus informel; les programmes de mesures de rechange sont habituellement autorisés et établis en vertu de dispositions du Code criminel[11] ou de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents.[12] Des programmes de déjudiciarisation/mesures de rechange bien conçus sont moins envahissants, plus adaptés du point de vue culturel et plus expéditifs qu'une intervention officielle de type judiciaire;
  • les programmes de sanctions communautaires prévoient la participation de la collectivité à la préparation et la prestation d'avis aux juges qui prononcent la peine sur la sanction qu'il convient d'imposer à une personne trouvée coupable d'une infraction et sur les ressources locales qui pourraient être mises à la disposition du délinquant dans le cadre d'une intervention réparatrice. Des mécanismes grâce auxquels les avis sont élaborés et présentés comprennent les groupes consultatifs d'Anciens et les cercles de détermination de la peine (avec ou sans la participation du juge);
  • la médiation prévoit la participation dans des différends non criminels (comme des affaires civiles ou familiales) d'un tiers objectif qui aide les parties à en arriver à un règlement. Le rôle du médiateur est de faciliter la discussion et le règlement à l'amiable entre les parties; il n'a aucun pouvoir décisionnel ni aucune autorité pour imposer un règlement;[13]
  • les autres activités de justice visant à renforcer les rapports entre les intervenants/projets de justice communautaires et le système conventionnel sont également admissibles au soutien financier de la SJA.[14]

Une fois que le projet de programme de justice communautaire est approuvé, le fournisseur du programme communautaire travaille avec son ministère provincial/territorial et avec la DJA à l'élaboration et à la mise en œuvre du programme en étroite consultation avec les fournisseurs du système de justice conventionnel, notamment les procureurs de la Couronne, la police et les tribunaux. Le fournisseur du programme a la responsabilité du fonctionnement quotidien du programme. Les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux fournissent des fonds et des avis spécialisés en plus de faciliter les liens avec le système de justice conventionnel et les fournisseurs de services sociaux.

La DJA a établi les objectifs suivants en guise de priorités du volet « Programme de justice communautaire » de la SJA pour 2002 à 2007 :

  • augmenter le nombre de programmes communautaires et de collectivités desservies;
  • encourager l'élaboration de programmes dans toutes les provinces et dans tous les territoires et y investir;
  • favoriser l'élaboration et l'exécution de programmes de médiation en matière civile et familiale;
  • étendre les services aux Métis ainsi qu'aux populations autochtones vivant en milieu urbain et hors des réserves;
  • contribuer à la participation des femmes et des groupes de victimes à la conception et à l'exécution de programmes.

Comme le tableau 2-1 le révèle, la DJA a réussi, année après année, à augmenter le nombre de programmes et de collectivités desservies. Le nombre d'accords relatifs à des programmes de justice communautaires conclus par la DJA a augmenté de 13 % sur les trois exercices; le nombre de programmes exécutés en vertu de ces accords a augmenté de 24 % et le nombre de collectivités desservies, de 9 %. L'investissement de la SJA dans les programmes a augmenté de 8,3 % au cours des trois exercices.

Tableau 2-1 : Aperçu des programmes de justice communautaires
financés par la SJA selon l'exercice
  2002-2003 2003-2004 2004-2005
Nombre d'accords de la SJA 79 83 89
Nombre de programmes 88 105 109
Nombre de collectivités 415 457 453
Total des engagements de la SJA
pour le financement de programmes
6 112 092 $ 6 506 336 $ 6 622 639 $

Source : Archives de la DJA

À la fin de 2003-2004, la SJA avait établi une présence nationale en finançant des programmes de justice communautaires dans l'ensemble des provinces et des territoires du Canada. Cette présence nationale s'est maintenue en 2004-2005. Au tableau 2-2, nous indiquons le nombre de programmes selon l'administration et l'exercice. Le tableau 2-3 présente le financement accordé par la SJA selon l'administration et l'exercice.

Administration 2002-2003 2003-2004 2004-2005
Saskatchewan 24 24 24
Colombie-Britannique 18 20 19
Nunavut 1 13 14
Québec 7 9 12
Ontario 10 10 10
Yukon 8 8 9
Manitoba 7 7 6
Alberta 5 5 5
Territoires du Nord-Ouest 5 5 5
Nouveau-Brunswick 1 1 2
Nouvelle-Écosse 1 1 1
IPE 1 1 1
Terre-Neuve 0 1 1
Total pour les programmes 88 105 109

Source : Archives de la DJA

Tableau 2-3 : Total des engagements de la SJA pour le financement des programmes de justice communautaires selon l'administration et l'exercice
Administration 2002-2003 ($) 2003-2004 ($) 2004-2005 ($) Engagements
Cumulatifs
Saskatchewan 1 611 545 1 616 418 1 630 545 4 858 508
Colombie-Britannique 980 668 1 070 600 1 068 548 3 119 816
Manitoba 756 713 896 962 832 136 2 485 811
Ontario 709 590 710 932 740 813 2 161 335
Alberta 632 717 563 672 674 900 1 871 289
Québec 559 679 489 767 465 557 1 515 003
Yukon 404 440 403 792 416 940 1 225 172
Nunavut 25 000 255 400 262 400 542 800
NWT 145 000 145 000 145 000 435 000
Nouvelle-Écosse 142 300 142 300 142 300 426 900
Nouveau-Brunswick 94 440 96 500 118 500 309 440
Terre-Neuve 0 75 000 75 000 150 000
IPE 50 000 39 993 50 000 139 993
Financement total 6 112 092 6 506 336 6 622 639 19 241 067

Source : Archives de la DJA

Malgré une hausse notable du nombre total de programmes exécutés, le nombre de programmes destinés aux populations autochtones vivant hors des réserves (que ce soit en milieu rural ou urbain) est resté stable. On trouve des programmes ruraux en Alberta, en Colombie-Britannique, en Saskatchewan, au Québec et à l'Île-du-Prince-Édouard; des programmes urbains sont offerts en Colombie-Britannique, au Manitoba, en Ontario et en Saskatchewan. Le tableau 2-4 révèle que le nombre de programmes a augmenté de façon plus significative dans le Nord (87 %) et dans les réserves (20 %).

Tableau 2-4 : Nombre de programmes selon l'endroit et l'exercice
Endroit du Programme 2002-2003 2003-2004 2004-2005
Nord (Yukon,* TNO, Nunavut) 15 26 28
Réserves 45 52 54
Hors des réserves - milieu rural 3 3 3
Hors des réserves - milieu urbain 17 15 15
Combinaison de Réserves et Hors des réserves (rural et urbain) 8 9 9
Total pour les programmes 88 105 109

Source : Archives de la DJA

* Dans chaque exercice financier, deux programmes du Yukon sont décrits comme offrant les services à une population urbaine.

Un programme peut desservir plus d'une collectivité. Le tableau 2-5 montre le nombre de collectivités desservies par des programmes financés par la SJA. Le nombre de collectivités dans le Nord qui sont desservies par des programmes financés par la SJA a presque doublé au cours des trois exercices financiers, passant de 15 à 29. Le nombre de programmes destinés exclusivement aux populations hors des réserves a augmenté de 15 %, passant de 172 à 197. Dans l'ensemble, le nombre de programmes offrant des services aux collectivités des réserves et hors des réserves (milieu urbain, rural et les deux) est resté stable.

Tableau 2-5 : Nombre de collectivités desservies selon l'endroit et l'exercice
Endroit du Programme Nombre de collectivités desservies
2002-2003 2003-2004 2004-2005
Nord (Yukon,* TNO, Nunavut) 15 27 29
Réserves 172 203 197
Hors des réserves - milieu rural 11 11 11
Hors des réserves - milieu urbain 37 30 30
Combinaison de Réserves et Hors des réserves
(rural et urbain)
180 186 186
Nombre total de collectivités desservies 415 457 453

Source : Archives de la DJA

L'augmentation du nombre de collectivités desservies est directement liée à l'augmentation du nombre de programmes offerts. Par exemple, le Nord affiche l'augmentation la plus importante du nombre de programmes et, par conséquent, du nombre de collectivités desservies. Le nombre moyen de collectivités desservies par programme est resté stable au fil des ans.

Tableau 2-6 :
Nombre moyen de collectivités desservies par programme selon l'endroit et l'exercice
Endroit du programme Nombre moyen de collectivités
desservies par programme
2002-2003 2003-2004 2004-2005
Nord (Yukon,* TNO, Nunavut) 1,0 1,04 1,08
Réserves 3,8 3,9 3,6
Hors des réserves - milieu rural 3,7 3,7 3,7
Hors des réserves - milieu urbain 2,2 2,0 2,0
Combinaison de Réserves et Hors des réserves
(rural et urbain)
22,5 21,7 21,7

Source : Archives de la DJA

Les mesures de déjudiciarisation/de rechange ont systématiquement été le modèle de programme le plus courant, représentant entre 78 % et 80 % de tous les programmes offerts dans un exercice donné. Dix pour cent des programmes financés offrent à la fois des mesures de déjudiciarisation et de sanction communautaire. La médiation en matière non pénale demeure un modèle de programme sous-utilisé.

Tableau 2-7 :
Nombre de programmes selon le modèle de programme et l'exercice
Modeèle de programme 2002-2003 2003-2004 2004-2005
Mesures de déjudiciarisation/de rechange 65 81 83
Sanctions communautaires 3 3 4
Médiation non criminelle 3 3 4
Autres activités * 5 4 5
Mélange de modèles 9 11 10
Total pour les programmes ** 85 102 106

Source : Archives de la DJA

Quant aux objectifs d'étendre les services aux Métis et de favoriser la participation des femmes et des victimes à la conception et à l'exécution des programmes, les mécanismes de déclaration actuels ne saisissent pas ce genre d'information. Toutefois, les programmes urbains font abstraction du statut et ils offrent des services aux Métis. Dans la plupart des programmes, la participation de la victime est encouragée et très importante. De nombreux programmes sont mis au point et exécutés par des femmes.

Notes de bas de page


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