Les femmes inuites et le système de justice du Nunavut

6. CONCLUSIONS: PLAN EN VUE D’UN SYSTÈME PLUS RESPONSABLE

6. CONCLUSIONS: PLAN EN VUE D’UN SYSTÈME PLUS RESPONSABLE

Le succès d’un système de justice quel qu’il soit sera déterminé en partie par la capacité des administrateurs de gérer un système qui respecte les délais et soit efficient et financièrement responsable. Le gouvernement fédéral a certainement inscrit ces critères dans les objectifs de base des réformes législatives visant la Cour du Nunavut. Dans son communiqué annonçant le cadre législatif applicable à la nouvelle organisation judiciaire, le ministère de la Justice déclare que les réformes visent à simplifier la structure; à améliorer l’accessibilité et à diminuer les délais; à diminuer les déplacements des juges et le nombre de cours de circuit[96].

Il est également vrai, cependant, que l’on juge aussi un système en fonction de la mesure dans laquelle il est le reflet du milieu qu’il dessert. Le public considérera que le système de justice manque de crédibilité s’il ne reflète pas les réalités du public qu’il dessert[97]. À cette fin, les composantes du système de justice au Nunavut – qu’il s’agisse d’un vestige du système judiciaire des Territoires du Nord-Ouest avant le 1er avril1999 ou d’une innovation issue du projet de loi C-57 – doivent également être représentatives des habitants du Nunavut, hommes, femmes et enfants. La députée Nancy Karetak-Lindell a articulé les attentes de la population du Nunavut de la façon suivante:

«L’établissement de la Cour de justice du Nunavut reflète le désir qu’ont depuis longtemps le peuple et les dirigeants du Nunavut de créer une institution qui soit mieux adaptée à leurs traditions, à leur culture et à leurs besoins particuliers. La réforme judiciaire reflète le désir des gens du Nunavut d’avoir un système de justice accessible et intégré[98]

Il est évident qu’on a besoin d’un système qui soit représentatif et qui réponde aux besoins. Les témoignages à propos de la discrimination raciale et culturelle systémique à laquelle se heurtent les Autochtones dans le système de justice existant sont nombreux; la Cour suprême du Canada en fait d’ailleurs état dans la décision qu’elle a rendue tout récemment dans l’affaire R. c. Gladue[99]. Dans cette affaire, la Cour réaffirme son opinion selon laquelle «[i]l y a une preuve à l"effet que ce racisme largement répandu s’est traduit par une discrimination systémique dans le système de justice pénale». Elle poursuit en disant: «Les propos touchant l’étendue et la gravité de ce problème sont d’une fréquence troublante» et cite le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, Par-delà les divisions culturelles, à la page 336, dans lequel la Commission «a placé en tête de liste de ses “Constatations et conclusions” l’énoncé suivant, aussi frappant que représentatif:

«Le système canadien de justice pénale n’a pas su répondre aux besoins des peuples autochtones du Canada – Premières nations, Inuit et Métis habitant en réserve ou hors réserve, en milieu urbain ou en milieu rural –, peu importe le territoire où ils vivent ou le gouvernement dont ils relèvent. Ce lamentable échec découle surtout de ce qu’Autochtones et non-Autochtones affichent des conceptions extrêmement différentes à l’égard de questions fondamentales comme la nature de la justice et la façon de la réaliser. »

Avant le 1eravril1999, les réformes de la justice entreprises sur l’initiative du gouvernement ou des intervenants dans le système de justice (p.ex., les juges, les policiers) et financées par le gouvernement fédéral et le gouvernement territorial demeuraient dans le contexte du système de justice existant. Ce système exige la confrontation de l’accusé dans un système de débat contradictoire et la recherche d’un coupable, et il a des conséquences en matière de détermination de la peine qui peuvent amener le retrait de la personne condamnée de son milieu pour une période d’incarcération. On a introduit récemment comme solutions de rechange au système euro-canadien des pratiques en matière de justice réparatrice dans lesquelles on met l’accent sur la réconciliation et la guérison, mais ces solutions restent à mettre en application dans l’ensemble du système existant. Par exemple, les réformes communautaires ont souvent placé au cœur de la prise de décision et des opérations ceux-là même qui travaillent dans le système existant au niveau de la collectivité, comme les agents de la GRC, les spécialistes en justice communautaire et, dans une moindre mesure, les juges et les procureurs de la Couronne. Par conséquent, même si la réforme a eu lieu dans la collectivité, on peut se demander dans quelle mesure elle était axée sur la collectivité. On peut en outre se demander si la notion de réforme «axée sur la collectivité» était en fait axée sur les Inuits, étant donné que les principes et les valeurs qui sous-tendent ces réformes sont interprétés dans le contexte du système de justice existant, un système non autochtone.

Les recommandations de la conférence du CDSN s’écartent sensiblement du système de justice actuel. Les recommandations formulées dans le rapport du CDSN favorisent un système de justice communautaire dans lequel on ne se contente pas simplement de ramener la responsabilité de rendre la justice, comme on l’entend à l’intérieur du système existant, des officiers de justice qui se trouvent à l’extérieur de la collectivité à ceux qui sont établis en son sein. Elles favorisent plutôt l’attribution de rôles clés aux juges de paix et aux comités de la justice communautaire et l’octroi à ces nouveaux dispensateurs de la justice d’une indépendance accrue par rapport aux autorités au sein du système de justice existant. Ces rôles accrus proposent en outre une vision plus large de la justice, qui englobe les valeurs et la culture inuites. La structure judiciaire unifiée contribue de la même façon à combler le fossé entre la justice dans le système existant et la justice dans la culture inuite, lorsqu’elle favorise également l’attribution d’un rôle plus important aux juges de paix et aux comités de la justice.

Les points forts de l’administration de la justice au Nunavut et des recommandations proposées par le CDSN ne sont pas dénués de problèmes à résoudre, comme on peut le constater dans le présent rapport. Toutefois, ces difficultés ne sont pas insurmontables.

Ces difficultés soulignent notamment des lacunes par rapport à différents aspects des trois volets de l’administration de la justice – le tribunal unifié, les juges de paix et les comités de la justice communautaire. Mais il y a certains thèmes communs à ces difficultés qu’il vaut la peine de prendre en considération dans la mise au point de réponses. Les voici:

  • L’obligation de rendre compte – La réponse permet-elle de rendre des comptes à la collectivité?
  • L’adaptation aux réalités culturelles – La réponse est-elle adaptée à la culture inuite?
  • L’adaptation aux différences entre les sexes – La réponse tient-elle compte des effets qu’elle aura sur les femmes inuites?
  • La représentativité – La réponse représente-t-elle les femmes inuites?
  • L’état de préparation de la collectivité – La collectivité est-elle prête à accueillir la réponse et est-elle en mesure de le faire?

Le présent rapport a démontré que le fait d’insister sur l’un de ces thèmes à l’exclusion ou au détriment des autres peut causer plus de tort que de bien. Les exemples où l’ordre judiciaire a tenté d’adapter le processus judiciaire à la culture autochtone mentionnés ci-dessus au point 2.3.2 en sont une illustration. Le rôle accru des juges de paix en constitue un autre exemple, également axé sur le même thème de la sensibilité aux réalités culturelles. Les personnes qui préconisent cette réforme signalent aussi que, pour qu’elle soit fructueuse, les juges de paix auront besoin d’une formation plus poussée en ce qui concerne la procédure judiciaire et les éléments de droit positif afin de s’acquitter de leur rôle élargi.

Le rapport fait état des effets qu’ont eus sur les femmes inuites les réformes comme celles-là qui ont été apportées pour répondre au besoin de s’adapter aux réalités culturelles, mais sans tenir compte des différences entre les sexes, de la représentativité des femmes dans la conception et la réalisation de ces réformes, de la préparation de la collectivité et de son rôle dans la chaîne de responsabilité. Il en tire d’ailleurs une leçon fondamentale: dans toute réforme, il faut tenir compte comme il se doit de la nécessité de concevoir un processus de participation du milieu qui permette la reddition de comptes et qui soit axé sur la collectivité, représentatif et sensible à la fois aux différences entre les sexes et aux réalités culturelles.

Avec ces considérations à l’esprit, voici comment on pourra relever les défis indiqués:

  • par la formation et la sensibilisation du personnel de la justice;
  • par la sensibilisation du public – les éducateurs et le message;
  • par l’accroissement de la confiance du public et l’obligation pour l’organisation judiciaire de rendre des comtes à la collectivité;
  • par des services de soutien à l’intention de tous les membres de la collectivité;
  • par la surveillance et l’évaluation.

6.1 Formation et sensibilisation

Il n’y a pas de doute que les décideurs doivent reconnaître la nécessité d’une formation semblable pour tout le personnel de la justice, y compris les juges de paix, les membres des comités de la justice communautaire et les travailleurs sociaux auprès des tribunaux qui œuvrent dans les collectivités. On s’assurera ainsi que tout le personnel de la justice a une connaissance approfondie des règles du système de justice pénale, de la procédure et des pratiques en ce domaine ainsi que des traditions et des pratiques inuites. Le financement pour ce type de formation continue doit se faire suivant les mêmes conditions pour l’ensemble du personnel de la justice.

La formation doit être générale non seulement dans son application mais aussi dans sa portée. Ce volet de formation ou de formation continue doit également comporter, pour tout le personnel de la justice, une formation relative à la dynamique de la violence, en particulier de la violence sexuelle contre les femmes et les filles, et une compréhension approfondie de ce phénomène. Il est essentiel que ces personnes et ces groupes aient des connaissances fondamentales sur ce que sont les mauvais traitements, avant qu’ils n’usent de leur discrétion extrêmement grande en ce qui concerne la méthode qu’il convient d’adopter dans les cas de violence à l’égard des femmes ou des enfants.

Le fait d’offrir une formation à ce propos à tous ceux qui travaillent sur les questions de justice dans la collectivité procure également l’occasion de commencer à examiner les conflits qui surgissent en cas de confrontation entre les valeurs, les traditions ou les pratiques basées sur des différences de culture, de race, de religion, de sexe et d’âge, et, espérons-le, d’apprendre à les régler. Dans un contexte d’apprentissage, les divers intervenants peuvent analyser ces questions délicates et ces conflits d’une manière positive au lieu d’y être confrontés dans un cas concret et de victimiser davantage les personnes en cause. La formation continue dans ces domaines doit faire partie intégrante du programme de formation générale de tout le personnel de la justice.

6.2 Sensibilisation du public

6.2.1 Les éducateurs

La formation destinée aux membres des comités de la justice communautaire et aux juges de paix pourrait aussi comporter une formation relative à des notions juridiques plus larges qui leur permettra d’agir à titre de personnes-ressources dans leur milieu, à propos de questions telles que le tribunal unifié et d’autres notions juridiques générales. Cette utilisation des membres du comité pour faire l’éducation du public contribuerait à remédier au manque de compréhension chronique dont font preuve les Inuits à l’égard du système judiciaire et plus spécialement à l’égard de grands concepts tels que la procédure pénale, l’administration de la justice, le droit positif et le droit procédural, l’histoire du système de justice et les rôles du personnel de la justice. L’incompréhension de concepts«étrangers»comme ceux-là est bien attestée chez les Inuits et elle les a empêchés de donner pleinement leur appui au système de justice[100].

Les membres des comités de la justice communautaire ont la possibilité de transmettre plus facilement à la collectivité de l’information au sujet de ce volet du processus de la justice, ce qui aura pour effet d’accroître la confiance du public envers cette initiative. En outre, s’ils sont plus sensibles au travail des juges de paix et des comités, les membres de la communauté feront davantage confiance aux personnes qui remplissent ces rôles.

6.2.2 Le message

En plus de sensibiliser la collectivité aux rôles et aux responsabilités des juges de paix et des membres des comités de la justice communautaire, il faut accroître le niveau d’appui dont jouissent leur travail et de leurs décisions dans la collectivité. Si des gens du milieu prennent des décisions concernant la violence faite aux femmes à titre de représentants de la justice, il faut sensibiliser davantage le public à ces crimes. Le gouvernement fédéral pourrait appuyer ces membres de la collectivité dans leur rôle accru de décideurs en lançant une campagne générale de sensibilisation du public. Il pourrait par exemple concevoir des communiqués d’intérêt public (en inuktitut et en anglais) destinés à la radio et à la télévision qui viendraient d’aînés respectés et d’autres membres de la collectivité et comporteraient des messages simples, comme la violence est un crime, la violence sexuelle est un crime, la violence faite aux enfants est un crime, etc. Grâce à cette campagne, le grand public comprendrait mieux les juges de paix et les membres des comités de la justice communautaire (ainsi que les juges) qui s’occupent de tels crimes.

6.3 Accroissement de la confiance du public et de l’obligation pour l’organisation judiciaire de rendre des comptes

Les efforts visant à améliorer la connaissance que le public a du système et de ses acteurs constituent un pas important pour accroître la confiance de celui-ci à leur égard. En particulier, si la collectivité est plus sensible au travail des tribunaux, des juges de paix et des comités, elle aura aussi les moyens d’évaluer le rendement de ces intervenants. On s’attend également à ce que l’accroissement des connaissances des gens au sujet des rôles de ces divers acteurs dans le système de justice incite un plus grand nombre de personnes à agir comme juges de paix ou membres de comités. En fin de compte, la confiance à l’égard des juges de paix, des comités et du processus judiciaire, en particulier la confiance des femmes inuites, dépend des individus choisis ou nommés pour jouer ces rôles.

On continue d’avoir besoin d’un meilleur mécanisme de sélection des candidats à toutes les fonctions judiciaires – comités de la justice communautaire, juges de paix et tribunaux –, qui permettra d’évaluer leur sensibilité aux préjugés sexistes, raciaux et culturels. Il est essentiel d’associer des Inuits de l’un et l’autre sexe au processus de sélection et de nomination ainsi qu’à la mise en place d’un système de discipline du personnel de la justice qui soit plus transparent.

Ces réformes contribueront à encourager les femmes à se tourner vers le système de justice plutôt que de les en dissuader. Elles contribueront aussi à transmettre le message que les femmes jouissent de l’estime de la collectivité et que la violence faite aux femmes ne sera pas tolérée. Elles contribueront enfin à dissiper l’impression entretenue par les femmes inuites que la réaction de l’appareil judiciaire à l’agression sexuelle est nettement favorable à l’accusé, au détriment des droits de la victime.

6.4 Services de soutien à l’intention de tous les membres de la collectivité

Le soutien et les services adéquats pour les juges de paix et les comités de la justice, cela comprend aussi un soutien et des services pour les victimes, femmes et enfants, surtout pour celles qui décident de participer à la cour des juges de paix ou à des initiatives de justice communautaire [101]. C’est pourquoi toutes les victimes qui ont le choix de participer à des initiatives communautaires ont besoin, au minimum, d’un appui pour prendre une décision indépendante au sujet de leur participation. Toute solution moindre que le droit de décider avec un entier appui pourrait éventuellement rendre l’initiative communautaire aussi coercitive, et donc pas meilleure pour elles, que le système de justice euro-canadien.

6.5 Surveillance et évaluation

Bon nombre des difficultés à surmonter dont fait état ce rapport mettent en relief la nécessité d’un mécanisme quelconque pour évaluer à l’avance les effets du système et des solutions de rechange ainsi que pour les surveiller et les évaluer. En outre, comme la possibilité que les cours des juges de paix et les comités de la justice communautaire victimisent davantage les femmes n’est pas moindre que dans le système existant, il est également important que des mécanismes soient en place pour répondre aux plaintes relatives aux comités ou aux juges de paix et à leurs décisions.

Le bref de prérogative demeure en place pour les juges de paix, mais il ne semble guère y avoir de discussion, si tant est qu’il y en ait, quant à la manière de traiter les plaintes mettant en cause les comités de justice communautaire ou à la manière dont les participants peuvent obtenir réparation.

Il faut établir un système d’évaluation et de surveillance des effets de ces réformes. Les femmes inuites ne devraient pas supporter le fardeau d’avoir continuellement à parler franchement après que le système de justice leur aura causé du tort. Comme nous l’avons indiqué, il est risqué de s’exprimer franchement dans les collectivités.

L’évaluation et la surveillance de l’administration de la justice, y compris dans des questions comme les procès devant jury, les comités de la justice communautaire, les décisions des juges de paix, sont des moyens efficaces de tenir les responsables et le public au courant du mode de fonctionnement du système.

Il vaut la peine de noter que, dans le cadre de la Stratégie relative à la justice applicable aux Autochtones, le gouvernement fédéral accordera un appui financier couvrant jusqu’à 50p. 100 des coûts (et dans certains cas, jusqu’à 70p.100 des coûts annuels) d’un type de programme de justice à propos duquel le gouvernement territorial et la collectivité autochtone se seront entendus. Il y a cependant des critères que les collectivités doivent respecter avant que le ministère fédéral ne conclue un accord en vue de la mise en application du programme. Ces critères sont les suivants :

  • la Charte et le Code criminel s’appliqueront au programme;
  • la collectivité appuie les initiatives, établies par l’intermédiaire de comptes rendus des consultations auprès des collectivités;
  • la collectivité témoigne de son appui grâce à l’aide financière ou à l’appui non financier qu’elle apporte;
  • l’initiative reçoit également l’appui du gouvernement territorial;
  • les femmes de la collectivité jouent un rôle important à toutes les étapes de la conception, de la négociation et de la mise en œuvre des dispositions;
  • le programme répond aux besoins de la collectivité;
  • les objectifs du programme de justice peuvent être atteints dans les délais prescrits, moyennant un coût raisonnable;
  • les services liés les uns aux autres comme les services de police, de santé, d’enseignement, de lutte contre la toxicomanie, de bien-être, de protection de la jeunesse et autres doivent être en place et ils doivent faire l’objet d’une coordination avec les programmes de justice;
  • les programmes comportent des mécanismes de reddition des comptes pour que les décisions se prennent ouvertement, sans influence indue, et il existe des lignes directrices concernant les conflits d’intérêts[102].

Ces critères sont admirables, certes, mais il ne semble y en avoir aucun qui s’applique une fois que le programme est en place pour surveiller ou évaluer si, dans son fonctionnement, le programme continue de respecter les critères susmentionnés.

Comme nous l’avons indiqué dans ce rapport, les femmes inuites ont exprimé des craintes au sujet du système de justice actuel et de certaines solutions de rechange employées dans leur milieu. En dépit de ces inquiétudes, le système et les solutions de rechange continuent de fonctionner. Le fait de ne pas calmer ces inquiétudes remet en question l’objet du système et des solutions de rechange et leur efficacité éventuelle. L’évaluation et la surveillance continues sont également des moyens utiles d’examiner les effets et de mieux comprendre comment on peut apaiser les craintes soulevées. Elles peuvent offrir un utile moyen de réparation aux personnes qui ont à se plaindre du système ou des solutions de rechange.

On dispose rarement de jugements écrits dans les domaines qui préoccupent les femmes inuites, comme les procès criminels pour agression sexuelle. Les frais encourus pour obtenir une transcription des actions en justice en font une option qu’il n’est pas réaliste d’envisager pour les femmes dans les collectivités[103]. Néanmoins, il est nécessaire de surveiller ce qui se produit devant les tribunaux (juges et juges de paix) ainsi qu’au sein des comités de la justice communautaire. Comment ce travail sera-t-il effectué et par qui? Il faudra que toutes les parties intéressées en discutent plus à fond, y compris les femmes inuites dans les collectivités.

Au minimum, la surveillance et l’évaluation des programmes financés par l’État constituent des éléments qui font partie intégrante des accords de financement. Le mode de surveillance et d’évaluation et les personnes à qui les confier sont des questions qui dépassent les limites de la présente étude. Il faut rendre compte de l’évaluation et de la surveillance du système comme du système lui-même à tous les membres de la collectivité, surtout aux personnes marginalisées et souvent réduites au silence. Il faut aussi que l’évaluation et la surveillance soient représentatives de toutes ces personnes. Si l’on a recours à la surveillance et à l’évaluation, les parties intéressées devront s’entendre sur le but visé.

6.6 La prochaine étape …

Reconstruire un modèle de système de justice pénale qui réponde aux besoins de tous les membres d’une collectivité et qui soit le reflet de leur culture, de leurs traditions, de leurs valeurs, de leurs idées et de leurs façons de faire est une tâche monumentale. Ce travail est progressif par nature, et il représente par conséquent un défi important non seulement pour l’État et ses organes de financement mais aussi pour les programmes du gouvernement qui doivent faire avancer certains dossiers et faire la preuve de la «réussite» et de l’«efficacité» de ces initiatives financées par des fonds publics. Par ailleurs, cela représente également un défi important pour les collectivités qui conçoivent et mettent en œuvre des solutions de rechange à la justice et qui vivent avec cette œuvre en cours et ses répercussions. Tous les membres de la collectivité devront discuter afin de déterminer ce que l’on veut dire par « efficacité» et «succès» et s’entendre là-dessus.


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