Étude sur les services juridiques au Nunavut

1. INTRODUCTION

1. INTRODUCTION

1.1 OBJECTIF

Le ministère de la Justice du Canada a commandé l'Étude sur les services juridiques au Nunavut pour avoir un aperçu de l'état de la prestation des services juridiques au Nunavut, des enjeux auxquels font face les fournisseurs - tels que la Commission des services juridiques du Nunavut (CSJN), les avocats, les conseillers parajudiciaires et les fournisseurs du Programme de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ) -, des inducteurs de coûts associés à la prestation de ces services, des domaines dans lesquels il existe des besoins non satisfaits en matière de services juridiques et, enfin, des façons de traiter ces enjeux.

La demande de proposition que le ministère de la Justice du Canada a publiée contenait une liste de 10 points que l'équipe de recherche devait examiner. Ces points et les questions connexes, déterminés conjointement par des représentants du ministère de la Justice du Canada, du ministère de la Justice du Nunavut et de la CSJN, étaient les suivants :

  • L'incidence de la structure des tribunaux, de la géographie et de la culture sur la demande de services juridiques, le mode de prestation et la qualité des services fournis;
  • Les répercussions des cours de circuit sur les clients;
  • Le rôle accru des conseillers parajudiciaires;
  • Les besoins non satisfaits en ce qui concerne la représentation par un avocat dans les cours des juges de paix;
  • Les besoins non satisfaits dans les affaires familiales et les autres affaires civiles;
  • Les besoins non satisfaits avant la première comparution ou la première instance;
  • Les besoins juridiques découlant de l'interaction entre le droit pénal et le droit civil;
  • Les besoins en matière de vulgarisation et d'information juridiques;
  • Les inducteurs de coûts liés à la représentation par un avocat;
  • L'incidence des principales lois, politiques et décisions du gouvernement fédéral concernant l'affectation des ressources sur le coût par cas et sur l'affectation territoriale des ressources en matière d'aide juridique.

1.2 MÉTHODOLOGIE

Une équipe de chercheurs de l'IER, en collaboration avec Dennis Patterson, a mené l'Étude sur les services juridiques au Nunavut. L'équipe a utilisé des méthodes quantitatives et qualitatives variées afin d'étudier les questions soulevées par le ministère de la Justice du Canada :

  • des entrevues;
  • l'étude de documents;
  • une recherche fondée sur des dossiers;
  • des ateliers;
  • des entrevues auprès de clients.

Les sous-sections suivantes décrivent en détail ces méthodes et exposent les obstacles auxquels l'équipe de recherche a dû faire face au cours de leur application.

Respect de la confidentialité

Le respect de la confidentialité des clients de la CSJN a été une préoccupation centrale pendant tout le projet. Pour ce faire, l'équipe de recherche a déployé tous les efforts, en particulier les suivants.

  • Tous les membres de l'équipe de recherche ont signé un engagement de non-divulgation dont un exemplaire a été remis sur demande aux sites de recherche et aux participants.
  • En aucun moment, un dossier ou une autre source de données n'a été retiré des bureaux de la Commission des services juridiques, soit à Yellowknife ou au bureau de la Commission des services juridiques, à Gjoa Haven.
  • Les noms des auteurs des commentaires faits pendant les entrevues et les ateliers ne sont pas mentionnés dans le présent document ni dans aucun autre document produit par l'équipe de recherche.
  • C'est le personnel de la clinique Maliiganik Tukisiiniakvik (région de Baffin) qui a mené les entrevues auprès des clients, afin de préserver l'intégrité de la relation client/employé et de s'assurer de l'absence de contact direct entre les chercheurs et les clients de la CSJN.

1.2.1 Entrevues

Plus de 40 entrevues ont été effectuées en personne et par téléphone (certaines personnes clés ont été interviewées plusieurs fois). Les personnes interviewées représentaient un large éventail d'intervenants dans la prestation des services juridiques :

  • les directeurs généraux des commissions de services juridiques du Nunavut et des T.N.-O.;
  • les directeurs des cliniques d'aide juridique du Nunavut;
  • des avocats salariés de la CSJN;
  • des membres de la Commission des services d'aide juridique;
  • des membres de la GRC;
  • l'administrateur de la cour des juges de paix;
  • la juge principale de la Cour de justice du Nunavut;
  • des juges de paix;
  • des conseillers parajudiciaires;
  • des avocats du secteur privé;
  • des représentants d'organismes de promotion de la justice sociale.

Les questions posées en entrevue étaient basées sur celles formulées dans la demande de proposition (ces questions se trouvent à l'annexe A). Le ministère de la Justice du Canada et la CSJN ont soigneusement examiné et approuvé les questions d'entrevue et la sélection des personnes interviewées. La liste complète de ces personnes se trouve à l'annexe B.

Les entrevues ont été transcrites et, pour les entrevues clés, la transcription a été envoyée aux personnes interviewées pour qu'elles la révisent et la modifient afin que la transcription reflète avec exactitude leurs opinions et leurs points de vue.

Il est à noter que le protocole de recherche original incluait des entrevues avec des représentants du Conseil du développement social du Nunavut (CDSN). Cependant, cet organisme a été dissout en février 2002, juste au moment où l'équipe de recherche commençait à programmer les entrevues. Nunavut Tunngavik Incorporated (NTI) a pris les responsabilités du CDSN en charge. Des représentants de NTI ont été invités à participer à l'atelier à Iqaluit (voir la section 1.2.4) afin de s'assurer que leur opinion était sollicitée et incluse dans le présent rapport.

1.2.2 Étude de documents

L'équipe de recherche a analysé plusieurs documents que diverses sources lui ont suggérés et envoyés, dont le ministère de la Justice du Canada et la CSJN. L'équipe de recherche s'est penchée sur les documents suivants :

  • Rapport final de la consultation du ministère de la Justice auprès des femmes autochtones, 26 au 29 septembre 2001, Ottawa
  • Steps Into the Future: Inuit Court Worker Training & Certification Workshop Report, 20 au 22 mars 2001, Iqaluit (par Lois Moorcroft)
  • Does Your Husband or Boyfriend Beat You?, Nunavut Edition 2001, produit par Pauktuutit
  • Consultation on Violence Against Women: A Report on the Recommendations made to the Minister of Justice Canada, juin 1996
  • Inuit Women and the Administration of Justice: Phase II Final Report, présenté par la Pauktuutit Inuit Women's Association au ministère de la Justice du Canada
  • Towards Justice That Brings Peace, Nunavut Social Development Council Justice Retreat and Conference, Rankin Inlet (Nunavut), septembre 1998
  • Presentation to the Special Joint Committee on Child Custody and Access, 10 juin 1998, Ottawa, Pauktuutit Inuit Women's Association
  • Nunavut Community Profiles (avant-projet), Division de la recherche et de la statistique, ministère de la Justice du Canada, août 1999
  • Family Law Report for the Nunavut Department of Justice, 2000, par Kelly Gallagher MacKay
  • Analyse de l'environnement, juillet 2001, GRC
  • Executive Director's Report, février 2001, à la CSJN
  • Legal Aid Bulletin 96-1, 5 juin 1996, produit par la Commission des services juridiques des T.N.-O.
  • Rapport annuel de la Cour de justice du Nunavut, 2001
  • Codification administrative de la Loi sur les services juridiques (Nunavut)
  • Nunavut Legal Service Board Main Estimates, 1999-2000 à 2002-2003
  • Justice Canada in Nunavut Budget, 1998-1999 à 2001-2002
  • Nunavut Economic Outlook: An Examination of the Nunavut Economy, Conference Board du Canada, 2002
  • Inuusirmut Aqqusiuqtiit/Pathfinder Pilot Program Overview, avril 2002, Eldridge & Associates, Ottawa

1.2.3 Recherche fondée sur des dossiers

Un processus de recherche fondée sur des dossiers a été conçu pour répondre aux questions de nature plus quantitative figurant dans la demande de proposition. Comme dans le cas des questions d'entrevue, le ministère de la Justice du Canada et la CSJN ont soigneusement examiné et approuvé les questions du processus de recherche fondée sur des dossiers.

Pendant l'étude, les dossiers suivants ont été examinés :

  • les demandes d'aide juridique et les dossiers de clients à Yellowknife (pour l'information avant juillet 2000) et les demandes d'aide juridique seulement à Gjoa Haven (pour l'information après juillet 2000);
  • les rôles définitifs des cours de circuit du Nunavut;
  • les rôles des affaires classées des cours de circuit du Nunavut.
Dossiers de clients

Le processus initial de recherche fondée sur des dossiers supposait que l'équipe de recherche aurait accès aux dossiers des clients de la CSJN (et de la Commission des services juridiques des T.N.-O., pour les renseignements avant juillet 2000). Cependant, lors des discussions avec les directeurs des cliniques à propos de l'accès à ces dossiers, il est devenu apparent que ceux-ci se préoccupaient grandement de la confidentialité des dossiers des clients et de la pertinence de les mettre à la disposition des chercheurs. Dans le but d'apaiser ces préoccupations et de faire avancer la recherche de façon opportune, des sources de données de rechange ont été envisagées. Un examen plus poussé a permis de découvrir que les demandes d'aide juridique que les clients avaient remplies contenaient probablement la majeure partie de l'information nécessaire. De plus, les demandes d'aide juridique avaient l'avantage de se trouver dans un seul bureau (à Yellowknife, pour les dossiers ouverts avant juillet 2000, et à Gjoa Haven, pour les dossiers ouverts après juillet 2000), ce qui facilitait le processus de recherche.

L'expérience de l'équipe de recherche à la Commission des services juridiques des T.N.-O. à Yellowknife a validé sa supposition à l'effet qu'elle pouvait obtenir des renseignements adéquats en consultant les demandes d'aide juridique. À Yellowknife, l'équipe a eu accès aux demandes et aux dossiers de clients connexes et a constaté que les demandes contenaient toutes les données pertinentes, alors que le reste des dossiers des clients consistait principalement en des transcriptions et en des notes des avocats concernant les aspects administratifs de l'affaire. L'équipe s'est donc sentie confiante de fonder ses recherches sur les demandes d'aide juridique plutôt que sur les dossiers des clients, comme cela était prévu au départ.

Demandes d'aide juridique

Plusieurs difficultés sont apparues au cours de l'examen des dossiers de demande d'aide juridique. Certaines étaient liées au transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, à l'été 2000, après que la CSJN a été créée et a été prête à les recevoir :

  • Possibilité de chevauchement - Les dossiers ouverts au cours de la période de transfert risquaient d'être comptés et étudiés à Yellowknife et à Gjoa Haven, puisqu'ils paraissaient dans les deux systèmes. Pour éviter le plus possible le chevauchement, seuls les dossiers ouverts après le 1er juillet 2000 ont été pris en compte à Gjoa Haven, car le transfert a eu lieu en juin 2000.
  • Fermeture des dossiers - La majorité des dossiers étudiés à Yellowknife ne contenaient pas de feuille de fermeture du dossier (dans beaucoup de cas, ce manque était dû au fait que le dossier avait été ouvert pendant la période de transfert). À Gjoa Haven, la grande majorité des dossiers étaient toujours ouverts et, par conséquent, ne contenaient pas de feuille de fermeture du dossier. Ainsi, pour ces dossiers, les renseignements figurant sur les feuilles de fermeture - par exemple l'information sur la décision dans l'affaire, les changements d'avocat qui ont eu lieu et les ajournements de l'affaire - n'ont pu être recueillis, comme on l'espérait d'abord.

Les chercheurs ont éprouvé une autre difficulté : le grand nombre de dossiers à étudier et l'absence de système de base de données adéquat pour la production de l'information statistique nécessaire. Il n'existe pas au Nunavut d'équivalent du Système d'information sur l'aide juridique utilisé par la Commission des services juridiques à Yellowknife. Les chercheurs ont d'abord tenté d'étudier tous les dossiers de demande d'aide juridique à Yellowknife et d'utiliser un protocole d'échantillonnage en vue de déterminer le nombre de dossiers à examiner à Gjoa Haven. Toutefois, à leur arrivée à Gjoa Haven, ils se sont aperçus que le système de classement était administré au moyen d'un grand livre. Celui-ci classe sous forme de tableau tous les dossiers ouverts par type d'aide juridique demandée (droit pénal, droit de la famille, droit civil ou justice pour les jeunes) et indique si l'aide juridique a été accordée ou refusée. Il est possible, au moyen du nom du demandeur, de consulter une série de feuilles sommaires qui indiquent les motifs du refus de l'aide juridique et les chefs d'accusation en cause. En utilisant le grand livre, il a été possible d'examiner tous les dossiers de Gjoa Haven, plutôt qu'une partie, ce qui a amélioré la validité des données.

Enfin, dans certains cas, l'information contenue dans les dossiers de demande d'aide juridique n'était pas complète ou n'était pas claire. Dans d'autres cas, il fallait poser des hypothèses afin de tirer des conclusions des données disponibles. Toutes ces préoccupations et ces hypothèses sont notées au besoin dans les constatations.

Rôles des cours de circuit

L'équipe de recherche a examiné les rôles définitifs et les rôles des affaires classées des cours de circuit du Nunavut; le bureau de la CSJN à Gjoa Haven en garde un exemplaire. Ces rôles ne contiennent que des chefs d'accusation au criminel et n'ont donc pas fourni de renseignements sur la prestation des services dans les affaires civiles ou familiales. Il n'existe des rôles des cours de circuit qu'à partir de septembre 2000, lorsque Bonnie Tulloch est devenue directrice générale de la CSJN et a commencé à en garder des copies à Gjoa Haven. En ce qui a trait aux données recueillies à partir des rôles définitifs et des rôles des affaires classées, deux préoccupations ont été soulevées :

  • La collection des rôles est peut-être incomplète. Le nombre de rôles varie selon les collectivités, ce qui peut signifier que, dans certaines de celles-ci, il y a eu moins de séances du tribunal. Or, il est aussi possible que, dans certains cas, la CSJN à Gjoa Haven n'ait pas reçu les rôles, même après septembre 2000. Si tel est le cas, les données recueillies au moyen de ces rôles sont incomplètes.
  • L'uniformité des descriptions dans les rôles. Dans les rôles définitifs et les rôles des affaires classées, un système de codification est utilisé pour indiquer le motif de comparution d'une personne à une accusation en particulier. Par exemple, l'accusation peut être codée comme première comparution, enquête préliminaire ou audience de détermination de la peine. Néanmoins, le système de codification ne semble pas uniforme dans toute la série de rôles, peut-être parce que ceux-ci sont préparés par différentes personnes. Il y a donc une faible possibilité que certaines accusations aient été mal codées ou que les codes aient été mal interprétés durant la collecte de données. Un tel état de choses aurait une incidence sur la validité des données présentées sous le motif « normal » ou « inhabituel » d'ajournement ainsi que sur la validité de celles concernant le travail que la CSJN a effectué en vertu de l'admissibilité présumée, par rapport à celui réalisé à la suite d'une demande d'aide juridique.
Rôles de la cour des juges de paix

L'équipe de recherche avait d'abord espéré examiner les rôles des cours des juges de paix, à l'instar de ceux des cours de circuit, dont l'étude est décrite ci-dessus. Malheureusement, même après plusieurs tentatives, l'équipe n'a pas réussi à obtenir de copies de ces rôles. L'analyse des rôles des cours des juges de paix aurait été particulièrement utile pour valider les renseignements fournis par les répondants quant à savoir si les affaires instruites à la cour des juges de paix sont de plus en plus graves. Elle aurait aussi été utile pour déterminer la formation jugée nécessaire pour préparer les conseillers parajudiciaires qui interviennent dans les cours des juges de paix à y jouer un plus grand rôle.

1.2.4 Ateliers

Après avoir complété et présenté le Rapport des conclusions préliminaires au ministère de la Justice du Canada, l'équipe de recherche a dirigé deux ateliers, le 20 juin 2002 à Iqaluit et le 3 juillet 2002 à Cambridge Bay.

Ces ateliers visaient à :

  1. expliquer l'Étude sur les services juridiques au Nunavut;
  2. obtenir des réactions générales sur la prestation des services juridiques au Nunavut;
  3. valider les conclusions préliminaires (contenues dans le Sommaire des conclusions préliminaires).

Chaque atelier a regroupé au moins dix participants qui représentaient un large éventail d'intérêts et qui étaient engagés à des degrés divers dans le système de justice du Nunavut et dans la prestation des services juridiques. Parmi les participants, on retrouvait des avocats de la CSJN et de la Couronne, des conseillers parajudiciaires, des membres du comité de justice, des aînés, des conseillers, des agents de probation, des agents de la GRC, des travailleurs sociaux, des représentants de NTI ainsi que des représentants du ministère de la Justice du Nunavut. Plus de la moitié des participants étaient des femmes. Des jeunes ont aussi pris part aux deux ateliers et ont exprimé leurs préoccupations concernant la jeunesse et le système de justice. La liste des participants à chaque atelier se trouve à l'annexe C.

Les comptes rendus et les résultats des ateliers ont été enregistrés à l'aide de tableaux de présentation et d'appareils de prise de notes. Les participants ont pu donner leur point de vue sur tous les sujets à l'étude. Leurs commentaires sont inclus dans le présent document.

1.2.5 Entrevues auprès de clients

L'équipe de recherche, le ministère de la Justice du Canada ainsi que des représentants de la CSJN et du ministère de la Justice du Nunavut ont discuté de plusieurs façons de recueillir les réactions des clients actuels de la CSJN afin d'obtenir le point de vue de l'usager sur la prestation des services. Les principales considérations dans l'évaluation des diverses méthodes (entrevues directes, ateliers, etc.) étaient le besoin de protéger la vie privée du répondant, la confidentialité des renseignements obtenus ainsi que la relation entre le client et le personnel de la clinique. La méthode choisie a été une série d'entrevues auprès de clients, menées par le personnel de Maliiganik Tukisiiniakvik, sous la direction de Debra Ram, directrice de la clinique.

Le personnel de la clinique a interviewé 14 clients, en leur posant une série de questions ouvertes et simples qui ont été formulées par l'équipe de recherche en mettant l'accent sur l'expérience de l'usager. Ces questions figurent à l'annexe D. Parmi les clients interviewés, on trouve trois femmes. Différentes raisons avaient motivé ces clients à recourir à la clinique Maliiganik Tukisiiniakvik :

  • sept personnes pour des affaires pénales;
  • deux personnes pour des questions en droit de la famille;
  • une personne pour le tribunal pour adolescent et une autre pour la cour des juges de paix;
  • deux personnes pour de l'aide concernant un changement de nom;
  • une personne qui était détenue à Iqaluit pour une audience de justification, mais qui n'y résidait pas.L'équipe de recherche a reçu les transcriptions des entrevues de clients et les résultats ont été insérés dans le présent document selon le sujet.

1.3 EFFET DES INTERACTIONS DANS LE SYSTÈME JURIDIQUE DU NUNAVUT

Le système juridique du Nunavut est une entité complexe formée de diverses composantes qui poursuivent leurs propres objectifs : la CJN, les cours des juges de paix, la GRC, les conseillers parajudiciaires, les avocats de la CSJN, les procureurs de la Couronne, les avocats de pratique privée, les agents de correction, les participants aux comités de justice et les intervenants chargés d'assister les victimes et les témoins, pour ne nommer que ceux-ci.

Tous ces éléments interagissent et s'influencent de façon telle qu'il est très difficile de traiter d'une composante du système prise isolément. Malgré tout, le mandat de l'Étude sur les services juridiques au Nunavut était d'examiner exclusivement la prestation des services juridiques. Il n'a pas été facile pour l'équipe de recherche de garder cette orientation en raison du degré élevé d'interaction entre les diverses composantes du système juridique au Nunavut.

Par conséquent, malgré tous les efforts déployés pour garder le point de mire sur la prestation de l'aide juridique, la gestion des conseillers parajudiciaires et la VIJ, certaines sections du présent rapport traitent du système juridique nunavutois dans son ensemble ou de composantes du système autres que la CSJN. Dans de tels cas, l'équipe a essayé de lier le tout à la CSJN le plus explicitement possible.

1.4 PRÉSENTATION DU RAPPORT DÉFINITIF

Le rapport définitif de l'Étude sur les services juridiques au Nunavut est structuré différemment du Rapport des conclusions préliminaires. Plutôt que d'exposer les 10 points séparément, ils ont été regroupés, ainsi que les questions, en sections élargies. Cette présentation a été privilégiée par souci d'éviter la répétition, de présenter les conclusions de la façon la plus claire possible et de rendre explicites les liens entre les différentes questions.

Le rapport définitif est organisé comme suit.

  • La section 2.0 - Nunavut et Commission des services juridiques du Nunavut : renseignements généraux - fournit des renseignements démographiques sur les réalités sociales et économiques du Nunavut qui influent sur les besoins en matière de services juridiques et sur la prestation de ces services. Elle comprend aussi une brève histoire de la prestation des services juridiques au Nunavut et présente le mandat de la CSJN et ses ressources actuelles.
  • La section 3.0 - Prestation des services : demande, structure et qualité - analyse l'incidence de divers facteurs (structure des tribunaux, culture, géographie, etc.) sur la prestation des services juridiques au Nunavut. 
  • La section 4.0 - Coût de la prestation des services - traite des inducteurs de coûts qui ont une incidence sur la prestation des services juridiques au Nunavut et tente de quantifier, si possible, les effets de ces inducteurs. 
  • La section 5.0 - Besoins non satisfaits en services juridiques - décrit de façon détaillée les domaines dans lesquels il existe au Nunavut des besoins non satisfaits en matière de services juridiques et examine l'effet de ces besoins non satisfaits sur les personnes et les collectivités. 
  • La section 6.0 - Incidence des besoins non satisfaits - dresse une gamme d'incidences - sur les victimes, les collectivités et le système de justice - qui découlent de besoins non satisfaits. 
  • La section 7.0 - Conseillers parajudiciaires - examine le rôle actuel des conseillers parajudiciaires dans la prestation des services juridiques et précise des façons d'élargir leur rôle pour satisfaire certains des besoins relevés à la section 5.0. On y parle aussi des ressources dont les conseillers parajudiciaires auront besoin si leur rôle est élargi.
     
  • La section 8.0 - Vulgarisation et information juridiques (VIJ) - s'intéresse aux activités de la VIJ réalisées actuellement au Nunavut ainsi qu'aux besoins non satisfaits dans ce domaine. Des façons d'améliorer la prestation de la VIJ y sont suggérées.
     
  • La section 9.0 - Recommandations - présente les solutions que les répondants ont proposées aux questions discutées.
     
  • La section 10.0 - Conclusion - résume et revoit les principales conclusions de l'Étude sur les services juridiques au Nunavut.

À l'exception des sections 9.0 et 10.0, on trouvera à la fin de chaque section un tableau résumant les points importants de celle-ci.

Le rapport comprend aussi quatre annexes :

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