Étude sur les services juridiques au Nunavut

2. NUNAVUT ET COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT : RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX ( suite )

2. NUNAVUT ET COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT : RENSEIGNEMENTS GÉNÉRAUX (suite)

2.2 SYSTÈME JURIDIQUE

2.2.1 Histoire du système juridique du Nunavut

Les Territoires du Nord-Ouest étaient la terre traditionnelle des Dénés et des Inuits qui y ont vécu pendant des milliers d'années avant leur rencontre avec la civilisation européenne. La limite forestière, allant en diagonale du coin nord-ouest, sur la mer de Beaufort, au coin sud-est, le long de la baie d'Hudson, constituait la frontière naturelle entre la culture et l'économie terrestres des Dénés et la culture et l'économie maritimes des Inuits. À la fin du XIXe siècle, un système politique et juridique était administré à partir d'Ottawa. À la fondation de Yellowknife, la capitale territoriale, en 1967, un gouvernement et un système juridique résidants ont été mis en place dans le Nord.

À mesure que l'Assemblée législative devenait plus représentative des gens du Nord et au moment où des organismes forts pour représenter les Autochtones des T.N.-O. étaient formés, les pressions en faveur de changements s'accentuaient.

Le 1er avril 1999, principalement grâce aux efforts déployés par les Inuits pendant environ 30 ans afin de mener à bonne fin leur revendication territoriale, les T.N.-O. ont été divisés. Le processus a commencé avec la négociation d'un accord sur la revendication territoriale entre les Inuits et le gouvernement fédéral. La vision de changement s'est concrétisée en 1993 avec le règlement de la revendication territoriale et l'engagement simultané des autorités fédérales à créer le Nunavut. Le changement a pris force de loi aux termes de la Loi sur le Nunavut, L.C. 1993, c. 28. La création du nouveau territoire du Nunavut a apporté aux Inuits leur propre administration, séparée de celle des Dénés et des Métis de l'Ouest, dont les intérêts étaient différents des leurs.

La Commission d'établissement du Nunavut, mise sur pied par la Loi sur le Nunavut, a mis deux ans à élaborer un rapport détaillé sur la façon dont le nouveau gouvernement devait prendre naissance. On a alors nommé, aux termes de la Loi, un commissaire provisoire responsable de la mise en œuvre des recommandations du rapport ainsi que de l'élaboration de recommandations sur les nouvelles politiques et lois qui satisferaient les besoins particuliers de l'administration.

La Commission d'établissement du Nunavut et le mode de consultation tripartite subséquent (fédéral, territorial et inuit) pour la mise sur pied du Nunavut ont suivi un principe clé : créer un nouveau gouvernement décentralisé. Ainsi, les services gouvernementaux et les avantages économiques connexes ne seraient pas confinés à Iqaluit, la capitale, situé dans le coin sud-est du Nunavut, ils seraient assumés par 10 (des 28) autres collectivités nunavutoises réparties dans trois régions : Baffin, Kivalliq et Kitikmeot.

Autre appui important pour le nouveau gouvernement du Nunavut : les gouvernements fédéral et territorial sont tenus de remplir certaines obligations aux termes de l'accord sur les revendications territoriales inscrit dans la Constitution. L'article 32 de l'accord exige que les Inuits participent à l'élaboration et à la prestation des programmes et services sociaux. Ceci se reflète dans le rôle crucial que jouent les Inuits dans la prestation des services d'aide juridique : ils siègent aux trois conseils qui surveillent le fonctionnement des cliniques régionales d'aide juridique et de la Commission des services juridiques du Nunavut (CSJN) qui les chapeaute.

De plus, la Commission d'établissement du Nunavut a décidé que le système de prestation de l'aide juridique, qui avait évolué et était en place dans les Territoires du Nord-Ouest, devrait se poursuivre au Nunavut. Le système repose sur un modèle mixte d'avocats de l'aide juridique travaillant à temps plein dans les cliniques régionales, assistés par des conseillers parajudiciaires autochtones et épaulés par des avocats de pratique privée à contrat qui offrent des services aux clients de l'aide juridique moyennant des honoraires fixes.

Le modèle nunavutois comporte donc la CSJN, organisme indépendant établi aux termes de la Loi sur les services juridiques (Nunavut), qui a le pouvoir et le mandat de financer et d'approuver l'établissement de centres régionaux de services juridiques et d'établir des politiques concernant la prestation des services juridiques. Conformément au modèle décentralisé du Nunavut, l'administration centrale de la CSJN est située à Gjoa Haven, dans la région de Kitikmeot.

2.2.2 Système juridique actuel

Dans le domaine de l'administration de la justice, l'article 31 de la Loi sur le Nunavut a créé une cour suprême et une cour d'appel dont les attributions sont les mêmes que leurs équivalents des Territoires du Nord-Ouest. Au cours du processus qui a conduit à la création du Nunavut, les représentants du gouvernement fédéral ont préconisé un nouveau modèle de prestation des services de la cour supérieure que le commissaire provisoire du Nunavut a approuvé. La création d'un tribunal de première instance à palier unique devait avoir pour effet d'accélérer les procès et de faciliter l'accès à la justice, en particulier dans les affaires civiles. De plus, on espérait que la Cour de justice du Nunavut (CJN) serait mieux adaptée aux besoins uniques et aux valeurs culturelles de la population inuite, majoritaire au Nunavut.

À la suite de ces discussions, une loi portant modification, adoptée en mars 1999 et entrée en vigueur le 1er avril suivant, a donné naissance à la CJN, tribunal de première instance à palier unique qui compte trois juges de cour supérieure, établis à Iqaluit, et des juges désignés non-résidants. Cette approche innovatrice a donné lieu à d'importantes modifications aux lois fédérales et territoriales.

Une autre loi, la Loi sur l'organisation judiciaire (Nunavut), prévoit les juges de paix locaux et abroge l'ancienne Loi sur la Cour territoriale, étape nécessaire à l'établissement d'une cour à palier unique. À partir de janvier 2002, 81 juges de paix ont été nommés dans 25 collectivités nunavutoises. Le Nunavut a aussi son propre barreau.

Les trois juges de la CJN fournissent des services judiciaires sur tout le territoire du Nunavut à partir de l'administration centrale de la Cour, à Iqaluit. De là, le tribunal se déplace vers environ 85 p. 100 des collectivités, de toutes les six semaines à tous les deux ans, selon le nombre d'inculpés traduits en cour dans cette collectivité. Dans une année, la CJN tient en moyenne deux à trois séances par semaine, avec au moins une cour de circuit itinérante et une séance à Iqaluit. En 2002, la CJN a organisé 38 tournées à l'extérieur d'Iqaluit. La cour se déplace habituellement du lundi au vendredi sur des vols réguliers ou nolisés. Elle visite jusqu'à trois collectivités par semaine.

Un juge, un adjoint judiciaire, un sténographe officiel, un procureur et au moins un avocat de la défense composent la cour de circuit. Les conseillers parajudiciaires et les intervenants chargés d'assister les victimes et les témoins se déplacent parfois avec la cour de circuit, selon la nature des affaires qui seront instruites. On engage les interprètes dans la collectivité si possible, mais ils voyagent avec la cour de circuit quand c'est nécessaire.

Le tribunal tient ses séances dans des salles communautaires, des gymnases d'école ou d'autres salles de conférence selon la disponibilité. Toutes les procédures judiciaires sont interprétées pour le public. Les aînés et les juges de paix s'assoient avec le juge dans la salle d'audience. Ils ont la possibilité de parler avec l'accusé après les représentations en vue de la détermination de la peine et avant le prononcé de la sentence.

Le système de justice du Nunavut est unique et pose problème à plusieurs égards. Les effets de ces difficultés sur la CSJN sont présentés à la section 3.1.1.

2.3 COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES DU NUNAVUT (CSJN)

2.3.1 Histoire de la CSJN

Jusqu'au milieu des années 1970, les services d'aide juridique dans les Territoires du Nord-Ouest - en grande partie en droit pénal - étaient fournis par des avocats de pratique privée de Yellowknife qui travaillaient avec les cours de circuit itinérantes. Un représentant du gouvernement coordonnait ces programmes et services, qui, en général, étaient basés à Yellowknife, la capitale, situé à l'extrême ouest.

En 1975, on a établi le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones dans l'ouest des T.N.-O., avec l'aide du ministère fédéral de la Justice. La même année, un projet-pilote proposé par l'Inuit Tapirisat du Canada, financé conjointement par les ministères de la Justice du Canada et des T.N.-O., a été mis sur pied à Frobisher Bay (maintenant Iqaluit). Ce nouveau modèle prévoyait la prestation d'une large gamme de services d'aide juridique et d'information au public pour les Inuits de la région la plus éloignée des T.N.-O., celle de Baffin. Le modèle présentait une nouvelle caractéristique : les cliniques, organismes sans but lucratif administrés par un conseil d'administration local. Au fil du temps, on a jugé que le projet-pilote était un succès et il a eu une influence considérable sur les changements apportés à la prestation des services d'aide juridique. Auparavant assurés par les cours de circuit dans les collectivités à l'extérieur des grands centres, ces services sont désormais assurés par les cliniques régionales.

À la suite d'une importante étude sur les services d'aide juridique dans les années 1980 et sur les progrès réalisés, des recommandations ont entraîné les fondements légaux du mode actuel de prestation des services juridiques aux T.N.-O. et au Nunavut. Il s'agit d'un modèle mixte qui fait appel à des avocats du secteur privé et à des avocats salariés travaillant en étroite collaboration avec les conseillers parajudiciaires dans les cliniques régionales. Une commission territoriale indépendante de services juridiques, constituée aux termes de la Loi sur les services juridiques (Nunavut), supervisait ces programmes avec le large mandat qui lui était conféré de fournir de l'aide juridique dans les affaires pénales et civiles ainsi que de l'information juridique au public.

Aujourd'hui sont responsables de la prestation des services juridiques au Nunavut trois cliniques régionales situées chacunes dans l'un des centres régionaux du territoire : à Cambridge Bay, dans la région de Kitikmeot, à Rankin Inlet, dans la région de Kivalliq, et à Iqaluit, avec un bureau satellite à Pond Inlet qui dessert la partie nord de la région de Baffin. Des avocats du secteur privé, tous installés à Iqaluit, fournissent aussi des services d'aide juridique. On fait occasionnellement appel aux services d'avocats de Yellowknife pour soutenir le travail d'aide juridique, en particulier dans les régions plus à l'ouest du Nunavut.

2.3.2 Rôles et responsabilités de la CSJN

L'article 7 de la Codification administrative de la Loi sur les services juridiques (Nunavut) précise comme suit les rôles et responsabilités de la CSJN :

La Commission a pour objet

  • a) de garantir la prestation des services juridiques à toutes les personnes admissibles;
  • b) de veiller à ce que les services juridiques fournis et tous les mécanismes mis en place pour les fournir soient de la meilleure qualité possible, compte tenu des circonstances;
  • c) de mettre en œuvre et de coordonner les programmes territoriaux et locaux visant à :
    • (i) prévenir les problèmes d'ordre juridique et à en réduire le nombre,
    • (ii) mieux faire connaître la loi, la procédure et l'administration de la justice.

En vue d'atteindre ces objectifs, la CSJN est responsable de trois types de services juridiques au Nunavut :

  1. La prestation de l'aide juridique. Quatre cliniques régionales de la CSJN fournissent ces services, qui sont coordonnés à partir de l'administration centrale, à Gjoa Haven.
  2. L'administration du programme de conseillers parajudiciaires. Les bureaux régionaux emploient et dirigent actuellement les conseillers parajudiciaires. Toutefois, lorsqu'un programme exhaustif de formation des conseillers parajudiciaires sera en place partout au Nunavut, il se peut que leur gestion passe à l'administration centrale de la CSJN à Gjoa Haven. Voir la section 7.0 pour un exposé plus détaillé.
  3. Le Programme de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ). La CSJN est responsable des activités de la VIJ au Nunavut. Voir la section 8.0 pour un exposé détaillé.

2.3.3 Ressources actuelles de la CSJN

La CSJN est pourvue de ressources financières et humaines pour mener à bien les tâches qui lui sont assignées, à savoir fournir l'aide juridique, gérer le programme des conseillers parajudiciaires et offrir le Programme de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ). Le ministère de la Justice du Nunavut assure le financement de la CSJN. Pour sa part, le gouvernement du Nunavut reçoit une part de son financement affecté à l'aide juridique aux termes de l'entente sur l'accès aux services de justice intervenue avec le ministère de la Justice du Canada. Cette entente consolide un certain nombre de programmes de justice fédéraux, ce qui donne aux autorités territoriales une certaine souplesse pour déterminer leurs priorités.

Ressources financières

La figure 2.8 présente le budget de la CSJN pour la période de 1999-2000 (lorsque la division a eu lieu) à 2002-2003.

Figure 2.8 : Budget de la CSJN (de 1999-2000 à 2002-2003)8

Budget de la CSJN (de 1999-2000 à 2002-2003)
[Figure 2.8 Description]

Nota : Pour 1999-2000, 2000-2001 et 2001-2002, il s'agit du budget principal des dépenses révisé, qui reflète les dépenses réelles. Dans le cas de 2002-2003, il s'agit du budget principal des dépenses, qui ne reflète pas les dépenses véritables.

Le budget de la CSJN est réparti tel qu'indiqué au tableau 2.1.

Tableau 2.1 : Budget de la CSJN (2002-2003)
Description Milliers de dollars
Rémunération et avantages sociaux 352
Subventions et contributions 890
Déplacements et transport 455
Matériel et fournitures 39
Services acquis 34
Contrats de services 672
Frais et paiements 913
Autres 7
TOTAL 3 362

Nota : Pour les subventions et les contributions, il s'agit de l'argent reçu du ministère de la Justice du Canada spécialement pour le financement des trois cliniques régionales de services juridiques du Nunavut.

Ressources humaines

Les ressources humaines de la CSJN consistent en des avocats salariés, des avocats de pratique privée, des conseillers parajudiciaires ainsi que du personnel de soutien à l'administration centrale, à Gjoa Haven, et dans les cliniques régionales. Au moment de la rédaction du présent rapport, huit avocats étaient employés par la CSJN, qui utilisait aussi les services de quatre avocats de pratique privée à contrat pour aider le personnel au besoin. Les cliniques régionales employaient 14 conseillers parajudiciaires, dont 3 à temps plein (1 dans chaque région) et le reste à temps partiel.

2.3.4 Statistiques actuelles sur la prestation des services d'aide juridique

Depuis 1999, la demande pour les services de la CSJN a augmenté de façon stable, comme l'indique le nombre de requêtes d'aide juridique qu'elle a reçues. La figure 2.9 ci-dessous montre les tendances en ce qui concerne le nombre et le type de demandes reçues depuis 1999. Parmi les quatre types d'aide (droit civil, droit pénal, droit de la famille, justice pour les jeunes), c'est la demande d'aide juridique en matière pénale qui augmente le plus rapidement, suivie de loin par celle en droit de la famille et en matière de justice pour les jeunes. La demande d'aide juridique en matière civile semble demeurer assez stable.

Il convient de noter qu'un certain nombre de répondants ont exprimé des inquiétudes quant à l'utilisation des demandes d'aide juridique pour mesurer la demande de services, même s'ils reconnaissaient qu'il n'y avait pas d'autres méthodes quantitatives pour ce faire. Leurs préoccupations portaient sur le fait que les gens ne peuvent demander des services dont ils ignorent l'existence, même s'ils en ont besoin. Donc, la demande de services juridiques en matière familiale ou civile, dont beaucoup de personnes ne connaissent pas la disponibilité, serait sous-estimée dans l'étude des demandes d'aide juridique.

Figure 2.9 : Nombre de demandes d'aide juridique par type de demande (de 1999 à avril 2002)

Nombre de demandes d'aide juridique par type de demande (de 1999 à avril 2002)
[Figure 2.9 Description]

Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de la CSJN, à Gjoa Haven.

Nota : Le nombre de demandes en 2002 ne s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts ont été déployés afin d'éviter le double compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.

Du nombre des demandes que reçoit la CSJN, seul un petit nombre est refusé. En fait, alors que le nombre de demandes a augmenté au fil des ans, le nombre de refus a diminué, comme on peut le voir à la figure 2.10.

Figure 2.10 : Demandes reçues comparativement aux demandes refusées (de 1999 à avril 2002)

Demandes reçues comparativement aux demandes refusées (de 1999 à avril 2002)
[Figure 2.10 Description]

Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de la CSJN, à Gjoa Haven.

Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts ont été déployés afin d'éviter le double compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.

Le type de demandes refusées semble changer avec le temps, comme l'indique la figure 2.11.

Figure 2.11 : Demandes refusées selon le type de demande d'aide juridique (1999 - avril 2002)

Demandes refusées selon le type de demande d'aide juridique (1999 - avril 2002)
[Figure 2.11 Description]

Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de la CSJN, à Gjoa Haven.

Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts ont été déployés afin d'éviter le double compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.

En 1999 et en 2000, la majorité des demandes refusées l'ont été pour des services en droit de la famille, suivis par les services en matière pénale et en matière civile. Or, en 2001, plus de demandes de services en droit civil ont été refusées qu'en droit de la famille ou en droit pénal. À première vue, ce changement semble indiquer qu'il existe des besoins non satisfaits pour certains types d'aide juridique et que la nature de ces besoins non satisfaits change au fil du temps.

Les raisons avancées pour refuser l'aide juridique semblent toutefois montrer que c'est le plus souvent pour des motifs autres que le type de cas, par exemple l'inadmissibilité financière ou une autre raison. Les deux autres raisons les plus fréquentes sont le défaut du demandeur de fournir l'information nécessaire et la conviction, de la part de la CSJN, qu'il est peu probable que le demandeur puisse tirer quelque avantage de l'affaire. Par conséquent, il semble que la demande de services à l'extérieur du mandat conféré par la loi à la CSJN ne soit pas le premier motif de refus d'aide juridique. La figure 2.12 montre les tendances des motifs de refus.

Figure 2.12 : Motifs de refus des demandes (de 1999 à avril 2002)

Motifs de refus des demandes (de 1999 à avril 2002)
[Figure 2.12 Description]

Source : Dossiers des demandes d'aide juridique de la Commission des services juridiques à Yellowknife et registre des demandes d'aide juridique de la CSJN, à Gjoa Haven.

Nota : Le nombre de demandes reçues et refusées en 2002 ne s'applique qu'aux demandes reçues avant avril 2002. Comme il a été mentionné à la section 2.0 - Méthodologie, tous les efforts ont été déployés afin d'éviter le double compte des dossiers ouverts pendant la période de transfert des dossiers de Yellowknife à Gjoa Haven, en juin 2000.

2.4 SOMMAIRE DE LA SECTION 2.

Le tableau suivant résume les points importants de la section 2.

Tableau 2.2 : Sommaire de la section 2.

  • Caractéristiques sociales et démographiques du Nunavut
    • La situation sociale et économique du Nunavut est très différente de celle du reste du Canada.
    • Les caractéristiques démographiques, sociales et économiques uniques de la population nunavutoise ont une incidence sur la demande de services juridiques.
  • Système juridique du Nunavut
    • Le système juridique du Nunavut est unique au Canada en raison de la Cour de justice du Nunavut, cour unifiée qui remplace le double système de tribunaux (territorial et Cour suprême) en vigueur dans le reste du Canada.
    • L'histoire de la création du Nunavut a mené à la prise d'un engagement de décentraliser le gouvernement et de favoriser la participation des Inuits à la prise de décision sur toutes les questions. Cet engagement a une incidence sur les coûts de la Commission des services juridiques du Nunavut et sur les attentes envers cette dernière.
    • Le système juridique du Nunavut est complexe et interdépendant. Toutes ses composantes interagissent et s'influencent.
  • Commission des services juridiques du Nunavut
    • Les trois rôles de la CSJN consistent à fournir des services d'aide juridique, à administrer le programme d'assistance parajudiciaire et à offrir le Programme de vulgarisation et d'information juridiques. Comme le précise l'article 7 de la Codification administrative de la Loi sur les services juridiques (Nunavut), la Commission doit « veiller à ce que les services juridiques fournis et tous les mécanismes mis en place pour les fournir soient de la meilleure qualité possible, compte tenu des circonstances ».
    • En 2002-2003, la Commission dispose d'un budget de 3 362 000 $.
    • La demande pour les services de la Commission, mesurée par le nombre de demandes d'aide juridique reçues, augmente de façon constante, en particulier du côté du droit de la famille, au fur et à mesure que les femmes prennent davantage conscience de leurs droits dans ce domaine.
    • La Commission refuse très peu de demandes d'aide juridique. La majorité des demandes refusées sont pour des affaires familiales ou civiles.
    • Lorsqu'une demande est rejetée, ce n'est habituellement pas parce que le demandeur n'est pas admissible financièrement ou à cause du type de cas. Parmi les motifs de refus les plus courants, on trouve le défaut du demandeur de fournir l'information nécessaire et la conviction, de la part de la CSJN, qu'il est peu probable que le demandeur puisse tirer quelque avantage de l'affaire.

[8] Données fournies par le ministère de la Justice du Nunavut.

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