Prestation des services juridiques dans le Nord du Canada
Sommaire de la recherche dans les Territoires du Nord-Ouest, au Nunavut et au Yukon

SOMMAIRE

Introduction

Justice Canada a commandé trois études sur la prestation des services juridiques dans le Nord du Canada, soit une par territoire [Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), Nunavut et Yukon]; elles ont été exécutées entre mars et août 2002. Les études portaient sur dix points :

  • les effets de la structure des tribunaux, de la géographie et de la culture sur la demande de services juridiques, le mode de prestation de services et la qualité de ceux-ci;
  • les répercussions des cours de circuit sur les clients;
  • le rôle accru des conseillers parajudiciaires;
  • les besoins non satisfaits en ce qui concerne la représentation par un avocat dans les cours des juges de paix;
  • les besoins non satisfaits dans les affaires de droit de la famille et dans les autres affaires civiles;
  • les besoins non satisfaits avant la première comparution ou la première instance;
  • les besoins juridiques dus à l'interaction entre les domaines pénal et civil;
  • les besoins en matière de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ);
  • les inducteurs de coûts liés à la représentation par un avocat;
  • l'incidence des principales décisions du gouvernement fédéral concernant l'affectation des ressources, des lois et des politiques sur le coût par cas et sur l'affectation territoriale des ressources en matière d'aide juridique.

Nous résumons ici les résultats des trois études.

Méthodologie

Nous avons mené ces études en utilisant des méthodes de recherche à la fois quantitatives et qualitatives, notamment des entrevues, des groupes de discussion ou des ateliers, l'analyse de documents et l'examen de dossiers et d'autres sources de renseignements statistiques.

Pour plusieurs questions posées par Justice Canada, les équipes de recherche ont dû évaluer l'ampleur des besoins non satisfaits en services juridiques dans certains domaines. Au cours du processus de recherche, il est devenu évident qu'il existait deux définitions différentes des besoins non satisfaits chez les répondants : il y avait les besoins non satisfaits dus à un manque de représentation et les besoins non satisfaits attribuables à une représentation de piètre qualité, appelée sous-représentation dans le présent document. Il est aussi devenu évident qu'il n'existe pas, actuellement, de moyens précis pour mesurer les besoins non satisfaits (quantitativement ou qualitativement); il est donc probable que nous ayons sous-évalué l'ampleur de ces besoins.

Contexte

Chacun des trois territoires a des particularités contextuelles qui y influent sur la prestation des services juridiques.

  • Les services juridiques sont offerts par des organismes différents dans chacun de ces trois territoires, et ces organismes n'ont pas le même mandat. La plus grande différence se situe entre le mandat de la Yukon Legal Services Society (YLSS), qui se limite à la prestation de services d'aide juridique, et les mandats de la Commission des services juridiques (CSJ) des T.N.-O. et de la Commission des services juridiques du Nunavut (CSJN), qui comprennent l'aide juridique, la gestion des conseillers parajudiciaires et l'exécution du Programme de vulgarisation et d'information juridiques (PVIJ).
  • Les systèmes juridiques existant dans les territoires sont différents. Le système des tribunaux unifiés du Nunavut est très différent du système de tribunaux des T.N.-O. et du Yukon, qui suivent la norme canadienne (Cour territoriale, Cour suprême et Tribunal de la jeunesse).
  • Les limites concernant la prestation des services juridiques ne sont pas les mêmes. Dans les T.N.-O. et au Nunavut, les services juridiques sont offerts dans les affaires de droit de la famille et d'autres affaires civiles, de même que dans les affaires de justice pénale. Les services juridiques fournis en matière civile, notamment en droit de la famille, sont très limités au Yukon, mais l'étendue des services augmente lentement depuis 2001.
  • Il existe des différences socio-économiques entre les territoires. La plus importante est que le Nunavut a un pourcentage beaucoup plus élevé d'Autochtones (en l'occurrence, les Inuits) et de personnes dont l'anglais n'est pas la langue maternelle.

Il faut toutefois mentionner certaines similitudes contextuelles entre les trois territoires. Mentionnons les suivantes : la structure des cours de circuit; la pratique de la présomption d'admissibilité ou de la "prestation pratique "; les énormes distances entre les collectivités; la présence de populations relativement jeunes et sous-scolarisées; un taux élevé de problèmes liés à l'alcoolisme et au syndrome d'alcoolisation fœtale et à ses effets; des taux de criminalité très élevés (y compris les crimes avec violence et les agressions sexuelles); le manque fréquent de ressources locales (par exemple, centres de détention provisoire, services d'orientation et services de médiation).

Incidences de la géographie et de la culture

L'effet de la géographie sur la prestation des services semble être lié à l'ampleur des difficultés subies quand on veut accéder aux collectivités. Ainsi, on a signalé des conséquences plus grandes dans les T.N.-O. et au Nunavut qu'au Yukon. La géographie a des répercussions sur ce qui suit :

  • Temps de préparation
  • Horaires et charge de travail dans les collectivités
  • Accès aux collectivités
  • Ampleur de l'infrastructure de soutien (p. ex., téléphones, accès à Internet)
  • Accès aux installations de détention provisoire et à d'autres ressources (p. ex., huissiers, shérifs et témoins experts)
  • Accès à des programmes et à des services locaux (p. ex., services de médiation ou de counselling).

Les effets de la culture, notamment de la langue, varient sensiblement d'un territoire à l'autre, en fonction de la composition de la population. Ils sont plus marqués dans les territoires où la population autochtone est plus nombreuse. La culture a une incidence sur le mode de prestation des services (p. ex., le rôle que jouent les conseillers parajudiciaires pour combler le fossé culturel), sur la qualité de la prestation des services (p. ex., les problèmes de communication interculturelle peuvent entraîner une sous-représentation de fait) et sur la demande de services (si les services ne sont pas appropriés sur le plan culturel, il est possible que la demande soit faible et qu'elle ne rende pas compte du besoin non satisfait sous-jacent).

Dans les trois territoires, on signale une sous-représentation due à la géographie et à la culture; au Nunavut, il y a des problèmes importants liés à la culture et, dans ce territoire et dans les T.N.-O., les problèmes imputables à la géographie semblent plus aigus qu'au Yukon.

Cours de circuit

Dans les trois territoires il y a des cours de circuit et des cours résidentes. La structure des cours de circuit influe sur ce qui suit :

Qualité de la prestation des services

Les cours de circuit se caractérisent par une surcharge du rôle d'audience, une compression des horaires, des contraintes de temps et, surtout dans les T.N.-O. et le Nunavut, des difficultés à rencontrer les clients d'avance pour préparer leur cause.

Retards dans la prestation des services

Au Nunavut, les répondants estimaient que les cours de circuit entraînaient des retards fréquents et appréciables dans la prestation des services, particulièrement dans la région de Baffin. Dans les T.N.-O. et au Yukon, les répondants n'ont pas perçu les retards comme constituant un problème important.

Continuité du service de l'avocat

Les répondants des T.N.-O., du Yukon et des régions de Kitikmeot et Kivalliq (Nunavut) ne se sont pas dits préoccupés par la continuité des services des avocats, car il existe des systèmes dans ces endroits pour garantir la continuité, contrairement à ce qui se passe dans la région de Baffin, où la chose fait problème.

Dans les trois territoires, les répondants ont mentionné que la structure des cours de circuit entraîne une sous-représentation, ce qui influe sur la qualité des services assurés, particulièrement dans les collectivités éloignées. C'est seulement dans la région de Baffin, au Nunavut, que l'on a mentionné la sous-représentation liée à des retards et à la discontinuité des services d'avocat.

Conseillers parajudiciaires

Les services des conseillers parajudiciaires sont offerts de diverses façons d'un territoire à l'autre. Certains conseillers parajudiciaires vivent dans la collectivité qu'ils servent, tandis que d'autres servent plusieurs collectivités; d'autres encore se déplacent par avion d'une collectivité à l'autre avec la cour de circuit. Dans les trois territoires, le rôle premier des conseillers parajudiciaires est de faire le pont entre les membres de la collectivité et le système de justice, habituellement en expliquant ce dernier et ses mécanismes aux clients et en servant d'interprète auprès d'eux lors des réunions et des séances du tribunal. Toutefois, au Yukon, les conseillers parajudiciaires ont également des responsabilités liées aux activités de justice alternative ou communautaire, contrairement à leurs homologues des T.N.-O. et du Nunavut. Dans les trois territoires, on s'attend à ce que l'on réclame fortement l'élargissement du rôle des travailleurs judiciaires, à mesure que le rôle des cours des juges de paix (CJP) prendra de l'ampleur.

Une des contraintes communes évoquées par tous les conseillers parajudiciaires était le manque de formation sur les questions procédurales, les questions juridiques et les relations interpersonnelles avec les clients. Parmi les autres contraintes signalées, mentionnons le manque de locaux pour interroger les clients, quand les conseillers sont sur la route, le fait que certains postes sont à temps partiel (dans les T.N.-O. et au Nunavut), et les inégalités des régimes de rémunération (dans les régions du Nunavut).

Les répondants des trois territoires estimaient que la sous-représentation due au manque de formation ira en empirant à mesure que grandira le rôle des CJP. Dans certains cas, ils ont affirmé qu'il y a actuellement sous-représentation à cause d'un manque de formation des JP et des conseillers parajudiciaires (CP). Ils croyaient aussi que les contraintes pratiques relevées précédemment causaient une sous-représentation dans les T.N.-O. et au Nunavut.

Cours des juges de paix

Le rôle actuel des CJP varie d'un territoire à l'autre quant aux types de causes entendues et à la méthode de prestation des services juridiques (au Yukon, l'avocat de service et les conseillers parajudiciaires ont un rôle à jouer dans les CJP, tandis qu'au Nunavut et aux T.N.-O., les clients sont en grande majorité représentés par les conseillers parajudiciaires). Toutefois, on pense communément que le rôle des CJP grandira dans l'avenir pour réduire la charge de travail des autres parties de l'appareil judiciaire. Dans les trois territoires, les répondants estimaient qu'à mesure que croîtra le rôle des CJP, le besoin de représentation augmentera aussi, tout comme le degré de formation nécessaire pour offrir une représentation convenable.

Dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, les répondants étaient d'avis qu'il pouvait y avoir sous-représentation due à la formation insuffisante des JP et des conseillers parajudiciaires. Les répondants des T.N.-O. ont aussi déclaré que, dans certaines collectivités, il y avait manque de représentation à la CJP. Au Yukon, les répondants s'inquiétaient de la sous-représentation dans les CJP et ils estimaient que les projets visant à accroître le nombre de séances des CJP amplifieraient encore le problème.

Aide juridique en matière civile

Dans les trois territoires, on signale que, même s'il y a des différences entre les services offerts en théorie en matière de droit familial et dans d'autres affaires de droit civil, les services effectivement fournis sont insuffisants, et il y a manque de représentation. Au-delà d'un manque de ressources humaines et financières pour offrir les services dans ce domaine, d'autres préoccupations ont été soulevées, dont les suivantes :

  • pénurie d'avocats spécialisés en droit de la famille et en droit civil, pour défendre les intérêts de l'autre partie;
  • limites d'ordre pratique quant à la prestation des services (p. ex., trouver quelqu'un de compétent pour signifier les documents officiels);
  • possibilité que les affaires non réglées en matière civile ou familiale s'exacerbent et aboutissent à la perpétration d'actes criminels;
  • manque de mécanismes extrajudiciaires dans le système (exemple : manque de services de médiation);
  • exigences spéciales liées aux affaires de droit familial (exemple : fardeau administratif et caractère hargneux et affectif de ces affaires).

Les répondants des trois territoires ont évoqué un manque important de représentation dans une vaste gamme d'affaires de droit civile et familial.

Avant la première comparution

La méthode de prestation des services avant la première comparution varie beaucoup d'un territoire à l'autre. Dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, ce sont surtout des avocats qui interviennent; parfois, ce sont les conseillers parajudiciaires. Au Nunavut, c'est l'inverse, les conseillers parajudiciaires offrant la majorité des services avant la première comparution.

Dans les trois territoires, les répondants ont évoqué le manque de représentation avant la première comparution, phénomène qui était plus marqué dans les T.N.-O. et au Yukon que dans le Nunavut. De même, ils s'inquiétaient de la qualité de la représentation offerte par téléphone. Dans certains cas, la qualité était si faible que la situation équivalait à une sous-représentation.

Programme de vulgarisation et d'information juridiques

Le PVIJ n'est pas offert de la même manière dans les trois territoires. Dans les T.N.-O. et au Nunavut, il figure parmi les responsabilités des commissions des services juridiques. Au Yukon, il relève d'un organisme distinct, la Yukon Public Legal Education Association (YPLEA). Malgré ces différences, les répondants des trois territoires ont défini une vaste gamme de besoins non satisfaits par le PVIJ dans les domaines suivants :

  • renseignements de base sur le fonctionnement du système de justice et sur les services juridiques
  • renseignements sur le droit de la famille
  • renseignements sur d'autres aspects du droit civil
  • renseignements sur les procédures en matière pénale.

Inducteurs de coûts

Les répondants des trois territoires ont mentionné la géographie, les questions socio-économiques et les questions concernant l'administration et les ressources humaines comme contribuant communément aux coûts. Ils ont aussi cité des inducteurs de coûts courants d'origine fédérale et territoriale, notamment les lois (Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents), les politiques (p. ex., la tolérance zéro à l'égard de la violence conjugale) et la répartition déséquilibrée des ressources entre les bureaux de la Couronne et la commission des services juridiques de chaque territoire.

Parmi les autres inducteurs de coûts cités par les répondants, mentionnons les suivants :

  • le manque de moyens de règlement non contentieux moins coûteux, en matière de droit de la famille;
  • les taux élevés de chômage et d'emplois saisonniers, qui augmentent l'admissibilité sur le plan financier;
  • la satisfaction des besoins des Autochtones (aux chapitres de la participation, du soutien interculturel et de l'autonomie gouvernementale);
  • le taux de procès avec jury (ces procès coûtent plus cher que les procès avec juge seulement) dans les T.N.-O.;
  • le nombre de parties non représentées dans les affaires civiles au Yukon, ce qui augmente les délais nécessaires pour traiter les affaires;
  • la décentralisation des services gouvernementaux au Nunavut, qui augmente les frais de déplacement et d'infrastructure.

Solutions envisagées

Dans les trois territoires, on a proposé une vaste gamme de solutions pour répondre aux besoins non satisfaits cernés par les répondants. Parmi les solutions communes aux trois territoires, mentionnons les suivantes :

  • répondre au besoin en avocats supplémentaires sur les circuits pour alléger la charge de travail;
  • garantir la continuité de la représentation juridique sur les circuits (là où cela fait problème);
  • offrir un appui supplémentaire dans les affaires de droit civil ou de droit de la famille;
  • améliorer la formation des conseillers parajudiciaires (niveau de formation et d'accréditation);
  • répondre aux besoins relatifs au PVIJ en préparant des documents en langue claire et en transmettant verbalement ou en personne l'information juridique vulgarisée.
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