Besoins en matière d'aide juridique, de conseillers parajudiciaires et de services de vulgarisation et d'information juridiques dans les territoires du Nord-Ouest

Résumé

Contexte

La présente étude des besoins en matière d'aide juridique, de conseillers parajudiciaires et de services de vulgarisation et d'information juridiques (VIJ) dans les Territoires du Nord-Ouest porte sur 10 domaines de recherche définis par des représentants des trois gouvernements territoriaux en juillet 2001. Avec les études parallèles réalisées au Yukon et au Nunavut, elle vise à décrire les besoins propres aux territoires du Nord en ce qui concerne la prestation de services d'aide juridique et de services connexes.

Méthodologie

L'étude comporte 87 entrevues réalisées avec des intervenants clés offrant des services d'aide juridique, de conseillers parajudiciaires et de VIJ, ainsi qu'avec d'autres répondants de la justice pénale et des services sociaux qui connaissent ces services. De plus, des données statistiques ont été recueillies auprès du ministère de la Justice du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (G.T.N.-O.), de la Commission des services juridiques (CSJ) et du Bureau de la statistique du G.T.N.-O. Un groupe de réflexion s'est aussi réuni en août 2002, à Yellowknife, afin de réfléchir à l'ordre de priorité, à la justification et aux stratégies en ce qui concerne les besoins définis jusque-là.

Incidences de la structure des tribunaux, de la géographie et de la culture sur l'aide juridique

Voici les principales macro-caractéristiques définies ayant une incidence sur les services de l'aide juridique :

  • La population autochtone représente 48 % de la population du territoire et est majoritaire dans 28 des 31 localités en dehors de Yellowknife;
  • Il y a des cours résidentes à Yellowknife, à Hay River et à Inuvik, toutes les autres localités étant servies par des cours de circuit;
  • L'accès aux localités du nord du territoire est assuré essentiellement par avion;
  • Les cours des juges de paix (JP) jouent un rôle important, car elles s'occupent des infractions territoriales et de nombre d'autres affaires pénales sommaires, surtout en cas de plaidoyer de culpabilité.

Dans une large mesure, les services d'aide juridique sont adaptés au rythme des cours de circuit. De plus, le rôle des conseillers parajudiciaires est essentiel pour ce qui est de faire le pont entre l'ordre judiciaire et les populations autochtones et de satisfaire aux besoins des cours des juges de paix.

L'aide juridique, que ce soit par le biais de " l'admissibilité présumée " ou de la représentation par des avocats de l'aide juridique, traite de 70 % à 75 % environ des affaires pénales dans les territoires, à quoi s'ajoutent les services des conseillers parajudiciaires. Le volume d'approbation des demandes d'aide juridique en matière pénale et celui des affaires pénales dans les cours territoriales sont restés relativement constants ces trois dernières années, même si, dans les deux cas, il y a plus d'affaires concernant des jeunes.

La forte proportion des procès de la Cour suprême devant jury (par opposition à devant un juge unique) fait augmenter les coûts en aide juridique.

Les répondants avocats du secteur privé qui travaillent pour l'aide juridique déclarent que le montant des honoraires est insuffisant. En général, on peut faire appel à un petit groupe d'avocats pour le travail effectué selon un tarif arrêté et il est difficile de recruter des avocats compétents pour pourvoir des postes.

Le pourcentage de refus de demandes d'aide juridique en matière civile ou familiale (en moyenne 61 % et 40 %, respectivement, au cours des trois dernières années) est beaucoup plus élevé que pour les affaires pénales (environ 11 % pour les adultes et 8 % pour les jeunes au cours des trois dernières années).

Ces cinq dernières années, les contributions fédérales à la prestation de services d'aide juridique représentaient près de 40,5 % des coûts totaux.

Cours de circuit

La rapidité du déroulement des procédures est la principale caractéristique des cours de circuit qui influe sur la prestation des services de l'aide juridique. En effet, les avocats disposent de moins de temps pour parler à leurs clients et préparer leurs dossiers. Les répondants considèrent généralement que cette situation ne nuit pas beaucoup à la qualité de la représentation, mais ils estiment que les clients bénéficient de moins de soutien et d'explications. Leur expérience leur donne donc souvent un sentiment d'aliénation et leur fait perdre confiance dans un système qu'ils ne comprennent pas. Voici les principales recommandations pour régler les problèmes d'horaire comprimé, et toutes occasionnent des dépenses pour l'aide juridique :

  • Faire en sorte que le conseiller parajudiciaire et l'avocat arrivent sur place une journée avant le reste de la cour;
  • Avoir un conseiller parajudiciaire à temps partiel en résidence dans certaines des petites localités;
  • Ajouter un deuxième avocat sur le circuit.

Les retards ne constituent pas un facteur important dans les affaires présentées aux cours de circuit. En fait, les affaires concernant des adultes y sont généralement traitées plus vite que devant les cours résidentes. La continuité de conseil semble aussi assurée, des avocats de la défense étant affectés à des circuits donnés.

Cours des juges de paix

Comme les conseillers parajudiciaires sont les principales ressources pour la défense dans les cours des juges de paix, il est important d'évaluer l'incidence sur les contrevenants des décisions prises dans ces cours. Au cours des deux dernières années et demie :

  • Environ 11 % des décisions prévoyaient des peines d'emprisonnement, pour la majorité de 2 jours à 4 mois.
  • Quelque 8 % ont donné lieu à des sentences suspendues, les peines étant dans la plupart des cas de quatre mois ou plus;
  • Quelque 30 % comportaient une amende (amendes municipales exclues).

Le degré d'inquiétude des avocats concernant la capacité des conseillers parajudiciaires de bien représenter les clients dans les cours des juges de paix dépend de leur confiance dans les capacités des juges de paix. Si les répondants ont l'impression que les juges de paix et les conseillers parajudiciaires ne sont pas compétents, ils s'inquiétant sérieusement de la justice rendue dans la cour en question et de la capacité des conseillers parajudiciaires de protéger les droits des personnes accusées.

Conseillers parajudiciaires

En ce qui concerne les affaires pénales, les conseillers parajudiciaires jouent un rôle à l'extérieur de la cour (contact et entrevue avec les clients, examen des allégations, discussion sur le plaidoyer) et, dans une mesure moindre mais néanmoins importante, ils jouent aussi un rôle à la cour (discussions avec la couronne, plaidoyer, détermination de la peine et certaines activités du procès). Dans les affaires civiles, ils effectuent surtout des tâches hors de la cour (demandes d'aide juridique, aide aux clients pour réunir des renseignements).

La demande de services de conseillers parajudiciaires augmente surtout dans les cours des juges de paix, où, parce que les avocats de l'aide juridique ne sont généralement pas présents, les conseillers parajudiciaires sont plus incités à faire un travail judiciaire actif. L'opinion est très divisée parmi les répondants quant à l'opportunité de laisser les conseillers juridiques jouer des rôles actifs en cour et à l'importance de ces rôles. Indépendamment de l'avis des répondants à cet égard, ils s'entendaient généralement sur la nécessité d'une formation accrue des conseillers parajudiciaires. Les préoccupations mentionnées par les répondants au sujet de la formation comprenaient l'objet des tâches des conseillers parajudiciaires, la présélection des conseillers parajudiciaires, la nécessité d'un système d'accréditation, l'orientation de fond, le format et l'emplacement.

Besoins non satisfaits dans les affaires familiales et les affaires civiles

L'aide juridique intervient dans l'immense majorité des affaires relatives au bien-être de la jeunesse dont sont saisis les tribunaux. On estime que de 50 % à 75 % environ des affaires de garde, de pension alimentaire pour les clients et de droit de visite entendues par la Cour suprême sont confiées à l'aide juridique.

Les répondants s'entendent pour dire que, dans les T. N. O., il y a une grave pénurie d'avocats prêts à pratiquer le droit de la famille et que les conditions dans lesquelles il est pratiqué sont acrimonieuses et chargées en émotivité. Contrairement au droit pénal, il est difficile de faire vivre un cabinet spécialisé dans le droit de la famille à partir d'un bureau à domicile, à cause des besoins en secrétariat, ce qui ajoute à la pénurie existante.

Ces limites entraînent des retards importants pour les clients qui trouvent un avocat, s'ils arrivent à en trouver un. On estime que l'accumulation actuelle d'affaires familiales traitées par la Commission des services juridiques représente huit mois de travail. Dans ces conditions, où le système d'aide juridique en matière civile manque sérieusement de ressources, les répondants des bureaux d'assistance sociale affirment que les clients ont souvent l'impression que les avocats ne s'intéressent pas vraiment à leur cas ou n'ont pas à cœur de défendre leurs intérêts.

Les stratégies possibles dans la limite des pouvoirs de la CSJ pour répondre à ces besoins comprennent une meilleure approche des clients dans les cliniques ou les bureaux des services sociaux, l'augmentation du tarif pour le droit de la famille ou l'ajout d'un avocat interne et l'amélioration du programme de VIJ en matière de droit de la famille.

Besoins non satisfaits avant la première comparution

Les principaux obstacles rencontrés par les répondants lorsqu'ils doivent aider leurs clients avant leur première comparution sont les suivants :

  • La majorité des clients ne contactent pas d'avocat ou de conseiller parajudiciaire. La GRC devrait fournir des renseignements pour contacter l'aide juridique.
  • Les personnes accusées à Yellowknife sont souvent de passage et ne disposent pas d'un téléphone.
  • Même lorsqu'elles sont mises en liberté par un juge de paix, les inculpés acceptent souvent des conditions qu'un avocat de la défense trouverait probablement déraisonnables.
  • Les membres de la GRC ont beaucoup de mal à contacter un avocat le soir ou la nuit.
  • La plupart des avocats ont du mal à évaluer la capacité d'un client de comprendre les instructions ou les procédures par téléphone, qu'il s'agisse d'appels depuis une cellule ou d'une audience de justification par téléphone. Certains avocats de la défense refusent de participer à une audition de mise en liberté sous caution par téléphone.

Interaction entre questions pénales et civiles

S'agissant des interconnexions entre les affaires pénales et civiles, les répondants mentionnent deux situations fréquentes :

  • La violence conjugale menant à une demande de garde et/ou à l'assistance en matière de droit de visite;
  • Des affaires familiales très longues à régler et qui peuvent dégénérer en affaires pénales portant, par exemple, sur des méfaits, une conduite en état d'ébriété ou un enlèvement.

Les approches considérées les plus utiles pour traiter ces situations sont les suivantes :

  • L'accès plus rapide à l'aide juridique et aux tribunaux pour régler les questions de garde et de visite;
  • Une approche plus globale comprenant l'accès au traitement et/ou à un counselling intensif sur la violence familiale, les relations familiales et/ou l'alcoolisme.

Vulgarisation et information juridiques (VIJ)

De manière générale, beaucoup de répondants estiment qu'il est nécessaire d'offrir plus de VIJ. Bon nombre ont l'impression que lorsque l'Arctic Public Legal Education Association existait (avant 1996), l'information juridique était diffusée de façon plus cohérente et générale qu'elle ne l'est actuellement.

Le principal programme de VIJ à l'heure actuelle est la Ligne juridique, ligne d'information à laquelle répondent des avocats locaux deux soirs par semaine. Les femmes sont légèrement plus nombreuses à appeler et 80 % des appels concernent des questions familiales. Par ailleurs, de 40 % à 44 % des appels proviennent de l'extérieur de Yellowknife.

D'après les répondants, les principaux secteurs nécessitant une VIJ sont les suivants :

  • Système juridique de base et information sur les procédures;
  • Droit de la famille;
  • Politique de tolérance zéro en matière de violence conjugale et familiale;
  • Champ d'application de l'aide juridique et formalités de demande.

En ce qui a trait à la prestation des services, les répondants insistent sur la nécessité d'une meilleure approche de la VIJ (par ex., dans les centres de services communautaires), en utilisant les conseillers parajudiciaires, plus de communication orale plutôt qu'écrite et un langage clair et simple.

Éléments de coût

Les principaux éléments de coût de l'aide juridique nommés par les répondants comme étant uniques aux T. N. O. ou disproportionnés par rapport aux régions du sud sont :

  • Le grand nombre de petites localités disséminées sur un vaste territoire, souvent accessibles par avion seulement, ce qui fait augmenter les coûts et le temps de déplacement pour le personnel, les avocats du secteur privé rémunérés selon un tarif et les témoins experts venant de l'extérieur;
  • Les taux élevés d'alcoolisme et de syndrome d'alcoolisme fœtal ou des effets de l'alcoolisme fœtal qui sont la cause de nombreux incidents de nature pénale et civile;
  • Le syndrome de l'internat, qui est considéré comme étant souvent à l'origine du dysfonctionnement et de la violence dans les familles;
  • Le grand besoin d'aide financière parmi les personnes accusées de crimes;
  • Les taux élevés de crime et d'enquêtes résolues pour les incidents de nature pénale;
  • Le nombre élevé de procès devant jury à la Cour suprême;
  • Les coûts élevés de l'exercice du droit dans les T. N. O. (de 25 % à 30 % supérieurs aux coûts dans les régions du sud) et les problèmes à recruter des avocats;
  • Le manque d'options non contentieuses pour le règlement des questions familiales.

Éléments de coût fédéraux et territoriaux

Les lois et politiques fédérales et territoriales suivantes semblent constituer les principaux éléments de coût dans les Territoires du Nord-Ouest :

  • Grâce à un accroissement du personnel et des ressources de l'office de la couronne à Yellowknife, la couronne est maintenant plus à même de poursuivre et de soutenir la poursuite de causes que dans les années 1990. Cette situation exerce des pressions sur la CSJ pour qu'elle appuie le processus de défense dans la même mesure.
  • Politique de tolérance zéro/mise en accusation obligatoire dans les cas de violence conjugale.
  • Politique territoriale (encouragée par le fédéral) à l'effet que les auditions des cours devraient avoir lieu dans les localités plutôt que dans des cours résidentes centralisées.
  • Politique fédérale/territoriale encourageant les procédés extrajudiciaires dans la collectivité. Même si beaucoup d'affaires sont déjudiciarisées, d'autres pourraient nécessiter une préparation accrue pour élaborer des plans de détermination de la peine appropriés.
  • La Charte des droits adoptée en vertu de la Loi constitutionnelle a contribué à une augmentation spectaculaire du nombre des demandes telles que la contestation de l'admissibilité de preuve.

Conclusions

D'une part, on peut considérer que la Commission des services juridiques accomplit un travail admirable pour ce qui est de répondre aux besoins juridiques de base dans les T. N. O., malgré des moyens très limités. D'autre part, le système d'aide juridique est en crise, les failles étant surtout évidentes dans l'arriéré des affaires familiales, la formation que doivent suivre les conseillers parajudiciaires pour travailler plus efficacement dans les cours des juges de paix, et l'incapacité de la CSJ de consacrer suffisamment de temps et de moyens à la VIJ.

Ces contraintes ont une incidence particulière sur les femmes, qui sont les principales consommatrices de services de droit de la famille, et sur les Autochtones, majoritaires dans population dans nombre des petites localités que les cours des juges de paix sont supposées servir.

En revanche, il est peu probable que la CSJ puisse traiter ces questions problématiques sans une injection importante de fonds des gouvernements territorial et fédéral. Toutefois, pour mieux utiliser les fonds supplémentaires, la CSJ devra examiner de près d'autres options, comme les cliniques d'information pour la famille, les projets conjoints avec d'autres ministères ou organismes et (aussi en coentreprise) les possibilités technologiques, comme les installations de vidéoconférence.

Date de modification :