Examen du Programme de justice communautaire du Nunavut : Rapport final

RÉSUMÉ

Lancé en 1993 par le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest, le Programme de justice communautaire a poursuivi ses activités sous le régime du gouvernement du Nunavut à partir du 1er avril 1999. Le ministère de la Justice du Nunavut s'est donné pour objectif de soutenir les collectivités afin qu'elles assument une plus grande part de responsabilité à l'égard des délinquants et des victimes. Le ministère a également insisté sur la prévention et la guérison à l'échelon communautaire, de façon à favoriser les recours à des méthodes autres que celles qui misent sur la mise en accusation, la comparution devant le tribunal et l'incarcération. Cette approche se démarque par l'importance qu'on accorde au Qaujimajatuqangit inuit ou QI (le savoir traditionnel des Inuits) philosophie fondamentale qui sous-tend le Programme.

L'examen du Programme de justice communautaire du Nunavut a été mené en trois étapes : d'abord, on a mené des consultations auprès des comités de justice communautaire et d'autres programmes communautaires[1] dans quatre collectivités : Pangnirtung, Rankin Inlet, Arviat et Iqaluit; ensuite, on a interrogé des membres clés de la collectivité qui travaillent directement ou indirectement avec l'appareil judiciaire au Nunavut; enfin, on a passé en revue les documents et statistiques disponibles.

Le Programme de justice communautaire est constitué d'un directeur, Division des services correctionnels et de la justice communautaire, d'un directeur adjoint, Justice communautaire, de cinq spécialistes de la justice communautaire, et d'un coordonnateur de comité de justice communautaire pour chaque collectivité. Le mandat, les buts et les objectifs du Programme de justice communautaire sont liés non seulement au besoin de renforcer les mécanismes et impacts de la justice communautaire, mais également au besoin d'accroître la responsabilité et la participation de la collectivité dans le domaine judiciaire. Le Qaujimajatuqangit inuit est considéré comme faisant partie intégrante de ce processus.

Pangnirtung, Rankin Inlet et Arviat sont dotées de comités de justice communautaire relativement stables et efficaces. Bien que l'Iqaluit Restorative Justice Society ait amorcé ses activités en novembre 2003 et soit toujours en cours d'établissement, elle accepte des dossiers de déjudiciarisation des services policiers et des tribunaux. Dans les quatre comités, quelles que soient leurs forces, il y a des aspects qui exigent des mesures correctives. La gravité de ces problèmes est égale ou supérieure dans d'autres collectivités oà les comités de justice communautaire sont moins stables.

Le présent rapport s'assortit de plusieurs conclusions fondées sur les résultats de la recherche. On les a regroupées en fonction des trois grandes questions qui constituent les assises du mandat du projet.

Le Programme de justice communautaire réalise-t-il le mandat et les objectifs actuellement établis?

De façon générale, le Programme de justice communautaire semble réaliser son mandat et ses objectifs actuels. De nombreux comités de justice communautaire ont réalisé des progrès considérables à l'égard du traitement des dossiers de jeunes et d'adultes qui leur ont été confiés par la GRC et les tribunaux. D'ailleurs, un grand nombre de comités semblent jouir du respect de leur collectivité, de leur conseil de hameau et d'autres professionnels dans la collectivité. De plus, les comités de justice communautaire les plus efficaces semblent influer sur le taux de récidive dans leur collectivité respective. Il est également possible que le travail de certains comités contribue même à réduire le nombre de premières infractions, mais il serait difficile de confirmer cela dans le cadre du présent examen.

Toutefois, nous avons relevé quelques aspects préoccupants.

Coordonnateurs de la justice communautaire

Dans certains cas, le poste de coordonnateur semble être un maillon faible dans le processus. Ce problème tient en partie au fait qu'il est difficile de recruter des personnes qualifiées. On s'entend généralement pour dire que cela découle principalement du fait que les coordonnateurs sont sous-payés, et qu'il s'agit de postes à temps partiel. De plus, on ne dispose pas d'un financement adéquat pour former convenablement les coordonnateurs. Ainsi, les spécialistes régionaux de la justice communautaire continueront d'assumer la majeure partie du fardeau administratif lié au Programme jusqu'à ce que ces problèmes soient réglés et que tous les coordonnateurs soient en mesure d'exécuter leurs tâches efficacement.

Membres des comités de justice

Il faut peaufiner et normaliser le processus de sélection et de nomination des membres des comités de justice communautaire afin de veiller à ce que les membres de la collectivité les plus compétents soient invités à siéger. On élabore actuellement des critères d'admissibilité en vue de combler cette lacune.

Le rôle des hameaux

Même si de nombreux hameaux collaborent efficacement avec le Programme, il y a des cas oà la répartition des fonds du Programme pose problème. De plus, certains hameaux ont tendance à soumettre en retard les états financiers relatifs au budget du Programme pour la collectivité.

Infrastructure

Dans un grand nombre de cas, les comités de justice communautaire ne sont toujours pas dotés de locaux convenables attitrés oà les membres peuvent se réunir, oà l'on peut dispenser des services de counseling ou de médiation, et oà le coordonnateur peut travailler. C'est un grave problème, surtout lorsqu'on envisage la nature délicate du travail des comités et le besoin de protéger la confidentialité.

Participation des victimes

On a cerné quelques éléments préoccupants en ce qui concerne la relation entre le Programme de justice communautaire et les directives stratégiques de la GRC. À l'administration centrale ainsi que dans les quartiers généraux divisionnaires de la GRC, la justice réparatrice suppose la participation de la victime dans tous les cas. Les comités de justice communautaire, pour leur part, ne font participer la victime que lorsque celle-ci accepte de prendre part au processus, et peuvent dispenser des services de counseling uniquement aux délinquants, si la victime y consent. Les comités, souvent constitués pour la plupart d'Aînés, ont pour mandat de mener des activités de justice communautaire conformes aux traditions inuites. Or, il arrive souvent que la victime ne participe pas au processus. L'analyse d'un enjeu aussi complexe exigerait une recherche approfondie allant au-delà de la portée du présent examen. Néanmoins, le présent rapport s'assortit d'exemples qui témoignent de cette situation.

La divergence entre la nouvelle position officielle de la GRC et l'approche des comités de justice communautaire pourrait se révéler un grave problème. Jusqu'à maintenant, les chefs de détachement semblent dicter la politique en matière de renvoi préalable à la mise en accusation dans leur collectivité. Dans de nombreux cas, cela signifie que la police procède à la déjudiciarisation de dossiers même si elle sait bien que la victime ne jouera peut-être pas un rôle direct. Dans d'autres collectivités, il est possible que la GRC ne renvoie pas de dossier pour cette raison. À Iqaluit, par exemple, cette divergence a occasionné des problèmes, et pose peut-être problème encore aujourd'hui. Si le quartier général divisionnaire décide d'imposer son point de vue, les chefs de détachement seront tenus de mettre fin à la déjudiciarisation préalable à la mise en accusation.

Rapport hiérarchique

Dans certaines collectivités, le rapport hiérarchique entre le comité et la GRC et le procureur de la Couronne n'est pas aussi efficace qu'il devrait l'être. Les services de police et le procureur de la Couronne doivent toujours être tenus au courant des progrès réalisés par les comités à l'égard des renvois. Il ne s'agit pas d'un problème grave, car le rapport hiérarchique est bon dans de nombreuses collectivités, mais il pourrait facilement être amélioré dans d'autres.

Planification

Les spécialistes ont récemment amorcé un exercice de planification quinquennal. Toutefois, les comités et les coordonnateurs n'ont pas pris part aux exercices de planification qui les concernent. Les membres des comités et les répondants communautaires estiment qu'une planification annuelle par les comités procurerait plusieurs avantages au Programme.

Mesure des résultats et contrôle

Le Programme n'est doté ni de mesures des résultats ni de procédures de contrôle efficaces. L'adoption du Formulaire d'entente de justice communautaire au Nunavut devrait aider à fournir des renseignements en temps opportun lorsqu'un dossier donné avance, dans la mesure oà les coordonnateurs fournissent les renseignements nécessaires au contrôle de chaque cas et, de ce fait, du Programme dans son ensemble.

La structure et le mandat du Programme de justice communautaire reflètent-ils les besoins actuels et futurs du Programme?

De façon générale, la structure et le mandat du Programme permettent de satisfaire aux besoins du Nunavut en matière de justice communautaire. Malgré certaines préoccupations liées au fonctionnement et au financement du Programme, la principale préoccupation concerne peut-être les divergences entre la GRC et les comités de justice communautaire au chapitre de la définition des notions de justice réparatrice ou de justice communautaire. Il s'agit donc de déterminer si les comités sont autorisés à exercer leurs activités conformément aux traditions inuites. Plus spécifiquement, il s'agit de déterminer si la victime doit toujours jouer un rôle actif dans le cadre du processus.

Le Programme de justice communautaire offre-t-il des solutions de rechange efficaces à l'appareil judiciaire?

On s'entend pour dire que le Programme de justice communautaire constitue une solution de rechange efficace à l'appareil judiciaire. De plus, les répondants de la collectivité, toutes catégories confondues, estiment que le programme s'améliore constamment. On ne saurait passer sous silence le fait que les répondants s'entendent pour dire que le programme joue un rôle important et promet de procurer des retombées positives accrues dans les collectivités, malgré certaines préoccupations soulevées à l'occasion des consultations et des entretiens.

Résumé des recommandations

  1. Il faudrait revoir la méthode actuellement utilisée pour répartir les fonds aux comités de justice communautaire. La répartition du financement fondée sur la population n'est peut-être pas convenable, car certains comités n'utilisent pas leurs fonds de façon optimale, alors que d'autres utilisent efficacement les fonds, mais en manquent constamment. L'administration centrale du ministère de la Justice du Nunavut, de concert avec les spécialistes, devrait prendre les mesures suivantes : premièrement, chaque spécialiste devrait tenir une séance de planification annuelle avec son comité. Ces séances devraient bénéficier d'un financement adéquat et être animées par un professionnel. Deuxièmement, chaque comité devrait faire l'objet d'une évaluation annuelle de a) ses plans et leur efficience potentielle, et b ) de la capacité du comité de mener son plan à terme. Les fonds seraient ensuite affectés par le ministère de la Justice du Nunavut, à la lumière de cette évaluation. Même si les ressources d'ensemble demeurent limitées, le processus décrit plus haut favoriserait une répartition optimale de ces ressources.
  2. L'administration centrale du ministère de la Justice du Nunavut, de concert avec les spécialistes, devrait veiller à ce que des mesures des résultats du Programme soient élaborées et adoptées à l'échelle du territoire. Subséquemment, le Programme de justice communautaire devrait être évalué, collectivité par collectivité, chaque année. L'exercice n'a pas besoin d'être lourd ou coûteux : on peut miser largement sur les données fournies par les coordonnateurs (voir la troisième recommandation) et sur des entretiens téléphoniques avec les intervenants clés dans la collectivité, comme les policiers, les procureurs de la Couronne et les Aînés.
  3. Les coordonnateurs devraient tenir des dossiers complets et exacts de tous les dossiers confiés aux comités. En particulier, il est essentiel que les coordonnateurs remplissent le Formulaire d'entente de justice communautaire au Nunavut de la façon la plus détaillée possible. De plus, les coordonnateurs devraient consigner dans chaque dossier de renvoi les renseignements suivants concernant le rôle de la victime : a) permission éventuelle de la victime de procéder au renvoi; b) participation éventuelle de la victime au processus; et c) détails du rôle joué par la victime, le cas échéant. Il est également important que les coordonnateurs fournissent des détails sur la nature de l'intervention retenue par le comité. Par exemple : le comité s'est-il contenté de dispenser des services de counseling classique aux délinquants seulement? A-t-il assuré une médiation entre le délinquant et la victime? A-t-il tenu des conférences avec des groupes de familles? Il serait également utile de consigner de l'information détaillée sur l'intervention et sur les personnes qui ont pris part à chaque intervention (p. ex. des parents ou des membres de comités). Enfin, les coordonnateurs devraient indiquer sur le formulaire, ou à tout le moins dans leurs dossiers, la mesure dans laquelle le délinquant et la victime sont satisfaits ou insatisfaits du processus et des résultats obtenus. Les motifs de ces évaluations devraient également être étayés.
  4. Les comités de justice communautaire devraient tenter de faire participer la victime au processus de justice communautaire. Lorsque la victime choisit de ne pas prendre part au processus de justice communautaire, mais qu'elle ne s'y oppose pas, le comité de justice communautaire devrait déterminer, à la lumière de ses propres critères, s'il est indiqué d'offrir du counseling au délinquant. La GRC et les procureurs de la Couronne devraient respecter les décisions des comités, et devraient continuer de leur confier des dossiers oà la victime est susceptible de ne pas participer directement, dans la situation décrite plus haut, et sous les conditions suivantes : a) la victime ne s'oppose pas au processus de justice communautaire dans l'affaire qui l'intéresse; b) le comité a déterminé que la façon de procéder n'accroît pas la vulnérabilité de la victime; et c) il n'y a aucun risque de victimiser de nouveau les victimes en confiant le dossier au comité plutôt qu'à un tribunal.
  5. Le ministère de la Justice du Nunavut devrait rencontrer la GRC et, au besoin, la Sécurité publique et Protection civile Canada et Justice Canada concernant la nouvelle politique de la GRC prévoyant la déjudiciarisation uniquement lorsque la victime prendra part au processus. Afin de respecter les méthodes inuites pour gérer les problèmes dans les collectivités inuites, les comités de justice communautaire devraient être habilités à déterminer si le comité prendra un dossier donné en charge, même si la victime choisit de ne pas prendre part au processus de justice communautaire (dans la mesure oà elle y consent).
  6. Le ministère de la Justice du Nunavut devrait évaluer le besoin de chaque collectivité d'avoir un coordonnateur à temps plein. Dans les collectivités oà la charge de travail justifie l'affectation d'un coordonnateur à temps plein, un financement adéquat devrait être consenti.
  7. Les coordonnateurs devraient toucher un salaire conventionnel correspondant à celui d'autres postes de niveau équivalent dans les collectivités. Les postes de coordonnateur devraient être permanents et donner droit à l'ensemble des avantages offerts aux autres employés du gouvernement du Nunavut.
  8. Les coordonnateurs devraient être visés par une description de poste normalisée susceptible d'être adaptée par chaque comité de justice communautaire en fonction de leurs besoins et méthodes propres. L'administration centrale du ministère de la Justice du Nunavut serait bien placée pour évaluer les modifications et les approuver.
  9. Les coordonnateurs devraient être embauchés à la lumière de critères normalisés. On diffuse actuellement un ensemble de critères préparés par l'une[2] des spécialistes. Des entretiens devraient être menés par les comités de justice communautaire, de concert avec leur spécialiste respectif.
  10. Le Programme de justice communautaire devrait s'assortir d'un volet permanent consacré à la formation. Il faut consentir un financement permanent pour veiller à ce que les membres des comités, les coordonnateurs et les spécialistes bénéficient d'une formation pertinente, en temps opportun. Les membres des comités reçoivent une formation relative à la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents (LSJPA), aux conférences avec les groupes de familles, et, parfois, au processus de justice communautaire. Les coordonnateurs bénéficient d'une formation touchant les méthodes mentionnées plus haut, ainsi que la gestion financière et la comptabilité, la reddition de comptes, la planification et l'établissement des priorités. Les spécialistes et le directeur adjoint, Justice communautaire, doivent aussi se tenir à jour à l'égard de tous ces domaines.
  11. Les comités de justice communautaire doivent disposer de locaux réservés pour leurs activités de counseling et de médiation. Les coordonnateurs ont besoin de locaux réservés leur permettant d'effectuer leurs tâches administratives et d'assurer la confidentialité des dossiers. Le ministère de la Justice du Nunavut devrait peut-être discuter avec les conseils de hameau de la possibilité de fournir ces locaux et d'en assumer le loyer.
  12. L'actuel système de nomination des membres des comités de justice communautaire devrait être passé en revue afin qu'on puisse veiller à ce qu'il soit uniforme, juste et équitable à l'échelle du Nunavut, et à ce que les meilleurs candidats soient retenus. Le projet de lignes directrices qu'on fait actuellement circuler devrait être examiné de manière approfondie par tous les comités et hameaux.
  13. Plusieurs comités de justice communautaire ne comprennent pas bien leur collectivité. Par conséquent, ils ne disposent pas du soutien communautaire solide et actif dont ils ont besoin pour fonctionner le plus efficacement possible. Ces comités devraient tenter de combler cette lacune en faisant ce qui suit : a) présenter à leur conseil de hameau un exposé annuel sur leur mandat et les progrès réalisés; et b) entretenir des liens avec la collectivité à l'occasion d'émissions radiophoniques et d'événements sociaux. Les événements communautaires peuvent également être perçus comme des activités de prévention du crime.
  14. Tous les comités de justice communautaire du Nunavut devraient examiner soigneusement le projet de protocole et d'entente de déjudiciarisation (voir annexe 4) actuellement à l'étude, et envisager la possibilité d'y adhérer. Si de légères modifications s'imposent pour adapter le document aux besoins et aux réalités de la collectivité, il serait indiqué de les apporter.
  15. Certains comités sont en mesure de mettre sur pied et de maintenir des programmes de séjour et d'autres programmes culturels (comme des cours de couture) pour les jeunes et, peut-être, les adultes. Lorsqu'un comité se montre intéressé à offrir un programme de séjour ou un programme culturel, que ce comité élabore un plan solide, et que l'administration centrale du ministère de la Justice ainsi que les spécialistes estiment que le comité dispose de la capacité nécessaire pour exécuter un tel programme, l'administration centrale devrait déployer tous les efforts nécessaires pour procurer au comité les fonds dont il a besoin.
  16. Les juges de paix se montrent parfois réticents à confier des dossiers aux comités de justice communautaire, car ils ne comprennent pas bien leur fonctionnement. Dans les collectivités oà les juges de paix ne renvoient pas de dossiers, le comité devrait prendre l'initiative et rencontrer le juge de paix pour lui expliquer le mandat et le fonctionnement du comité. Ensemble, ils devraient convenir de la façon de procéder en ce qui concerne le renvoi de dossiers.
  17. Les coordonnateurs devraient fournir une copie de leurs rapports d'étape sur les dossiers renvoyés aux procureurs de la Couronne, ainsi qu'aux spécialistes de la justice communautaire et aux services de police.
  18. Les comités de justice communautaire, les procureurs de la Couronne, les juges et les spécialistes devraient envisager - à un moment donné - la possibilité d'habiliter les comités à dispenser des services de counseling postérieurs à la condamnation en vertu d'ordonnances de probation. Pour l'instant, à quelques exceptions près, les comités ne disposent pas de la capacité requise pour assumer cette charge.
  19. Le programme de soutien aux victimes de Rankin Inlet a besoin de financement lui permettant de préparer les victimes aux conférences avec des groupes de familles tenues par le comité de justice communautaire.

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