Examen du Programme de justice communautaire du Nunavut : Rapport final

8. Sommaire des conclusions

8. SOMMAIRE DES CONCLUSIONS

8.1 Niveaux de financement et affectations

Les comités de justice communautaire et d'autres représentants communautaires consultés ont tous souligné le grave problème du financement inadéquat. Les comités aimeraient obtenir davantage de fonds pour toutes sortes de programmes et d'aspects administratifs. Les besoins les plus couramment mentionnés sont les suivants :

  • des locaux réservés au travail de bureau et aux réunions, notamment aux séances de counseling et de médiation;
  • des programmes de séjours dans la nature et des programmes culturels;
  • des honoraires plus élevés pour les membres des comités. À l'heure actuelle, ces derniers et les présidents reçoivent 50 $ et 75 $ par réunion, respectivement;
  • des postes à temps plein et des salaires et avantages sociaux concurrentiels pour les coordonnateurs (ils travaillent actuellement à temps partiel pour un salaire horaire relativement peu élevé et n'ont pas d'avantages sociaux);
  • davantage de formation pour les membres des comités, particulièrement sur la médiation, les conférences familiales et la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents;
  • davantage de formation pour les coordonnateurs sur la médiation, les services de counseling aux groupes familiaux, la LSJPA, la gestion financière et la reddition de comptes, la présentation de rapports, la planification et l'établissement des priorités.

En ce qui concerne les niveaux de financement, une question importante se pose : les fonds accessibles sont-ils suffisants pour permettre la réalisation de toutes les possibilités qu'offre le Programme de justice communautaire? La principale source de financement des comités de justice communautaire - le ministère de la Justice du Nunavut et la SJA - fournit en moyenne 29 500 $ par collectivité pour l'exercice 2004-2005. Compte tenu des réalités associées aux coûts de la vie et aux frais de déplacement élevés au Nunavut, les comités éprouvent des difficultés à élaborer et à maintenir des programmes comme des séjours dans la nature pour les jeunes et à dispenser une formation continuelle aux membres des comités et aux coordonnateurs. Par conséquent, les activités sont parfois limitées au counseling traditionnel entrepris au sein de la collectivité, qui n'exige aucune formation et est relativement peu coûteux.

Par contre, même si des ressources supplémentaires pourraient contribuer au lancement de nouvelles activités comme des séjours « dans la nature », il semble que les comités n'ont pas tous la capacité ni la stabilité nécessaire pour exercer d'autres activités que celles qu'ils exécutent actuellement. Certains comités font exception. Pangnirtung, par exemple, est en mesure non seulement de gérer un programme efficace de séjours dans la nature, mais aussi d'obtenir des fonds supplémentaires à cette fin. La plupart des comités ne semblent pas avoir cette capacité.

Le ministère de la Justice du Nunavut affecte ses fonds annuels aux collectivités en fonction du nombre d'habitants. Cette approche offre l'avantage de respecter l'égalité des collectivités et reconnaît les possibilités de toutes les collectivités de se montrer également efficaces en matière d'utilisation des fonds. Cependant, elle a aussi un inconvénient, puisqu'elle ne tient pas compte des différences entre les collectivités en ce qui a trait aux fonds qu'elles peuvent en fait utiliser. Ces différences peuvent être attribuables aux divers degrés de capacité des comités ou à d'autres raisons. La réaffectation à Pangnirtung des fonds de 8 000 $ destinés à Qikiqtarjuaq en 2003-2004 en est un exemple patent.

8.2 Problèmes associés aux capacités

Au cours des recherches effectuées dans le cadre du présent examen, les représentants communautaires consultés travaillant à divers échelons et affectés à diverses parties du système ont exprimé des préoccupations à propos de la capacité d'autres membres du système de gérer trois importantes séries de tâches : 1) la gestion de l'argent et la comptabilité; 2) la présentation de rapports, et 3) la planification et l'établissement de priorités. La capacité d'assumer ces fonctions pourrait présenter un grave problème. En particulier, il semble que de nombreux coordonnateurs n'ont pas la capacité d'assumer certaines de leurs fonctions les plus importantes de façon efficiente et efficace. Les spécialistes doivent donc effectuer le travail ou du moins investir beaucoup de temps dans l'aide aux coordonnateurs.

On peut raisonnablement présumer que les spécialistes aideront les coordonnateurs et les membres des comités à renforcer leurs capacités dans leur sphère de responsabilité respective durant une période de perfectionnement. Cependant, comme une spécialiste l'a mentionné, la période de perfectionnement ne se termine jamais dans la plupart des collectivités. Le modèle habituel de développement communautaire comprend une courbe d'apprentissage, puis un plateau que le groupe atteint à mesure que ses membres maîtrisent leur travail. Dans le cas des comités de justice communautaire et des coordonnateurs, toutefois, le graphique se présente comme une vague - des courbes d'apprentissage qui atteignent des sommets, mais aussi formées de creux. Il semble que cette lacune s'explique principalement par un problème de viabilité. De nombreuses collectivités font face à des taux de roulement élevé des membres des comités et des coordonnateurs. À chaque remplacement, la spécialiste doit encore une fois recommencer le processus de formation. Cela est particulièrement problématique puisque les spécialistes disposent de budgets de déplacement limités pour se rendre dans les régions et consacrer du temps aux divers comités. Elles rendent habituellement visite aux collectivités une fois ou tout au plus deux fois par année.

La raison la plus fréquemment citée pour justifier l'incapacité apparente de nombreux coordonnateurs est le peu d'attrait qu'offre leur emploi. Les représentants communautaires consultés convenaient tous qu'il est difficile pour les comités de justice communautaire d'attirer et de maintenir en poste des personnes qui possèdent la formation, l'expérience, les compétences et la motivation nécessaires pour occuper efficacement le poste de coordonnateur, parce qu'il s'agit d'un poste à temps partiel mal rémunéré qui ne comprend pas d'avantages sociaux. Ces représentants ont aussi mentionné qu'il n'y a pas suffisamment de fonds pour dispenser une formation complète aux coordonnateurs. Il est à noter que certains coordonnateurs assument leur fonction de façon efficace et qu'ils sont satisfaits de leur salaire et de leur travail à temps partiel.

Il faut toutefois se demander si les coordonnateurs doivent occuper un poste à temps plein. Même si cela va de soi pour certains comités particulièrement actifs comme celui de Pangnirtung ou de Cape Dorset, un coordonnateur à temps partiel est suffisant dans la plupart des cas. Il est difficile de savoir précisément ce qu'on attend des coordonnateurs, puisque, dans la plupart des cas, ils n'ont pas de description de travail et que leur comité ne leur a jamais expliqué leurs fonctions avec précision. L'une des spécialistes a pris l'initiative de rédiger une description de travail générique pour les coordonnateurs. Elle est présentement examinée par les autres spécialistes et pourrait être présentée aux comités afin que ces derniers puissent l'accepter et la mettre en œuvre.

La principale conclusion à cet égard est donc la suivante : certains employés du Programme de justice communautaire n'ont peut-être pas la capacité d'assumer complètement et efficacement leurs fonctions. Le problème peut être attribuable au manque de formation ou à une autre raison. Le ministère de la Justice du Nunavut pourrait décider d'examiner ce problème afin de cerner des besoins et solutions spécifiques. Cependant, en l'absence de normes de rendement ainsi que d'une évaluation et d'une rétroaction régulières du personnel, cette tâche pourrait se révéler difficile.

8.3 Composition et viabilité des comités

Les spécialistes, les coordonnateurs et d'autres représentants communautaires consultés ont souvent fait remarquer que le processus de nomination des bénévoles des comités de justice communautaire peut se révéler problématique. À l'heure actuelle, les bénévoles intéressés soumettent leur nom aux administrateurs du hameau, qui, à leur tour, présentent ces noms au conseil de hameau. Dans plusieurs collectivités (p. ex. à Arviat) le hameau fait appel à des bénévoles en apposant des affiches au sein de la collectivité. Le conseil vérifie si les bénévoles ont un casier judiciaire avant de les accepter et soumet leur nom au ministre de la Justice du Nunavut, qui procède à leur nomination.

Les problèmes associés au processus de nomination sont peut-être simplement inhérents aux petites collectivités. Les quelques personnes intéressées ou en mesure de faire du bénévolat sont souvent prises par de nombreuses activités communautaires. Par conséquent, la plupart des comités de justice communautaire font souvent face à une pénurie de membres et sont disposés à accepter à peu près n'importe qui comme bénévoles. C'est pourquoi certains membres des comités ne possèdent pas la motivation ni les compétences voulues pour exercer efficacement des tâches associées à la justice communautaire.

Deux autres problèmes sont associés au premier. Les nouveaux membres de comité ont souvent été incités par les membres de leur famille à soumettre leur nom. Cette procédure n'est pas problématique en soi. Cependant, elle peut présenter des difficultés si les membres de la famille étalent leurs problèmes familiaux sur la table du comité ou font front commun pour gérer un cas de façon inappropriée parce que le client en question est aussi un membre de la famille. Selon les représentants communautaires consultés, ces situations ne sont pas inhabituelles. Le deuxième problème est le suivant : les personnes qui se joignent au comité de justice communautaire pour les mauvaises raisons (sous la pression d'un membre de la famille qui siège au comité ou pour toute autre motivation inadéquate) ne font souvent pas le travail qu'on attend d'elles ou démissionnent peu après avoir été nommées. Encore une fois, cela pose un problème aux spécialistes, qui essaient constamment, malgré la pénurie des ressources, d'amener les comités à atteindre un certain niveau d'efficience et d'efficacité.

La spécialiste de la région de Kivalliq a élaboré une série de lignes directrices concernant les membres des comités, le rôle du président, l'embauche des coordonnateurs et les conflits d'intérêts. Ces lignes directrices pourraient être adoptées par les hameaux et les comités de justice communautaire de Kivalliq. La version préliminaire a été soumise aux autres spécialistes, qui pourraient les adopter si elles les considèrent comme acceptables. En ce qui concerne les membres des comités, les lignes directrices préliminaires proposent que chaque collectivité forme un comité de sélection de trois personnes, composé d'un membre du comité de justice communautaire, d'un membre du conseil de hameau et d'une personne respectée dans la collectivité, qui seraient choisis conjointement par le comité et le hameau. Reste à savoir si les lignes directrices proposées seront adoptées dans la région de Kivalliq et ailleurs au Nunavut.

8.4 Formation

La plupart des comités tirent profit de la formation que reçoivent certains membres et, dans certains cas, des coordonnateurs, sur les conférences de familles et (ou) l'approche axée sur le forum de justice communautaire. En général, cette formation est dispensée par un formateur de la GRC. Certains membres de comité et coordonnateurs ont aussi participé à des séances de formation sur la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents. Les spécialistes participent habituellement aux séances de formation.

La formation est l'un des aspects les plus importants du Programme, et les membres des comités de justice communautaire, les coordonnateurs et les spécialistes (particulièrement les nouvelles spécialistes) en font fréquemment la demande. Cependant, il est difficile de fournir une formation régulière, surtout en raison des coûts élevés associés aux déplacements. Les frais d'une séance de formation, même s'il s'agit d'une séance régionale destinée à quelques participants des collectivités de la région, sont souvent très élevés - suffisamment élevés, en fait, pour qu'un financement particulier (du Fonds des subventions et contributions du ministère de la Justice du Canada, par exemple), soit nécessaire dans la plupart des cas.

La fréquence peu élevée des séances de formation a d'importantes répercussions. Premièrement, en raison des taux de roulement élevés parmi les membres et les coordonnateurs de certains comités, bon nombre d'entre eux ne reçoivent pas la formation dont ils ont besoin pour assumer leurs fonctions aussi efficacement qu'ils le devraient. Ainsi, les membres des comités n'ont souvent pas la capacité de diriger des conférences familiales efficaces, de prendre des décisions conformes à la Loi en ce qui a trait à la justice pour les jeunes ou d'assumer leurs tâches d'administration et de coordination efficacement. Deuxièmement, la fréquence peu élevée des possibilités de formation peut empêcher des personnes talentueuses de soumettre leur candidature au poste de coordonnateur.

Les spécialistes et d'autres fonctionnaires du ministère de la Justice du Nunavut considèrent les séances de formation comme un élément important du perfectionnement en matière de justice communautaire. Même si, dans le cadre de la présente étude, nous n'avons pas évalué en détail la rentabilité de la formation, les points de vue formulés par les membres des comités de justice communautaire, les coordonnateurs, les spécialistes et d'autres représentants communautaires consultés révèlent que la formation est essentielle à l'exécution efficace du Programme et qu'elle doit faire l'objet d'investissements supplémentaires, tant pour les membres des comités que pour les coordonnateurs. La formation pourrait constituer l'élément le plus important du programme qui exige l'investissement de fonds supplémentaires.

8.5 Planification et suivi

Il semble que les comités de justice communautaire et les coordonnateurs ne planifient pas activement leurs futurs objectifs et stratégies. Les spécialistes ont récemment tenu entre elles une séance de planification quinquennale. Cette initiative est tout à fait louable, mais les comités et les coordonnateurs devraient aussi consacrer du temps à la planification. Les comités pourraient difficilement assumer cette tâche conjointement en raison des frais de déplacement élevés; cependant, chaque comité devrait se fixer comme objectif d'effectuer tous les ans un exercice de planification. Les spécialistes pourraient le faire lorsqu'elles rendent visite à leurs collectivités. Ce genre de séances permettrait aussi d'enseigner aux coordonnateurs des techniques de planification et de gestion.

Il est aussi important que le ministère de la Justice du Nunavut élabore des mesures de résultat. La haute direction du Ministère le reconnaît. En l'absence de certains principes directeurs permettant d'évaluer la qualité et de mesurer les résultats, il est difficile de savoir si le Programme fonctionne, ainsi que de cerner et de résoudre les problèmes.

8.6 Le processus de déjudiciarisation

Les comités de justice communautaire gèrent divers types de déjudiciarisation et adoptent des approches différentes pour assumer cette tâche. Les comités traitent tant des cas de déjudiciarisation préalable à la mise en accusation aiguillés par la police que les cas de déjudiciarisation postérieure à la mise en accusation déférés par le tribunal. Ils gèrent des affaires plus ou moins graves qui concernent des jeunes et des adultes. La Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents souligne l'importance des programmes communautaires destinés aux jeunes, et les comités pourraient être appelés à gérer encore plus de cas de déjudiciarisation.

Il est difficile d'obtenir un portrait précis du nombre de mesures de déjudiciarisation adoptées dans la plupart des collectivités. On peut donc difficilement obtenir une répartition selon l'âge, le sexe, le type d'infraction, la décision, la façon de gérer le cas et la participation ou non de la victime. En général, il semble que les coordonnateurs ne consignent pas ce type d'informations. Il s'agit peut-être là de l'une des plus importantes lacunes associées à leur travail.

La période du 1er avril au 30 septembre 2003 est une période type qui reflète bien les activités relatives à la justice communautaire. Le rapport semestriel de cette période a été produit par l'administration centrale du ministère de la Justice du Nunavut conformément à l'entente de financement conclue entre le ministère et la SJA et est fondé sur des informations fournies par les spécialistes. Ces dernières comptent sur les coordonnateurs pour obtenir rapidement ces informations. Pour les quatre comités examinés dans le cadre de la présente étude, le rapport fournit les renseignements suivants concernant les mesures de rechange et de déjudiciarisation :

Arviat :
18 renvois, qui concernent tous des infractions mineures; renvois concernant des jeunes et des adultes;

Rankin Inlet :
18 renvois, dont sept n'avaient pas été entièrement traités au 30 septembre 2003; délinquants adolescents et adultes aiguillés par la GRC et le tribunal. Le comité offre des services de counseling traditionnel, exige des excuses et affecte des travaux communautaires.

Pangnirtung [20] :
Déjudiciarisation avant la mise en accusation - un adolescent, trois hommes adultes; après la mise en accusation - aucun. Dans les cas de violence conjugale, le Comité de Pangnirtung applique les principes suivants : counseling traditionnel, services communautaires, dédommagement, excuses, heures de rentrée, séjours dans la nature et counseling familial pour les couples. Le comité gère les types d'infractions suivants : introduction par effraction, dommages matériels, méfaits, vols, consommation de drogues par des mineurs, infractions aux règlements de la circulation, utilisation négligente d'armes à feu, menaces, agressions, agression sexuelle contre un mineur.

Iqaluit :
La Iqaluit Restorative Justice Society n'a commencé à exercer ses activités qu'en novembre 2003.

Heureusement, les lacunes relatives à la collecte d'informations peuvent être corrigées dans un proche avenir. Des comités ont commencé à utiliser le Formulaire d'entente de justice communautaire au Nunavut (voir l'annexe 5). Des parties du document sont remplies par la GRC ou le procureur de la Couronne et le comité de justice, respectivement. La GRC ou le procureur de la Couronne fournissent les données de base sur un cas, et le comité indique si la déjudiciarisation a été effectuée ou non et, si tel est le cas, quand les mesures ont été prises. Le délinquant signe aussi le document, reconnaissant qu'il est responsable de l'infraction.

Il est important que, lorsqu'ils remplissent le formulaire au nom de leur comité, les coordonnateurs intègrent leurs notes sur le processus. Des notes détaillées sur chaque mesure de déjudiciarisation, y compris des informations sur la participation de la victime, aideraient les comités, les coordonnateurs et les spécialistes à améliorer les éléments du Programme. Ces principes sont précisés ci-dessous dans la section Recommandations.

Le nouveau Protocole d'entente (voir l'annexe 4) conclu entre les comités de justice communautaire, le détachement local de la GRC, le bureau des procureurs de la Couronne et le ministère de la Justice du Nunavut précisera aussi les responsabilités et les attentes, et permettra donc aux relations entre le comité, la GRC et le procureur de la Couronne d'être plus harmonieuses. Certains comités de justice communautaire ont signé ce protocole (dans certains cas, après y avoir apporté des modifications). Dans d'autres collectivités, comme à Iqaluit, le comité était toujours en train d'examiner la version préliminaire au moment de la rédaction du présent rapport. On convient à l'unanimité que cette version préliminaire du protocole est un bon document et qu'il peut être signé sans être modifié ou après de très légères modifications.

La mesure dans laquelle la police et le tribunal défèrent des cas aux comités dépend de plusieurs facteurs. Premièrement, le comité doit avoir la capacité de gérer efficacement les renvois. Deuxièmement, la police et le procureur de la Couronne doivent être convaincus qu'il peut gérer le cas de telle sorte que ses efforts auront un effet positif sur le délinquant, la victime et la collectivité.

Les procureurs de la Couronne appuient généralement la déjudiciarisation après la mise en accusation. Ils rencontrent souvent les membres des comités de justice communautaire et les coordonnateurs lorsqu'ils arrivent dans les collectivités en vue du procès. Une réunion préalable au procès, qui se déroule habituellement le soir précédent, permet au procureur de la Couronne et au comité de s'entendre sur les cas qui devraient être déférés. Mais, encore une fois, le procureur de la Couronne doit être convaincu que le comité est en mesure de gérer les cas adéquatement. Son degré de confiance correspond au nombre de mesures de déjudiciarisation après la mise en accusation qui sont adoptées dans une collectivité.

Sur le plan logistique, les procureurs de la Couronne ont dit craindre de ne pas être informés de l'état d'une mesure de déjudiciarisation. Ils doivent pourtant obtenir ces informations pour que, lorsqu'ils s'aperçoivent qu'un délinquant a commis de nouveau la même infraction, ils puissent savoir comment réagir. À l'heure actuelle, on conçoit un protocole pour régler ce problème. Il sera important pour les coordonnateurs de mettre le cas à jour et de fournir les informations en temps opportun au procureur de la Couronne.

La police doit aussi avoir extrêmement confiance en un comité avant de lui aiguiller des cas. L'ampleur de cette confiance diffère beaucoup d'une région à l'autre du Nunavut. En général, dans les collectivités oà est établi un solide comité de justice communautaire - par exemple, à Pangnirtung, Rankin Inlet et Arviat -, les chefs de détachement sont disposés à aiguiller des cas, peu importe l'approche jugée appropriée par le comité.

Dans trois des quatre collectivités examinées dans le cadre de la présente étude, la participation de la victime au processus de justice communautaire ne semble pas constituer un facteur qui influe sur la décision d'un chef de détachement d'aiguiller un cas. Cependant, au quartier général de la division « V », on craint que certains comités n'aient pas recours à la « justice réparatrice » puisque, selon la définition de la GRC, ce type de justice exige la participation de la victime. De nombreux comités tentent de faire participer la victime le plus souvent possible. Il semble que les comités les plus solides ont un faible pour les conférences familiales ou l'approche axée sur les forums de justice communautaire. Lorsque la victime ne prend pas part au processus de counseling, c'est parce qu'elle a refusé de le faire tout en acceptant que la justice communautaire s'applique à son cas. Habituellement, dans de tels cas, les comités entameront un processus de counseling traditionnel avec le délinquant.

La définition que donne la GRC à l'expression « justice réparatrice » et ses répercussions stratégiques sur le Programme de justice communautaire du Nunavut constituent un important enjeu qui peut entraîner de graves problèmes pour le Programme et les travaux des comités de justice communautaire.


[20] De toutes les régions, c'est la région Sud de Baffin qui offre les statistiques les plus complètes. Cependant, même si ces statistiques révèlent le nombre de renvoi concernant des jeunes et des adultes, avant et après la mise en accusation, elles ne précisent pas l'âge, le type d'infraction, la décision du comité, la méthode de gestion du cas, ni si la victime participait au processus. Bien qu'ils semblent peu élevés pour la période d'avril à septembre 2003, les chiffres de Pangnirtung ont augmenté d'octobre 2003 à mars 2004.

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