LES PROCESSUS DE TRAITEMENT DES PENSIONS ALIMENTAIRES POUR ENFANTS
LES CHOIX POSSIBLES AU CANADA

LE CADRE CONSTITUTIONNEL

Dans l'arrêt Polglase c. Polglase,[1] le juge Hutchinson, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, a déclaré que les tribunaux de juridiction sommaire, ou les personnes auxquelles la province a conféré un pouvoir décisionnel, ont compétence pour statuer sur les pensions alimentaires au profit d'un conjoint ou d'un enfant, en tenant pour acquis que leur décision touche l'établissement de versements périodiques. La Cour a tranché cette question en dehors d'une procédure de divorce. Les juges de la Cour provinciale exercent déjà cette compétence en vertu de la loi provinciale. La décision du juge Hutchinson visait à la fois l'établissement et la modification d'une pension alimentaire pour enfants dans ce contexte.

Dans l'arrêt Adoption Reference (1938)[2], la Cour suprême du Canada a établi une distinction concernant certaines questions, dont les jugements d'adoption, l'exécution des obligations alimentaires envers les conjoints et les enfants, et la protection des enfants victimes de négligence, jugeant ces questions plus étroitement liées à la compétence exercée historiquement par les tribunaux d'instance inférieure. De même, dans l'arrêt subséquent Renvoi : Family Relations Act (C.-B.) (1982)[3], la Cour a jugé qu'un tribunal inférieur ou un tribunal de juridiction sommaire présidé par des juges nommés par la province pouvait se prononcer en matière de tutelle et de garde. Selon cet arrêt, le tribunal d'instance inférieure ne peut toutefois pas rendre d'ordonnance concernant l'occupation de la résidence familiale (et l'accès à celle-ci).

Dans toutes ces affaires, la Cour a cependant isolé ces questions d'une procédure de divorce. Le divorce relève des juges des cours supérieures nommés par le fédéral dans chaque province, de sorte que toute question rattachée à une procédure de divorce sera vraisemblablement considérée comme accessoire à celui-ci.

À maintes occasions, les tribunaux se sont prononcés sur la compétence d'un juge nommé en vertu de l'article 96, ou juge d'une cour supérieure. Voici ce que prévoit l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 :

Le gouverneur général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick.

Le gouverneur général a donc le pouvoir constitutionnel de nommer les juges des cours supérieures. La jurisprudence canadienne a établi que les organismes décisionnels nommés par une province ne peuvent exercer la compétence des juges des cours supérieures ou juges « nommés en vertu de l'article 96 », qui siègent aux cours supérieures des provinces.

En conséquence, les tribunaux ont étudié la portée de la compétence des cours supérieures qui ne peut être soustraite à cette instance. Le critère qui permet de déterminer si un tribunal établi par une province exerce ou non des fonctions visées à l'article 96 a été énoncé des plus clairement dans l'arrêt Re Loi de 1979 sur la location résidentielle[4]. Dans cette cause, la Cour suprême du Canada devait décider si la Commission de location résidentielle, nommée sous le régime de la Loi de 1979 sur la location résidentielle de l'Ontario, exerçait les pouvoirs d'une cour visée à l'article 96. La Commission avait la responsabilité de surveiller et de faire respecter les droits et obligations des locataires et des locateurs prévus par la loi.

Pour trancher la question de savoir si les pouvoirs de la Commission excédaient la compétence d'un organisme nommé par la province, la Cour suprême du Canada a énoncé un critère en trois volets, soit :

  1. Les pouvoirs du tribunal d'instance inférieure sont-ils assimilables, de façon générale, aux pouvoirs exercés par les cours visées à l'article 96 au moment de la Confédération?
  2. Les pouvoirs du tribunal d'instance inférieure sont-ils de nature judiciaire (En d'autres termes, la décision du tribunal d'instance inférieure est-elle déterminante)?
  3. Le pouvoir judiciaire du tribunal d'instance inférieure est-il nécessairement accessoire à la mise en oeuvre d'un objectif de principe plus large?

Si la réponse au premier volet du critère est affirmative, il faut alors passer au deuxième et au troisième.

En ce qui a trait au premier élément de ce critère, Peter Hogg affirme que la portée de cet examen historique n'est pas claire du tout quant à savoir s'il doit se limiter uniquement aux quatre premières provinces à faire partie de la Confédération canadienne.[5] Quoi qu'il en soit, dans l'arrêt Sobeys Stores c. Yeomans[6], madame le juge Wilson, de la Cour suprême du Canada, a établi que, lorsque tous les autres facteurs sont égaux, il faut avoir recours en dernier ressort à l'état du droit au Royaume-Uni au moment de la Confédération.

Au sujet du deuxième élément de ce critère, Peter Hogg avance que la question comporte [Traduction] « la difficile tâche de caractériser le pouvoir contesté de pouvoir "judiciaire" ou de pouvoir "administratif" ou "législatif" ».[7] Selon le critère énoncé par le juge Dickson, des fonctions sont de nature judiciaire lorsque :

  1. l'affaire a trait à un conflit privé entre les parties;
  2. l'affaire doit être tranchée par l'application d'un ensemble de règles reconnu; et
  3. l'affaire doit être traitée de façon compatible avec l'équité et l'impartialité.[8]

Dans son examen du troisième élément du critère, Peter Hogg évalue enfin un courant de jurisprudence en matière de relations de travail qui clarifie le contexte de la fonction décisionnelle. Il déclare, quant à l'effet de ces différents arrêts :

[Traduction]
Dans les affaires Tomko [Tomko c. Labour Relations Board (N.-É.), [1977] 1 R.C.S. 112] et John East [Labour Relations Board (Saskatchewan) c. John East Iron Works, [1949] A.C. 134], la fonction juridictionnelle quasi judiciaire de la commission des relations de travail était accessoire au rôle administratif et directeur plus large qui lui revenait en sa qualité d'administratrice de la législation des relations du travail. Un argument semblable l'a emporté dans l'affaire Sobeys Stores [précitée], où le pouvoir d'un tribunal des normes du travail de réintégrer des employés dans leurs fonctions a été jugé valide comme « norme minimale de protection des employés non syndiqués ».[9]

Cet aperçu de la jurisprudence pertinente ne prétend pas constituer un avis juridique quant au modèle de traitement des pensions alimentaires pour enfants qui serait le plus viable d'un point de vue constitutionnel au Canada. Pour trancher cette question de droit, il faudra consulter abondamment les experts en droit constitutionnel capables de fournir des instructions précises sur les mesures qui conviennent le mieux à un gouvernement provincial donné.

Toutefois, compte tenu de ces principes juridiques généraux, la mesure la plus appropriée pourrait consister à intégrer au système un processus administratif et une procédure de recommandation quelconque qui ne porterait pas atteinte au rôle des juges nommés en vertu de l'article 96. La faisabilité de cette approche nécessitera qu'on consulte la magistrature une fois qu'un modèle concret aura été établi.

Compte tenu de ces contraintes constitutionnelles, bon nombre des modèles exposés dans le texte qui a précédé le présent rapport, intitulé Le traitement accéléré des pensions alimentaires pour enfants, ne constitueraient peut-être pas des solutions viables au Canada. Par exemple, de nombreux modèles existants de traitement des pensions alimentaires pour enfants prévoient la fixation de la pension alimentaire pour enfants par des voies administratives à l'extérieur du système judiciaire et excluent, parfois, toute participation de la magistrature. Dans des pays comme le Royaume-Uni, la compétence du tribunal sur les pensions alimentaires pour enfants a été remplacée par un tribunal administratif des pensions alimentaires pour enfants. Dans d'autres pays, la pension alimentaire pour enfants peut être établie par voie administrative dans certains cas, par exemple, dans le cadre du programme du Titre IV-D aux États-Unis, ou par le truchement du régime fiscal en place, en Australie et en Nouvelle-Zélande.

Ces approches pourraient ne pas fonctionner au Canada, où la magistrature devra conserver un rôle important dans les dossiers de pension alimentaire pour enfants, plus particulièrement dans les dossiers de divorce, où la question de savoir si la pension alimentaire pour enfants sera toujours considérée comme accessoire à la procédure de divorce n'est pas clairement résolue, même dans les cas de modification d'une pension alimentaire pour enfants qui existe déjà. Étant donné ces limites constitutionnelles, l'approche recommandée devrait être directement liée aux structures judiciaires existantes et s'intégrer le plus possible aux services de justice familiale déjà offerts.

MODIFICATIONS DE LA LOI SUR LE DIVORCE ET LIGNES DIRECTRICES

Les modifications proposées à la Loi sur le divorce et les lignes directrices correspondantes en matière de pensions alimentaires pour enfants établissent les normes qu'appliqueront les juges des cours supérieures pour évaluer le montant des pensions alimentaires pour enfants. Au moment de la rédaction du présent rapport, la version définitive des lignes directrices n'était pas encore achevée, et il se pourrait que le régime législatif proposé soit modifié de nouveau avant son entrée en vigueur.

Si l'on s'en remet à l'ébauche actuelle des lignes directrices, on peut présumer que le montant de la pension alimentaire pour enfants sera fixé en fonction du revenu annuel du parent non gardien et du nombre d'enfants visés. On tiendra en outre compte de dépenses spéciales ou extraordinaires, dont les frais de garde d'enfant engagés pour permettre au parent ayant la garde d'occuper un emploi ou de faire des études, les frais médicaux ou dépenses relatives à la santé, les frais relatifs à l'éducation primaire ou secondaire répondant aux besoins de l'enfant, les frais d'instruction postsecondaire et les frais relatifs aux activités parascolaires.

Le principe directeur est que les dépenses devraient être partagées par les époux en proportion de leurs ressources. Les lignes directrices confèrent à la cour le pouvoir discrétionnaire d'y déroger dans les cas où elles occasionneraient des difficultés excessives résultant d'un endettement anormalement élevé, s'il s'agit d'une dette contractée raisonnablement pour soutenir le conjoint et les enfants ou pour gagner un revenu; de frais élevés liés à l'accès aux enfants; d'une obligation découlant d'une ordonnance judiciaire d'assurer une pension alimentaire à une personne; de l'obligation juridique d'entretenir un enfant qui n'est pas majeur ou qui ne peut subvenir à ses propres besoins. Le critère d'évaluation des difficultés excessives est lié au niveau de vie et consiste à comparer les niveaux de vie des deux parents.

En outre, le tribunal peut approuver une entente établie de consentement entre les parents, s'il est convaincu que l'arrangement conclu est raisonnable pour subvenir aux besoins de l'enfant, en tenant compte des normes définies par les lignes directrices. La disposition relative au consentement touche à la fois l'ordonnance initiale et la modification d'une ordonnance; elle aura une incidence sur le rôle de la médiation, du fait que tout arrangement devra être compatible avec les lignes directrices sans égard aux autres points en litige.

Dans la plupart des cas où un parent cherche à faire modifier une ordonnance alimentaire existante, il convient d'examiner si un changement ferait varier le montant de la pension alimentaire pour enfants ou aurait pour effet de modifier la situation, les ressources ou les besoins, y compris le fardeau fiscal, de l'un ou l'autre parent, comparativement à ce qu'ils étaient lors du prononcé de l'ordonnance initiale.

Ces aspects des lignes directrices laissent tout de même une certaine marge de manoeuvre pour des négociations ou pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire du tribunal; en conséquence, un modèle devrait intégrer un ou plusieurs des mécanismes de règlement des conflits exposés à l'annexe B du présent rapport.

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