Évaluation du projet pilote de liaison du Programme d’exécution des ordonnances alimentaires de la Colombie-Britannique

2.1 Contexte et historique

En mai 1997, le Parlement du Canada adoptait des modifications à la Loi sur le divorce et à la Loi de l’impôt sur le revenu, et le gouvernement fédéral instaurait des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants pour le calcul des pensions alimentaires pour enfants. En avril 1998, la Family Relations Act de la Colombie-Britannique établissait des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants en application de la législation de cette province.

Pour appuyer la mise en œuvre des lignes directrices et de diverses mesures d’exécution, le gouvernement du Canada a conclu en 1996-1997 un accord de financement quinquennal avec les provinces et les territoires. Le financement des programmes prévoyait à la fois une composante « exécution » et une composante « mise en œuvre » (pour les activités relatives aux Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants). En février 2000, le gouvernement du Canada a prolongé le financement accordé aux provinces et aux territoires jusqu’à la fin de 2002‑2003 pour les services et les programmes de justice familiale destinés aux parents qui se séparaient. Le projet pilote de liaison, qui fournit information, sensibilisation et soutien aux payeurs comme aux bénéficiaires (de même qu’à d’autres intervenants du domaine de la justice familiale), est un exemple de ce genre de programmes.

Avant l’adoption des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, le projet pilote de réforme de la justice familiale en Colombie-Britannique (1993-1994) avait encouragé l’amélioration des services destinés aux parents et aux enfants et l’amélioration de la coordination et de la liaison entre le PEOACB et d’autres intervenants du système de justice familiale. Cette initiative antérieure, qui consistait en des rencontres entre des membres du personnel du PEOACB et des clients des centres de justice familiale pour fournir soutien et information à ces derniers, a donc précédé les rencontres de clients plus officielles que le projet pilote de liaison coordonne aujourd’hui.

Les deux principaux partenaires dans la prestation des services aux clients du PEOACB sont les centres de justice familiale et le Programme du soutien familial (PSF) du ministère des Ressources humaines (MRH). Les centres de justice familiale offrent des services de règlement des différends aux familles aux prises avec des problèmes d’ordonnances familiales, de garde d’enfants, de droits de visite ainsi que de tutelle et de pension pour conjoint. Les conseillers en justice familiale emploient la médiation et d’autres formes d’assistance pour aider les familles à régler leurs litiges. Les conseillers en justice familiale sont la principale source d’orientation vers les rencontres de clients.

Le ministère des Ressources humaines verse les prestations d’aide sociale du Programme d’aide à l’emploi de la C.-B. à ceux qui en ont besoin. Les bénéficiaires de l’aide sociale doivent obligatoirement s’inscrire au PEOACB si des pensions alimentaires pour enfants ou pour conjoint sont dues. Une division du MRH, le Programme du soutien familial (PSF), aide les clients à faire établir ou réviser leurs ordonnances alimentaires. Comme la prestation d’information et d’avis sur l’exécution des pensions alimentaires n’est pas du ressort ni de la compétence du PSF, le PEOACB a fourni, dans le passé, des renseignements à certains clients sur ces sujets.

2.2 Principes sous-jacents et philosophie du projet pilote de liaison

Ces dernières années, le PEOACB s’est employé à améliorer son orientation clients pour que ceux-ci (tant les bénéficiaires que les payeurs) se sentent mieux servis. Même si le mode principal de communication avec les clients est, et restera, le téléphone, le PEOACB a reconnu qu’il était possible d’améliorer le service à la clientèle en ajoutant une forme d’accès direct illustrée par le projet pilote de liaison.

Le projet pilote de liaison a été mis au point pour fournir à certains clients se trouvant dans des situations particulières l’accès à une personne, en espérant que ce contact personnel pourrait les aider à mieux comprendre le fonctionnement du programme et à mieux comprendre la façon dont il peut leur permettre de régler des problèmes difficiles.

Voici quelques facteurs particuliers qui ont conduit à l’élaboration du projet pilote de liaison :

  • la prise de conscience par le PEOACB que les payeurs, comme les bénéficiaires d’ailleurs, sont des clients du programme et qu’il faut reconnaître, évaluer et prendre en considération leurs caractéristiques et leurs besoins et les intégrer aux décisions en matière de prestation de services;
  • la prise de conscience que le modèle actuel de prestation des services n’a pas parfaitement pris en compte les caractéristiques et les besoins des payeurs qui ne respectent pas les conditions des ordonnances alimentaires. Il faudrait établir des liens entre les caractéristiques de ces payeurs et des stratégies particulières de règlement des paiements propres à obtenir des résultats et à donner aux payeurs le sentiment d’être traités avec respect. Par exemple, un des « types » de payeur est la personne qui éprouve soudain des difficultés à payer en raison d’un problème financier temporaire (p. ex., à cause d’une mise en disponibilité de quelques semaines). Dans ces cas, la réponse appropriée du programme devrait être d’essayer de négocier un plan pour les paiements en souffrance et les paiements futurs, en fonction de la durée du problème (p. ex., dans le cadre d’une entente de paiement volontaire);
  • la prise de conscience qu’une certaine forme d’aide est nécessaire pour les payeurs prêts à payer mais qui croulent sous le poids de leurs dettes ou de leurs problèmes de paiement. Ces payeurs risquent d’avoir des difficultés à régler leurs problèmes exclusivement par téléphone;
  • le besoin d’améliorer la coordination et l’intégration et d’établir des partenariats efficaces avec d’autres fournisseurs de services du programme, en particulier avec d’autres intervenants du système de justice familiale;
  • la prise de conscience que les payeurs ont des préoccupations légitimes face aux difficultés structurelles du système juridique lequel, par exemple, ne facilite pas la révision des ordonnances alimentaires lorsque la situation des payeurs vient à changer. Ces demandes et préoccupations ont aidé à préciser la nécessité d’une approche plus personnelle de la part du PEOACB;
  • la prise de conscience que l’exécution des paiements se produit dans un contexte familial fait de partenaires et d’enfants concernés non seulement par les exigences de paiement mais aussi par les méthodes et les approches utilisées pour obtenir ces paiements. Bien que l’objectif du paiement reste primordial, la méthode d’exécution de ce paiement a le pouvoir de détériorer ou d’améliorer les relations. Les méthodes adoptées par l’organisme d’exécution peuvent très bien aller à l’encontre du bien-être des enfants.

Dans le passé, un certain mécontentement face à la façon dont le PEOACB traitait les appels téléphoniques des clients a entraîné des plaintes. Des programmes de formation ont été mis au point à l’intention des préposés aux renseignements et des agents d’exécution afin d’améliorer les contacts par téléphone et d’établir des relations plus efficaces avec les clients.

2.3 Objectifs du projet pilote de liaison

Le PEOACB avait établi au départ six objectifs pour le projet pilote de liaison[1]. Ces objectifs, qui ont été intégrés au cadre d’évaluation (section 3.0), sont les suivants :

  1. améliorer la connaissance et la compréhension du PEOACB au sein du milieu juridique;

  2. intégrer les services du PEOACB à d’autres services fournis à des clients mutuels dans les centres de justice familiale;

  3. collaborer avec d’autres programmes du système de justice familiale pour fournir de l’information au grand public et à d’autres intervenants;

  4. mettre en application, à titre de projet pilote, les dispositions sur les conférences de paiement de la Family Maintenance and Enforcement Act;

  5. bien faire comprendre la dynamique des contacts personnels avec les clients;

  6. (objectif secondaire) fournir une occasion de perfectionnement au personnel du PEOACB et à celui des centres de justice familiale.

2.4 Structure et dotation du projet pilote de liaison

Le projet pilote de liaison compte un(e) employé(e) (l’agente de liaison), qui est un agent d’exécution, et un agent d’exécution suppléant. L’agente de liaison planifie et coordonne les volets « conférences de paiement » et « rencontres de clients » du projet, dont elle établit aussi le calendrier. Son travail est coordonné par un gestionnaire des mesures d’exécution qui conçoit les méthodes de travail, met en œuvre la formation de l’agente de liaison et des agents d’exécution suppléants et coordonne les communications internes. Un autre gestionnaire des mesures d’exécution du PEOACB coordonne l’équipe qui donne les séances d’information aux bénéficiaires du Programme d’aide à l’emploi.

2.5 Volets du projet pilote de liaison

Le projet pilote de liaison compte trois volets. Un quatrième volet, les ateliers d’information à l’intention des payeurs, n’a pas encore été mis en œuvre et a donc été exclu de la conception et de la mise en œuvre de l’évaluation. Les trois volets étudiés dans la présente évaluation sont les suivants :

  • les rencontres de clients — tenues pour fournir de l’information sur l’exécution des ordonnances alimentaires aux clients des centres de justice familiale;
  • les rencontres d’information du MRH à l’intention des bénéficiaires du Programme d’aide à l’emploi — tenues avec des bénéficiaires de l’aide sociale de la province pour leur fournir de l’information sur le PEOACB et l’exécution des ordonnances alimentaires. On est en train de revoir la structure et la portée de ces réunions. Aucune réunion n’a eu lieu au cours de la phase de mise en oeuvre de l’évaluation;
  • les conférences de paiement — mécanismes d’exécution visant à établir des ententes de paiement volontaire avec les payeurs afin d’éviter une audition pour défaut de paiement.

Jusqu’en 1999, le PEOACB participait également à des ateliers d’information à l’intention des payeurs, coordonnés par la Division des services de justice familiale. Ces ateliers visaient à fournir aux payeurs de l’information sur les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, sur les mécanismes permettant de faire réviser une ordonnance alimentaire, sur le rôle du PEOACB et sur la façon de régler ses dettes. On ne tient plus ce genre d’atelier pour le moment, mais on pourrait recommencer à le faire dans un proche avenir.

Les trois volets couverts par l’évaluation sont décrits plus en détail ci-dessous.

2.5.1 Les rencontres de clients

2.5.1.1 Description

Des conseillers en justice familiale (CJF), travaillant à partir des centres de justice familiale, assurent le règlement des différends de familles aux prises avec des problèmes d’ordonnances alimentaires, de garde d’enfants, de droits de visite ou de tutelle, par le biais de la médiation et d’autres mécanismes. Les clients des CJF demandent aussi souvent de l’information sur le PEOACB ou de l’aide relativement à l’exécution des ordonnances alimentaires.

Le PEOACB avait organisé les premières rencontres de clients en 1994 dans le cadre du projet pilote de réforme du système de justice mis en œuvre par le ministère du Procureur général en collaboration avec les ministères des Services sociaux et de l’Égalité de la femme. Ce projet avait établi un modèle de prestation de services autonome pour les services de justice familiale (lequel prévoyait la création de centres de justice familiale). Les premières rencontres de clients n’étaient pas tenues de façon régulière et étaient moins structurées.

2.5.1.2 Lieu des rencontres de clients

Les rencontres de clients consistent en des rencontres qui mettent en présence l’employée du projet pilote de liaison et des clients orientés surtout par des conseillers en justice familiale dans huit centres de justice familiale de Vancouver et de la vallée du bas Fraser. Ces centres ont deux bureaux à Vancouver (Palais de justice et angle 1st et Commercial), Burnaby, West Fraser (Surrey), East Fraser (Abbotsford), Port Coquitlam (y inclus Coquitlam), Maple Ridge et North Vancouver. Les clients dont l’orientation est suggérée dans d’autres collectivités (p. ex., Richmond, Langley et New Westminster) assistent aux rencontres dans l’un de ces huit centres de justice familiale. L’agente de liaison se rend dans les centres une à deux fois par mois. Les conseillers en justice familiale orientent la plupart de leurs clients vers l’agente de liaison du PEOACB. Les rendez-vous sont habituellement pris à l’avance. Les clients ne sont pas tenus d’être inscrits au PEOACB au moment de leur orientation.

L’agente de liaison reçoit également les clients orientés par le greffe, les avocats de service, le personnel du ministère des Ressources humaines, le programme à l’intention des parents qui se séparent et les agents d’exécution du PEOACB. Il existe également un certain nombre de clients qui ont besoin de services brefs, sans rendez-vous, ou de services au comptoir. Il n’existe pas de suivi officiel de ce genre de services, mais l’agente de liaison estime que ces contacts personnels se situent entre dix et vingt par mois.

2.5.1.3 Objectifs des rencontres de clients

Les rencontres de clients permettent de fournir des renseignements précis sur le PEOACB et l’exécution des ordonnances alimentaires à des clients et à des membres du personnel des centres de justice familiale. Ce faisant, elles favorisent l’intégration des services de justice familiale. Les objectifs particuliers des rencontres de clients sont les suivants :

  • distribuer des documents d’information et sensibiliser les clients des CJF au PEOACB ainsi qu’aux droits et responsabilités des payeurs et des bénéficiaires vis-à-vis des ordonnances alimentaires;
  • fournir des services personnels et professionnels utiles, axés sur le client, dans le cadre de rencontres en personne avec des clients qui ont été orientés par des conseillers en justice familiale;
  • aider les conseillers en justice familiale, qui comptent parmi les principaux partenaires du PEOACB dans le système de justice familiale, à mieux connaître et à mieux comprendre le rôle du PEOACB, ses politiques et procédures de base relatives aux ordonnances alimentaires et à leur exécution;
  • (par la prestation de ces services), élargir la gamme des services offerts par les centres de justice familiale.
2.5.1.4 Nombre d’orientations vers les rencontres de clients

On ne suit pas officiellement toutes les orientations vers ces rencontres. On estime de dix à vingt par mois le nombre de clients recevant des services brefs ou sans rendez-vous. Les données consignées par le PEOACB montrent que 314 payeurs et bénéficiaires ont assisté à des rencontres de clients en 2002. Le tableau 1 ci-dessous montre l’origine des orientations (les données pour les deux bureaux de Vancouver ont été regroupées).

Tableau 1 Nombre d’orientations par bureau

Période Bureaux
Vancouver
(bureau sur Robson et Commercial)
Tri-Cities
(Coquitlam, Port Coquitlam, Port Moody)
Burnaby North Van West Fraser
(Surrey)
East Fraser
(Abbots-ford)
Total
janvier – mars 2002 28 2 16 -- 19 11 76
avril – juin 2002 21 12 10 4 27 15 89
juillet – septembre 2002 19 12 8 -- 23 9 71
octobre – décembre 2002 28 14 12 -- 19 5 78
Total 96 40 46 4 88 40 314

2.6 Séances d'information du MRH

2.6.1 Description générale des séances d’information du MRH

Les séances d’information générale du MRH sont organisées pour les bénéficiaires du Programme d’aide à l’emploi (PAE) de la C.-B. déjà inscrits ou qui vont s’inscrire au PEOACB et qui reçoivent une pension alimentaire. À l’origine, en 1999, ces rencontres étaient organisées à Pitt Meadows (Colombie-Britannique) par le Programme des ordonnances alimentaires du ministère des Ressources humaines pour fournir des renseignements généraux aux nouveaux bénéficiaires du PAE. Le PEOACB participait au départ à ces rencontres à titre d’observateur, avant de faire des présentations en conjonction avec le Programme du soutien familial (PSF) du ministère des Ressources humaines (MRH).

La partie présentation du PEOACB durait habituellement 20 minutes. Les réunions avaient lieu une fois par mois. Les sujets couverts lors des séances d’information du ministère des Ressources humaines étaient les suivants :

  • le rôle du PEOACB;
  • la façon d’obtenir une ordonnance;
  • les obligations des payeurs et des bénéficiaires;
  • les procédures d’inscription;
  • la façon d’obtenir les paiements;
  • les raisons pour lesquelles les paiements ne sont pas versés.

Dans le passé, la participation aux séances était variable (1 à 10 participants), mais le taux de participation était souvent faible (1 à 3 participants). Une proportion importante des participants n’avait pas ou ne cherchait pas à obtenir d’ordonnance alimentaire. Comme les rencontres ne visaient pas explicitement les personnes ayant une ordonnance alimentaire, les animateurs et l’agent d’exécution assurant la coordination des séances se sont interrogés sur leur pertinence.

La dernière séance d’information a eu lieu au mois de juillet 2002. Les séances subséquentes ont été annulées par consentement mutuel du ministère des Ressources humaines et du PEOACB. On a mis au point une nouvelle structure pour la diffusion de l’information sur le PEOACB et l’exécution des ordonnances alimentaires (voir la section 2.6.2).

2.6.2 Modification de la structure et de la portée des séances d’information du MRH

Le PEOACB, de concert avec le MRH, a mis au point une nouvelle structure et un nouveau plan pour ces réunions, afin d’accroître la participation aux séances d’information du MRH et de cibler les clients ayant le plus besoin de l’information.

Selon ce nouveau plan, seuls les clients du MRH qui ont obtenu ou vont obtenir bientôt une ordonnance alimentaire seront tenus d’assister aux séances d’information. Les clients proviendront de la région 3, qui couvre le territoire s’étendant de New Westminster à Hope. Les séances auront lieu une fois par mois à Coquitlam et ne porteront que sur l’exécution des ordonnances alimentaires. Au moment de la rédaction du présent rapport, on avait rédigé un projet de lettre pour prendre contact avec les clients et des protocoles et des processus pour le MRH et le PEOACB étaient en cours d’élaboration. Il est prévu que les rencontres soient obligatoires pour tous les clients détenteurs d’une nouvelle ordonnance alimentaire.

La première rencontre de cette nouvelle série était prévue pour le début de février 2003, soit après la présente évaluation. Même si les réunions du MRH ne peuvent faire l’objet de la présente évaluation, le questionnaire de rétroaction des clients mis au point aux fins de l’évaluation (voir l’annexe : Formulaire de rétroaction sur les séances d’information relatives au PEOACB) pourrait être adapté en vue d’être utilisé plus tard.

2.7 CONFÉRENCES DE PAIEMENT

2.7.1 Description générale des conférences de paiement

Une conférence de paiement est un mécanisme d’exécution utilisé par le PEOACB pour tenter de parvenir à une entente de paiement volontaire (EPV) avec des payeurs, qui doivent un arriéré substantiel de pensions alimentaires, dans le but d’éviter la tenue d’une audition pour défaut de paiement.

Ce sont les agents d’exécution du PEOACB qui orientent les payeurs vers les conférences de paiement. Il n’y a pas de critères d’orientation précis, mais les catégories de payeurs susceptibles d’être orientés vers ces conférences comprennent les payeurs qui n’acquittent pas leur arriéré, ceux qui refusent de communiquer et ceux qui semblent peu disposés à payer.

Les conférences de paiement constituent la dernière des mesures d’exécution avant que le dossier ne soit renvoyé à une audition pour défaut de paiement.

La première conférence de paiement s’est tenue en juillet 2001. Les conférences de paiement ont lieu dans deux bureaux des centres de justice familiale soumis à la règle 5 : Vancouver (Palais de justice) et Surrey. Les bureaux soumis à la règle 5 sont des bureaux dans lesquels les clients sont tenus de voir un conseiller en justice familiale avant de s’adresser à la cour provinciale. À ce jour, les conférences de paiement s’inscrivant dans le cadre du projet pilote de liaison n’ont été tenues que dans les bureaux soumis à la règle 5.

2.7.2 Objectifs et résultats des conférences de paiement

La conférence de paiement a pour objectif principal d’établir une entente de paiement volontaire dans le but de réduire l’arriéré du payeur et d’éviter une audition pour défaut de paiement. Une conférence de paiement peut également avoir d’autres résultats, entre autres :

  • la communication au PEOACB de nouveaux renseignements sur la situation financière ou les actifs du payeur, ce qui, éventuellement, peut faciliter le recouvrement de l’arriéré;
  • la détermination de la situation financière ou de la capacité de payer du payeur;
  • la détermination de la nécessité pour le payeur de demander une modification de son ordonnance alimentaire et dans quel délai;
  • la communication d’information sur un nouvel emploi ou un travail autonome;
  • l’orientation du payeur vers d’autres services et ressources;
  • l’établissement d’une meilleure communication et d’une relation durable avec le payeur.

2.7.3 Nombre de clients orientés vers les conférences de paiement, 2001-2002

Quarante-sept payeurs ont été orientés vers des conférences de paiement en 2002, soit un nombre légèrement plus élevé qu’en 2001 (44 dossiers).

Tableau 2 Nombre d’orientations vers les conférences de paiement et nombre de participants, janvier 2002 - décembre 2002 (données du PEOACB)

janvier — décembre 2002 *
Nombre d'orientations 47
Nombre de payeurs présents 16 (34 %)
Nombre de payeurs absents 26 (55 %)
Aucune donnée 4 (8 %)
Autres 1 (2 %)

* Il est impossible de confirmer intégralement ces données. D’autres données recueillies par le consultant révèlent un pourcentage plus élevé de payeurs absents.

Les données révèlent que 34 % seulement (16/47) des payeurs tenus d’assister à des conférences de paiement y ont assisté. Le nombre d’absents était plus élevé en 2002 qu’en 2001 (42 %).

En juin 2002, le gestionnaire des mesures d’exécution du projet pilote de liaison a formulé quatre recommandations pour favoriser la participation des payeurs aux conférences de paiement. Un plan a été mis au point pour convoquer les payeurs aux conférences de paiement par courrier recommandé plutôt que par courrier ordinaire. Selon une deuxième recommandation, l’agente de liaison devait inscrire au dossier informatisé plus de renseignements sur les résultats de la conférence de manière à avoir un historique du cas plus détaillé et à faciliter la relance et le suivi. Deux autres recommandations sont encore à l’étude. L’une des recommandations consiste à désigner les payeurs tenus d’assister aux conférences de paiement à une étape plus précoce de l’accumulation de l’arriéré et l’autre vise à inclure des payeurs ayant des antécédents de paiement autres. Une dernière recommandation consiste à faire en sorte que le système électronique de gestion des dossiers produise une lettre pour rappeler aux payeurs d’assister à la conférence.

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