Évaluation du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

2. Profil du programme

Cette section présente une brève description du Programme, de ses partenaires et de sa structure de gouvernance. Un modèle logique détaillé du Programme sur les CCHCG, montrant la relation entre les activités prévues du Programme et les résultats escomptés, se trouve à l’Annexe A.

2.1. Objectifs du Programme

Le Programme a pour objet d’étayer la politique du Canada qui consiste à refuser l’asile aux personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices. Il contribue également à la lutte nationale et internationale contre l’impunité. Par ailleurs, le Programme s’efforce également de faire foi de l’engagement pris par le gouvernement en matière de justice internationale, de respect des droits de la personne et de renforcement de la sécurité aux frontières. Les objectifs opérationnels et en matière de coordination du Programme figurent au Tableau 1.

Tableau 1 : Objectifs du Programme

Objectifs opérationnels

  • Empêcher l’entrée au Canada de personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices.
  • Détecter, dès la première occasion, les personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices, et qui se trouvent au Canada, et prendre des mesures pour les empêcher d’obtenir la citoyenneté ou le statut d’immigrant.
  • Examiner toutes les allégations selon lesquelles des personnes réputées avoir commis des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité habitent au Canada et, le cas échéant, faire enquête à leur sujet et les poursuivre.
  • Révoquer la citoyenneté ou le statut d’immigrant des personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices, qui se trouvent au Canada, et les renvoyer du pays.

Objectifs de coordination

  • Veiller à ce que toutes les allégations soient abordées et que les mesures appropriées soient appliquées à chaque cas.
  • Accroître l’échange d’information entre les quatre partenaires du Programme.

Le Programme adopte une approche selon trois axes pour atteindre ces objectifs, notamment :

  • Empêcher les auteurs soupçonnés de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide de parvenir au Canada en refusant de leur accorder le statut d’immigrant, de réfugié ou de visiteur;
  • Dépister les auteurs soupçonnés de ces crimes qui se trouvent déjà au Canada et prendre des mesures pour exclure ces personnes de la protection des réfugiés, les empêcher d’obtenir le statut d’immigrant ou de citoyen ou le révoquer, et les renvoyer du Canada;
  • Envisager des poursuites pénales ou l’extradition (ministère de la Justice Canada, 2015c)

2.2. Contexte du Programme

L’élan donné au Programme actuel remonte au milieu des années 1980 et aux constats de la Commission d’enquête sur les crimes de guerre (Commission Deschênes), qui a conclu que des personnes soupçonnées d’avoir commis des crimes de guerre vivaient au Canada. En réaction à ces constats, le gouvernement canadien a annoncé que les personnes à propos desquelles on alléguait qu’elles avaient participé à commettre des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide feraient l’objet de poursuites pénales ou se feraient révoquer leur citoyenneté et seraient renvoyées du Canada. L’aspect opérationnel de ces travaux a été confié aux unités des crimes de guerre spécialisées établies au ministère de la Justice et à la GRC (ministère de la Justice Canada, 2015c).Note de bas de la page 7 Ces efforts ont abouti à l’annonce, en 1998, du Programme sur les CCHCG, qui ajouterait de nouveaux partenaires à la lutte contre l’impunité, parmi lesquels IRCC et plus tard, (en 2003, après sa création) l’ASFC (ministère de la Justice Canada, 2015c).Note de bas de la page 8

En 1998, le Canada a également signé le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (Statut de Rome), qui a débouché sur la création de la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre (Loi sur les CCHCG) en 2000. Les lois canadiennes de l’immigration ont également été renforcées en 2001 par la création de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR). Ce nouveau cadre législatif a renforcé la politique d’exclusion des criminels de guerre existante, ainsi que le rôle que joue le Canada sur le plan international pour faire rendre des comptes aux criminels responsables de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide (ASFC, CIC, ministère de la Justice Canada, et GRC, 2011, p. 4).

2.3. Définitions du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

Le Programme sur les CCHCG traite de trois secteurs généraux de crimes internationaux, qui sont définis comme suit.

Crimes contre l’humanité
Ils comprennent le meurtre, l’extermination, l’esclavage, la déportation (ou transfert forcé de la population), l’incarcération (ou d’autres privations graves de la liberté physique), la torture, la violence sexuelle, la persécution d’un groupe identifiable, ou d’autres actes ou omissions inhumains commis contre toute population ou tout groupe identifiable, définis par le droit international, systématiques et répandus, indépendamment du fait que les agissements contreviennent aux lois en vigueur au moment et à l’endroit de la perpétration du crime (ministère de la Justice Canada, 2015c; GC, 2000, para. 4(3); Assemblée générale des Nations Unies, 1998, article 7). Contrairement aux crimes de guerre, les crimes contre l’humanité peuvent être commis en l’absence de conflit armé.
Génocide
Le crime de génocide comprend une omission ou un acte commis dans l’intention de détruire (en totalité ou en partie) un groupe identifiable de personnes (comme un groupe national, ethnique, racial ou religieux), et peut consister à tuer, à causer des préjudices corporels ou mentaux graves, à infliger délibérément des conditions d’existence pour provoquer un dommage physique, à imposer des mesures pour empêcher des naissances, et à transférer de force des enfants d’un groupe à un autre, selon la définition du droit international. Ces crimes constituent un génocide, indépendamment du fait que les agissements contreviennent aux lois en vigueur au moment et à l’endroit de la perpétration du crime (ministère de la Justice Canada, 2015c; GC, 2000, para. 4(3); Assemblée générale des Nations Unies, 1998, article 6).
Crimes de guerre
En vertu du Statut de Rome, les crimes de guerre sont une liste variée mais spécifique de 53 types de crimes, dont quelques-uns étaient déjà énumérés dans les crimes contre l’humanité. Les crimes de guerre, selon la définition du droit international, ont trait à l’utilisation d’armes et de comportements de guerre inhumains; au traitement de civils, de prisonniers, d’adversaires, de troupes de maintien de la paix et de travailleurs humanitaires; à la destruction inutile ou à la saisie de propriété; au pillage; à la conscription d’enfants soldats; et à la prise d’otage. Bon nombre des lois s’appliquent particulièrement aux conflits internationaux, tandis que certains paragraphes correspondant à la définition que donne le Statut des crimes de guerre traitent plus particulièrement de conflits armés internes. Les agissements qui constituent des crimes de guerre sont réputés être des crimes, indépendamment du fait qu’ils contreviennent ou non aux lois en vigueur au moment et à l’endroit de la perpétration du crime (ministère de la Justice Canada, 2015c; GC, 2000, para. 4(3); Assemblée générale des Nations Unies, 1998, article 8).

2.4. Mesures de redressement

Le Programme a recours à plusieurs mesures législativesNote de bas de la page 9 pour réagir à des personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avoir été complices.Note de bas de la page 10 Le choix de la mesure dépend de plusieurs facteurs, à savoir si les personnes ont tenté d’entrer au Canada ou s’y trouvent déjà (ASFC et coll., 2011, p. 5), et la disponibilité de preuves suffisantes pour appliquer la mesure. Dans les situations où la personne se trouve déjà au Canada, un comité interministériel, en l’occurrence le Sous-comité d’examen des dossiers, évalue toutes les allégations et détermine quelle mesure appliquer au Canada, et à quel ministère ou organisme transmettre les allégations. Les mesures disponibles dans le cadre du Programme sont les suivantes :

Déni de visa/d’entrée
La LIPR confère le pouvoir législatif aux agents d’immigration d’IRCC de refuser des demandes de visa à l’étranger et aux agents des services frontaliers de l’ASFC de refuser l’entrée aux points d’entrée canadiens si la ou les personnes en cause sont réputées avoir participé à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avoir été complices. Les personnes interdites de territoire ne sont pas autorisées à entrer au Canada (ASFC et coll., 2011, p. 5).
Exclusion du processus de détermination du statut de réfugié
Dans le cadre du processus de détermination du statut de réfugié, l’ASFC peut intervenir dans les affaires devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), si elle détermine qu’il existe des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en a été complice. Dans ces cas, l’ASFC dépose son argument en faveur de l’exclusion en vertu de l’alinéa 1(F)(a) de la Convention de 1951 des Nations Unies relative au statut des réfugiés, qui énonce qu’une personne ne peut pas être un réfugié aux termes de la Convention si elle a commis des crimes contre la paix, des crimes de guerre, ou des crimes contre l’humanité (ASFC et coll., 2011, p. 7). Si la CISR détermine que le demandeur est exclu du statut de protection de réfugié, une mesure de renvoi peut être émise par la Division de l’immigration (voir ci‑après sous Enquêtes).
Enquêtes
Dans le cas de ressortissants étrangers ou des résidents permanents qui se trouvent déjà au Canada, au sujet desquels on s’inquiète qu’ils aient pu commettre des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avoir été complices, les agents de l’ASFC doivent rédiger un rapport qui expose les faits pertinents et transmettre ce rapport au délégué du ministre. Si ce dernier juge que le rapport est bien fondé, il peut le transmettre à la Division de l’immigration (DI) de la CISR pour une enquête. La personne faisant l’objet du rapport doit alors assister à l’enquête. Un membre de la DI entend l’affaire et décide si la personne devrait être autorisée à rester au Canada (ASFC et coll., 2011, p. 8; CISR, 2014). S’il est décidé que la personne est interdite de territoire, une mesure de renvoi est émise (voir ci‑après).
Renvoi
Si une personne est interdite de territoire au Canada, la CISR doit émettre une mesure de renvoi. Avant le renvoi, et à la demande du demandeur, l’ASFC doit entreprendre un examen des risques avant renvoi (ERAR) pour déterminer si le demandeur serait exposé à un danger ou à un risque de persécution s’il est renvoyé vers son pays d’origine. IRCC examine l’ERAR et prend une décision à son égard. Si la personne est jugée être exposée à un risque lorsqu’elle est renvoyée du Canada, elle est sursis à la mesure de renvoi. Sinon, l’ASFC lance les procédures de renvoi (ASFC et coll., 2011, p. 8).
Révocation de la citoyenneté
Cette mesure est appliquée au moyen de la Loi sur la citoyenneté, qui permet au gouvernement de révoquer la nationalité de personnes qui ont obtenu leur citoyenneté par suite de fausses représentations, de fraude et de dissimulation délibérée de faits essentiels. Lorsque la décision d’entreprendre les procédures de renvoi est prise, un avis d’intention est émis et la personne peut choisir de saisir la Cour fédérale de son cas pour une audience. Au cours de la période de l’évaluation, le gouverneur en conseil a décidé s’il convient de révoquer la citoyenneté. La personne peut choisir de contester la décision de révocation devant la Cour fédérale et de nouveau en appeler. Lorsque la nationalité est révoquée, la personne revient à son précédent statut de résident permanent ou de ressortissant étranger, et peut faire l’objet d’une enquête ou d’un renvoi (ASFC et coll., 2011, p. 9; CIC, 2015). Des modifications apportées à la Loi sur la citoyenneté ont modifié le processus de révocation, et le gouverneur en conseil n’y participe plus. Les modifications du processus, qui sont entrées en vigueur en mai 2015, sont hors du champ de la présente évaluation.
Extradition et remise à un tribunal pénal international
En vertu de la Loi sur l’extradition du Canada et des traités connexes, les pays avec lesquels le Canada a conclu une entente d’extradition, ou les entités qui sont désignées dans l’annexe à la Loi sur l’extradition (dont le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie, le Tribunal pénal international pour le Rwanda, et la CPI) peuvent demander que le Canada arrête et remette une personne recherchée qui fait l’objet de poursuites ou d’une détermination de la peine se trouvant sur le sol canadien, et qui est recherchée pour une conduite donnant lieu à extradition. Les extraditions comportent trois principales étapes, dont l’autorisation du ministre de la Justice, l’évaluation de la preuve par un tribunal canadien afin de déterminer la justification de l’extradition, et la remise de la personne au tribunal pénal d’un État étranger/international (ASFC et coll., 2011, p. 10; ministère de la Justice Canada, 2015b).
Enquête criminelle et poursuite pénale
Les allégations de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide font l’objet d’une investigation préliminaire par la GRC. Ces dossiers sont ensuite présentés au Sous-comité d’examen des dossiers du Comité de coordination et des activités du Programme (CCAP) (voir la section 2.6 pour plus d’information sur le CCAP) pour être examinés plus à fond. Si les critères sont respectés, le dossier est versé au répertoire des dossiers criminels. La GRC classe ensuite ces investigations par ordre de priorité en fonction de normes établies, qui comprennent les avis juridiques du ministère de la Justice au sujet de la compétence, des procédures et des exigences en matière de preuve. Les dossiers prioritaires sont vérifiés plus à fond par la GRC, qui s’efforce de recueillir des témoignages et des preuves documentaires et matérielles, à l’étranger et au pays. La GRC prépare des documents à divulguer sur la preuve et les remet au ministère de la Justice. Ce dernier examine toutes les lois pertinentes et la preuve et présente un rapport accompagné de recommandations indiquant s’il faut intenter des poursuites pénales au procureur général (adjoint) du Canada. Si le rapport est approuvé, il est acheminé au SPPC. Si le SPPC recommande également d’intenter une poursuite, le dossier est transmis au SPPC qui, quant à lui, demande l’approbation du procureur général pour entamer la poursuite. Si le SPPC décide de ne pas intenter de poursuite, le dossier revient au Sous-comité d’examen des dossiers pour qu’il envisage d’autres mesures. En vertu de la Loi sur les CCHCG, les personnes reconnues coupables d’avoir commis un génocide, des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerre où le fait de tuer volontairement constitue la base de l’infraction, sont condamnées à une peine d’emprisonnement à perpétuité (GC, 2000, p. 4).

2.5. Partenaires du Programme et rôles

Le Programme sur les CCHCG est exécuté au moyen d’un partenariat avec l’ASFC, IRCC, le ministère de la Justice et la GRC. Chaque partenaire joue, dans le cadre du Programme, un rôle précis qui repose sur son expertise et son mandat.

ASFC

En décembre 2003, la majorité des activités portant sur les crimes de guerre contemporains et les ressources correspondantes d’IRCC ont été transférées à l’ASFC (ministère de la Justice Canada, 2008). Dans le cadre du programme actuel, l’ASFC est responsable du programme pour les cas d’immigration impliquant des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide. L’Agence s’acquitte de son rôle opérationnel dans le cadre du Programme par l’entremise de trois divisions : la Division du filtrage pour la sécurité nationale (DFSN), la Division de l’exécution de la loi intérieure et de la gestion des cas, et la Division des opérations et de l’analyse du renseignement (DOAR).

Des rôles particuliers au sein de ces divisions couvrent l’ensemble des activités liées à l’immigration et comprennent le déni de l’accès au Canada aux points d’entrée aux personnes interdites de territoire, l’exclusion de demandeurs du statut de réfugié de la protection, et la déportation de personnes interdites de territoire et exclues du Canada (ASFC et coll., 2011, p. 3). La DOAR est chargée d’apporter un appui de renseignements aux agents de terrain et de produire des guides tactiques sur les groupes préoccupants émergents (relativement aux articles 34 et 35 de la LIPR). Après la transmission, la DFSN de l’ASFC effectue également un filtrage de sécurité des demandes de visa à l’étranger et formule des recommandations à IRCC sur l’admissibilité des demandeurs de visa. La DFSN examine également toutes les demandes de statut de réfugié des personnes qui ont plus de 18 ans afin de s’assurer qu’elles ne sont pas assujetties à une possible interdiction de territoire en vertu des sections 34, 35 ou 37.

L’Unité des audiences et des enquêtes et le Groupe des politiques de la Division de la gestion du programme de l’exécution de la loi dans les bureaux internes de l’ASFC jouent également un rôle dans la formulation de directives liées à l’article 35 de la LIPR. De plus, l’Unité joue un rôle dans la formulation de directives et de lignes directrices sur les questions liées aux crimes de guerre et fournit des conseils et un soutien en matière de programmes à d’autres secteurs de l’ASFC et à IRCC sur les audiences et les investigations afférentes à des cas relevant de l’article 35 de la LIPR.

IRCC

Le Secteur des opérations de l’administration centrale (AC) est chargé d’exécuter le Programme d’immigration du Canada à 60 points de service situés dans des missions à l’étranger et à cinq centres de traitement des cas au Canada. Les agents d’IRCC évaluent les demandes de résidence temporaires et permanentes (y compris les demandes pour des motifs d’ordre humanitaire) au Canada conformément à la LIPR. Bien qu’IRCC puisse demander un filtrage de sécurité supplémentaire par la DFSN de l’ASFC, les agents des visas prennent la décision finale en matière d’interdiction de territoire. Dans les cas où les personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avoir été complices, réussissent à se soustraire aux autorités canadiennes et à s’établir au Canada, IRCC concourt à faire en sorte que ces personnes fassent l’objet d’un ERAR avant d’être renvoyées du Canada.

IRCC fait également office de responsable du Programme pour les cas de révocation de la citoyenneté. Dans ces cas, la Direction générale du règlement des cas travaille en étroite collaboration avec le ministère de la Justice pour préparer des recommandations de révocation pour le GC et pour gérer les dossiers qui aboutissent à un contentieux.Note de bas de la page 11

GRC

L’Unité des enquêtes de nature délicate et internationale (EDI) de la GRC est chargée d’appliquer les dispositions de la Loi sur les CCHCG. La GRC enquête sur les allégations en recueillant des preuves au pays et à l’étranger, principalement sous forme de témoignages et de preuves matérielles. Le ministère de la Justice apporte son soutien à l’investigation en effectuant des recherches et en préparant des lettres d’aide. En raison de la réorganisation de la GRC, depuis l’exercice 2013-2014, l’Unité des crimes de guerre a été fusionnée avec l’Unité d’intervention extraterritoriale des EDI. Des enquêteurs spéciaux sur les crimes de guerre travaillent au sein de ce groupe.

Ministère de la Justice

La Section des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre (Section des CCHCG ou la Section) du Ministère est composée d’avocats, de parajuristes, d’agents préposés aux cas et aux recherches, d’historiens, d’analystes et de personnel de soutien aux cas et de soutien administratif. L’équipe fournit des résultats de recherche contextuelle et juridique et donne des conseils sur tous les dossiers en attente dans le répertoire des CCHCG de la GRC, et continue de jouer ce rôle lorsque le dossier a été classé comme prioritaire. Sur demande, la Section doit aider la GRC à analyser la preuve. La Section des CCHCG prépare également un rapport qui recommande s’il convient ou non d’intenter des poursuites pénales. Si le procureur général du Canada décide de poursuivre l’affaire, la Section des CCHCG peut continuer de jouer un rôle consultatif et de fournir un soutien continu au SPPC tout au long du processus de poursuite.

En plus de concourir aux investigations et aux poursuites, le ministère de la Justice, par l’entremise de son Service d’entraide internationale (SEI), assume la direction de cas impliquant des extraditions vers des États étrangers ou des tribunaux internationaux. La Section des CCHCG du ministère de la Justice collabore également avec IRCC pour enquêter sur des allégations et évaluer des cas en vue d’une éventuelle révocation de la citoyenneté (ASFC et coll., 2011, p. 10,3). Pour les cas de révocation qui vont au contentieux, les avocats de la Section des CCHCG travaillent en étroite collaboration avec les avocats plaidants régionaux du ministère de la Justice. La Section des CCHCG du ministère de la Justice donne des conseils juridiques à IRCC et à l’ASFC, et les avocats plaidants du ministère de la Justice se chargent des litiges afférents à des décisions en matière d’admissibilité, d’exclusion et de renvoi.

Autres ministères

Pour atteindre ses objectifs, le Programme collabore avec divers autres ministères, bien qu’ils ne soient pas des partenaires officiels du Programme. Ainsi, il travaille avec Affaires mondiales Canada (AMC) dans le cadre de l’utilisation de lettres d’intérêt national dans les cas où les mandats ministériels sont contradictoires, et travaille avec Sécurité publique Canada pour désigner des régimes en vertu de l’article 35 de la LIPR.

2.6. Gouvernance

Les activités des partenaires du Programme sont coordonnées par le CCAP, qui coordonne et facilite le déploiement d'efforts interministériels destinés à évaluer les allégations, à élaborer une politique opérationnelle, à exercer des fonctions intégrées de planification et de responsabilisation, et à veiller à ce que le Programme respecte les obligations internationales (ASFC et coll., 2011, p. 3). Le CCAP est constitué de représentants de chacun des ministères partenaires (ministère de la Justice Canada, 2008). Le CCAP comprend plusieurs sous-comités qui sont chargés de tâches particulières, notamment un Sous-comité de l’examen des dossiers (chargé d’évaluer les dossiers selon des critères établis et de déterminer quelle mesure devrait être appliquée au départ), un Sous-comité de l’amélioration de la coopération (chargé d’améliorer le partage d’information entre les partenaires), et un Sous-comité sur les gains d’efficience du Programme.

Les partenaires du Programme ont également mis en place un Comité directeur qui est constitué de hauts fonctionnaires au niveau de sous-ministre adjoint ou l’équivalent de chaque partenaire. Le Comité directeur exerce un rôle de supervision pour le CCAP et il est chargé de veiller à ce que les activités du Programme cadrent avec ses objectifs dans chacun des ministères partenaires et avec la politique globale du gouvernement du Canada (ASFC et coll., 2011, p. 3). Le Comité directeur se réunit de façon ponctuelle.

2.7 Ressources

Depuis sa création en 1998, le Programme a un budget de 15,6 millions de dollars par exercice. Le financement est partagé entre les quatre partenaires : l’ASFC reçoit 7,2 millions de dollars; le ministère de la Justice, 5,74 millions de dollars; IRCC, 1,96 million de dollars; et la GRC, 682 000 $. Depuis 2008, l’ASFC a reçu son affectation de fonds de 7,2 millions de dollars au moyen d’un financement de crédits votés. Dans le budget de 2011, le gouvernement du Canada a transformé les 8,4 millions de dollars restants du budget du Programme en financement permanent, suite à une recommandation formulée dans l’évaluation de 2008 du Programme sur les CCHCG.

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