Évaluation de la stratégie en matière de justice applicable aux autochtones

4. Constatations

4.1. Pertinence

4.1.1. Nécessité de maintenir la SJA

Adoptée en 1991, la SJA a pour but de contrer le taux disproportionné de victimisation, de criminalité et d’incarcération chez les Autochtones du Canada. Elle finance des programmes de justice communautaire applicables aux Autochtones qui offrent des mécanismes de rechange au SJT, axés sur les valeurs et la culture autochtones. L’examen des documents effectué dans le cadre de l'évaluation a révélé qu’il était nécessaire de maintenir la SJA. Les Autochtones continuent d’être surreprésentés en tant que contrevenants dans le SJT, y compris les systèmes provinciaux et territoriaux et le système correctionnel fédéral.

Les adultes autochtones accusent une surreprésentation au chapitre des admissions dans les systèmes correctionnels provinciaux et territoriaux, alors qu’ils représentaient un peu plus du quart (26 %) des admissions en détention en 2014-2015, comparativement à leur représentativité de 3 % au sein de la population adulte du Canada Note de bas de la page 7. Au cours de la même période, les adultes autochtones correspondaient également à 22 % des admissions aux peines d’incarcération en milieu fédéral. Cette proportion était encore plus frappante chez les femmes autochtones devant purger une peine en milieu provincial ou territorial (38 %) et une peine en milieu fédéral (31 %) par rapport aux hommes autochtones (24 % des admissions provinciales et territoriales et 22 % des admissions fédérales).

Les données sur les services correctionnels illustrent de plus un nombre disproportionné de jeunes autochtones (de 12 à 17 ans) qui entrent dans le système Note de bas de la page 8. Les adolescents autochtones représentent 7 % de la population de jeunes; pourtant, les dossiers montrent qu’en 2014-2015 plus de 5 700 adolescents autochtones, soit 33 % des admissions, sont entrés dans le système correctionnel relevant de neuf instances différentes. Cette surreprésentation est encore plus évidente chez les femmes autochtones Note de bas de la page 9. Par exemple, bien que les adolescents autochtones ne constituent que 7 % de la population d’adolescents au Canada (hommes et femmes), les adolescentes autochtones correspondaient en 2014-2015 à 44 % de toutes les adolescentes entrées dans le système correctionnel, comparativement à 29 % pour les adolescents autochtones Note de bas de la page 10. En outre, les principes de détermination de la peine énoncés dans la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents obligent les tribunaux à envisager des solutions de rechange à la détention, particulièrement dans le cas des adolescents autochtones. Toutefois, en 2014-2015, 52 % des adolescents autochtones qui sont entrés dans le système correctionnel ont dû purger une peine de détention, comparativement à 42 % des adolescents non autochtones. Inversement, 48 % des adolescents autochtones ont été assujettis à une supervision communautaire par rapport à 57 % des adolescents non autochtones. Note de bas de la page 11

Les documents sur la question suggèrent également que les efforts effectués en vertu de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents et les lignes directrices fondées sur l’arrêt Gladue Note de bas de la page 12 n’ont pas donné les résultats escomptés. Même si les taux d’incarcération des adolescents autochtones et des adolescents non autochtones ont diminué depuis 2003, la baisse a été bien plus accentuée chez les contrevenants non autochtones, ce qui signifie que la surreprésentation des Autochtones continue d’être un problème Note de bas de la page 13. Les adolescents autochtones sont surreprésentés non seulement en milieu de détention, mais aussi parmi ceux mis en garde préventive (détention provisoire ou détention en attente de procès) et ceux visés par des décisions non privatives de liberté (probation).

Note de bas de la page 14

De même, les Autochtones, surtout les femmes, sont plus susceptibles d’être victimes d’un acte criminel. Les données provenant de sources diverses révèlent que les Autochtones sont surreprésentés parmi les contrevenants et les victimes d’actes criminels : « Un Autochtone sur trois (30 %) a déclaré que lui-même ou son ménage avait été victime d’au moins un des huit types de crimes mesurés par l’Enquête sociale générale au cours des 12 mois précédant l’enquête Note de bas de la page 15. Par comparaison, moins d’un non-Autochtone sur cinq (19 %) a déclaré que lui-même ou son ménage avait été victimisé. Les écarts entre les Autochtones et les non-Autochtones étaient plus marqués pour ce qui est des introductions par effraction et des agressions sexuelles, les taux enregistrés par les Autochtones étant plus du double de ceux observés chez les non-Autochtones » Note de bas de la page 16.

Les taux de victimisation avec violence étaient particulièrement élevés chez les Autochtones, plus spécialement chez les femmes autochtones. En 2014, le taux de victimisation avec violence chez les femmes autochtones (220 par 1 000 personnes) correspondait au double du taux pour les hommes autochtones (110 par 1 000 personnes), au triple du taux pour les femmes non autochtones (81 par 1 000 personnes), et à plus du triple du taux pour les hommes non autochtones (66 par 1 000 personnes) Note de bas de la page 17. Les Autochtones ont aussi deux fois plus de risque que leurs homologues non autochtones d’être victimes d’un acte criminel à plusieurs reprises.

Point de vue communautaire

Dans le cadre de l'évaluation, les intervenants communautaires de la SJA ont été invités à décrire la nature et l’ampleur des problèmes associés au système de justice pénale dans leurs collectivités. On a également demandé aux responsables FPT en matière de justice si la situation justifie toujours les mécanismes de justice de rechange pour les Autochtones. Les deux groupes ont déclaré qu’il était nécessaire de les maintenir. En plus du problème manifeste et constant de la surreprésentation des Autochtones dans le SJT, les intervenants clés ont aussi mentionné que le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux devaient collaborer pour pouvoir réduire la surreprésentation des Autochtones.

Une majorité des intervenants communautaires a déclaré que la discrimination ou la partialité au sein du système de justice était un grave, voire très grave, problème (74 %), qu’il y avait encore des lacunes au chapitre des services en général et particulièrement pour ceux axés sur la guérison et la réconciliation, et que la criminalité et la victimisation dans les collectivités autochtones accusaient toujours des taux élevés. Les intervenants clés des gouvernements FPT ont affirmé que les programmes et services qui comportent des mécanismes de rechange en matière de justice sont encore nécessaires si l’on se fie aux données récentes sur la surreprésentation des Autochtones (comme le récent rapport du Centre canadien de la statistique juridique) et à ce qu’ils observent des problèmes continus ou de la surreprésentation dans les collectivités autochtones.

Demande de financement

Le niveau de la demande de financement de la SJA témoigne aussi de la nécessité de maintenir ces programmes. La SJA soutient environ 200 programmes de justice communautaire dans l’ensemble du pays et, sauf pour quelques exceptions, ces programmes n’ont pas cessé d’opérer depuis qu’ils ont reçu leurs premiers fonds dans les années 90. Environ 9 000 clients (contrevenants, victimes et autres intervenants communautaires) sont aiguillés chaque année vers l’un des programmes de la SJA dans plus de 750 collectivités au Canada, qu’elles soient en milieu urbain, rural et dans le Nord, sur une réserve ou hors réserve. La SJA n’a pu donner suite aux demandes de nouveaux programmes ou de nouvelles collectivités en raison de la nature instable et à court terme de son financement et de la crainte de créer des attentes à l'égard d'un financement futur qui pourrait ne pas exister. En outre, depuis quelques années, le Fonds de la justice communautaire a mis l’accent sur les priorités du gouvernement, telles que la violence faite aux femmes et aux filles autochtones, les rassemblements régionaux et la formation.

Les demandes pour un financement du Fonds de renforcement des capacités provenant de collectivités ayant déjà ou non accès à un programme financé par la SJA sont de loin supérieures aux niveaux de financement disponibles année après année. En moyenne, plus de 25 % de toutes les demandes (103 demandes au total) n'ont pu être financées durant la période d’évaluation même si elles respectaient les critères des programmes; la proportion était encore plus forte en 2013-2014 (30 %). Ce fort pourcentage en 2013-2014 est attribuable en partie au fait que la DJA était en période de renouvellement des programmes, ce qui a entraîné un réaménagement de son effectif; de plus, aucun fonds supplémentaire n’étaient disponibles pendant cette année pour les programmes du Ministère. Durant la période d’évaluation, les fonds versés pour les projets de renforcement des capacités ont totalisé quelque 4,6 millions de dollars. Si l'on tient pour acquis que la valeur en argent des demandes qui n’ont pas été financées était similaire à la valeur de celles qui ont obtenu des fonds, on peut en déduire que la demande excédentaire équivaudrait à plus d’un million de dollars pour la période en question.

Bien que pour certaines années la DJA a pu financer des projets pour une valeur supérieure à l’enveloppe disponible grâce à un transfert de fonds en provenance d’autres programmes, autorisés par le sous-ministre, le nombre de demandes non financées a toujours été élevé. Le fait que ce financement additionnel ait été autorisé indique que le Ministère reconnaît qu’il y a un besoin auquel il faut répondre.

Les communications régulières à l'égard du programme provenant de collectivités qui veulent faire financer l’expansion de programmes de justice communautaire existants ou en commencer de nouveaux témoignent aussi de la demande élevée. Par exemple, les intervenants clés et les répondants au sondage ont signalé une gamme de besoins en matière de justice auxquels la SJA pourrait s’attaquer :

  • le recensement et le partage de pratiques exemplaires et de programmes de formation régionaux et nationaux;
  • la mobilisation à l'égard de la violence familiale et de la violence faite aux femmes;
  • l’examen des recommandations Gladue;
  • l’augmentation des services et de l’aide aux victimes d’actes criminels;
  • l’offre de services de réinsertion sociale à la fin d’une peine purgée;
  • l’augmentation de la programmation ou de programmes précis à l’intention de groupes vulnérables (p. ex., les contrevenants handicapés, comme ceux qui souffrent de troubles causés par l’alcoolisation fœtale, et les adolescents);
  • la suite à donner aux recommandations du rapport sur la vérité et la réconciliation;
  • l’établissement de politiques et la prestation de conseils;
  • l’appui à la négociation d'ententes et à l’obtention de la collaboration du SJT.

Tous ces éléments suggèrent qu’un nombre élevé de collectivités cherche à s’attaquer à la surreprésentation en offrant des programmes de justice communautaire de rechange.

4.1.2. Harmonisation avec les priorités gouvernementales

L’impossibilité constante du SJT de répondre aux besoins particuliers de la population autochtone et d’envisager les enjeux du point de vue des Autochtones a été soulignée dans le Rapport annuel du Bureau de l’Enquêteur correctionnel 2005-2006 Note de bas de la page 18. Le gouvernement fédéral avait jugé primordial à l'époque de favoriser l’adoption de mécanismes de rechange adaptés à la culture dans les collectivités autochtones, et il continue de le croire aujourd’hui. Il a mis en œuvre un nombre d’initiatives, notamment la SJA, le Programme APA et le Programme des services de police des Premières nations (qui relève de Sécurité publique), en réponse à ces préoccupations.

Le gouvernement fédéral a pris des mesures pour améliorer la vie des Autochtones vivant dans les réserves. Dans le Discours du Trône de 2012, le gouvernement canadien a annoncé qu’il continuerait de travailler en partenariat avec les Autochtones pour créer des collectivités saines, prospères et autosuffisantes Note de bas de la page 19. L’administration précédente était déterminée à renforcer la justice, en particulier l’appui aux victimes. Les plans d’action économique du Canada adoptés à cette époque proposaient des mesures visant à continuer à réduire la violence faite aux femmes et filles autochtones, à protéger et appuyer les victimes, et à faire en sorte que le système d’application de la loi et de justice dispose des moyens nécessaires pour protéger les collectivités et promouvoir la justice Note de bas de la page 20. Plus précisément, le Plan d’action économique de 2012 a proposé d’attribuer 11,9 millions de dollars au Programme de prévention de la violence familiale en 2012-2013. L’engagement du Canada à appuyer les collectivités autochtones transpire également dans le budget de 2013 qui a annoncé des investissements totaux de 872 millions de dollars pour les collectivités autochtones et du Nord, afin qu’elles puissent participer davantage à l’économie du Canada et profiter de sa croissance. De cet investissement total, 11 millions de dollars ont été consacrés à la SJA en 2013-2014 Note de bas de la page 21.

En 2015, les enjeux associés aux Autochtones, l’utilisation de la justice réparatrice et la diminution de l’incarcération sont devenus des priorités encore plus grandes et, par le fait même, le rôle de la SJA. Le Discours du Trône de 2015 invitait le gouvernement « ... à rétablir la relation de nation à nation entre le Canada et les peuples autochtones, une relation fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat » et « ... de collaborer à la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et réconciliation du Canada » Note de bas de la page 22. Dans son plan d’action, la Commission a proposé (mesure no 30) « d’éliminer la surreprésentation des Autochtones en détention ». Elle a abordé également à la mesure no 31 la nécessité d’assurer un financement suffisant et stable pour que des solutions de rechange à l’incarcération puissent être offertes aux Autochtones :

« Nous demandons aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de procéder à une évaluation et d’établir des sanctions communautaires réalistes qui offriront des solutions de rechange à l’incarcération des délinquants autochtones, de fournir un financement suffisant et stable à cet égard, et de cibler les causes sous jacentes du comportement délinquant. » Note de bas de la page 23

En plus de ces mesures, la lettre de mandat de 2015 de la ministre de la Justice et procureure générale du Canada lie directement plusieurs priorités à la SJA comme seul programme de justice communautaire autochtone du Ministère. Parmi ces priorités, on compte l’élimination des lacunes sur le plan des services fournis aux Autochtones et l’examen de changements au système de justice pénale et la réforme des peines; ainsi que l’utilisation accrue des processus de justice réparatrice et d’autres initiatives visant à réduire le taux d’incarcération chez les Autochtones canadiens.

Enfin, compte tenu de l’apport des programmes de justice communautaire de la SJA à la responsabilisation des contrevenants, il a été jugé que la SJA constituait l’un des outils du gouvernement fédéral pour contrer la violence faite aux femmes et aux filles autochtones Note de bas de la page 24.

4.1.3. Harmonisation avec les résultats stratégiques du Ministère

La SJA contribue à l’atteinte du résultat stratégique du Ministère qui consiste à offrir « un système de justice canadien juste, pertinent et accessible ». Ce résultat stratégique se veut une responsabilité partagée par de nombreux intervenants, y compris le Parlement, la magistrature, les ministères et organismes fédéraux, les partenaires des gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, une vaste gamme d’organisations non gouvernementales et d’intervenants, et finalement, tous les Canadiens et toutes les Canadiennes.

La SJA contribue à l’atteinte par le Ministère du résultat escompté pour 2016-2017 qui consiste à mettre en place un système de justice qui répond aux besoins des Autochtones en leur offrant de l’information et des services adaptés à leur culture Note de bas de la page 25. Selon les plans et priorités actuels, le Ministère a pour mandat d’offrir à tous les Canadiens un système de justice accessible, juste et efficace Note de bas de la page 26. Selon ses procédures normales d’exploitation, la DJA doit, pour atteindre ses grands objectifs stratégiques, utiliser une variété de programmes de subventions et de contributions afin de mettre à l'essai diverses méthodes visant à améliorer le système de justice canadien, à contribuer à l’élaboration de politiques, et à exécuter son mandat. Grâce à des partenariats conclus avec des organismes sans but lucratif, des organismes communautaires, des municipalités, des provinces et des territoires, ainsi qu’avec d’autres ministères fédéraux, pour n’en nommer que quelques-uns, le Ministère collabore avec d’autres pour accorder un appui ciblé aux enfants, aux jeunes, aux Autochtones et aux victimes du Canada Note de bas de la page 27.

4.1.4. Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le mandat stratégique en matière de justice applicable aux Autochtones incombe au gouvernement fédéral, alors que les provinces et territoires se chargent de l’administration de la justice dans la plupart des secteurs de responsabilité. La mise en œuvre de la SJA s'effectue dans ce contexte de division constitutionnelle des pouvoirs, ce qui signifie que le Ministère cofinance la prestation des programmes de justice communautaire destinés aux Autochtones. Les intervenants clés, y compris les responsables de la justice dans les provinces et territoires, ont convenu que le gouvernement du Canada doit assumer la responsabilité à l'égard de la justice applicable aux Premières nations, aux Métis et aux Inuits en raison de cette compétence partagée et parce qu’il s'occupe déjà des Autochtones. Selon une majorité de fonctionnaires provinciaux, le gouvernement fédéral devrait même jouer un rôle plus grand que celui qu’il joue à l’heure actuelle à cause de l’ampleur du problème de surreprésentation. D’après eux, en plus d’aider à promouvoir le programme existant ou à créer de nouveaux programmes pour étendre la portée de la SJA, le Ministère devrait se charger notamment de :

  • favoriser les collaborations et les partenariats avec d’autres ministères (p. ex., la GRC);
  • assurer une meilleure coordination au sein du Ministère de tous les programmes destinés aux Autochtones;
  • fournir un soutien afin d’accroître l’adhésion du SJT au niveau local (p. ex., participer à des discussions ou des négociations avec les services policiers, les représentants de la Couronne et les membres de la GRC des collectivités);
  • adopter des mécanismes permettant de partager à l’échelle nationale les pratiques exemplaires et les leçons apprises;
  • demander aux coordonnateurs régionaux de la DJA d’offrir de la formation, de l’aide et du mentorat afin de renforcer les capacités;
  • définir un ensemble de compétences de base des intervenants communautaires dont pourraient se servir les programmes de la SJA pour l’embauche et la formation de leur personnel.

4.2. Rendement – Atteinte des résultats escomptés (efficacité)

4.2.1. Un système de justice qui répond aux besoins des Autochtones en leur offrant de l’information et des services adaptés à leur culture

Ce résultat comporte quelques éléments. Tout d’abord, il faut déterminer si les programmes et les services de la SJA disponibles sont adéquats sur le plan culturel et présentent une qualité suffisante pour répondre aux besoins des Autochtones. Ensuite, il faut évaluer dans quelle mesure ils sont accessibles, notamment leur disponibilité et leurs liens au sein des collectivités et avec le SJT.

Pertinence culturelle

La SJA se veut très souple de façon à permettre aux collectivités de créer des programmes et des services de justice communautaire en fonction des besoins locaux et adaptés aux cultures et traditions locales. Certaines collectivités autochtones comptent plus d'un groupe culturel (p. ex., le Grand conseil de Prince Albert comprend 16 Premières nations dont des Cris, des Saulteaux ou des Dénés) et chacun y amène sa culture et ses traditions propres. Les participants clés croient que la pertinence culturelle est inhérente à la SJA parce que les programmes sont établis et exécutés par les collectivités. Plus de 73 % des travailleurs communautaires sondés ont indiqué que leurs programmes tenaient compte des besoins des collectivités, offraient un programme de justice communautaire adapté à la culture en tant que solution de rechange au SJT, et intégraient les valeurs de guérison et de réconciliation. Les représentants de la Couronne et de la police étaient moins convaincus que les programmes existants étaient bien adaptés à la culture : seulement 33 % des représentants de la Couronne et 21 % des représentants de la police jugeaient que les programmes de justice communautaire aidaient à régler le manque de services et d’aide adaptés à la culture auxquels ont accès les Autochtones. De nombreux facteurs peuvent avoir contribué à créer cette situation, notamment la nécessité d’améliorer l’accès à des services culturels et aux Aînés et l’incompréhension culturelle de la part du SJT. Ceux qui participaient aux six programmes sur lesquels portaient les études de cas, comme des membres des collectivités et des clients des programmes, ont souligné que le volet culturel des programmes en fait des options plus efficaces et pertinentes que le SJT.

La souplesse des programmes favorise la pertinence culturelle et la grande diversité des programmes qu’ils touchent, y compris la prévention, la déjudiciarisation avant la mise en accusation, d’autres mécanismes de détermination des peines et la réinsertion sociale, comme des camps de plein air ayant un volet spirituel. Par exemple, un des programmes de justice communautaire, celui des United Chiefs and Council of Mnidoo Mnisig, accepte la déjudiciarisation avant ou après la mise en accusation et fournit des conseils sur les peines à imposer aux adolescents et aux adultes qui font partie de la bande. De plus, le programme met en application les principes de droit traditionnels que sont la responsabilisation, la guérison et la restitution afin d’établir un plan d’action pour les contrevenants qui ont reconnu leur responsabilité à l'égard des délits. Le programme d’empathie envers les victimes qui compte douze séances intègre les principes et les méthodes des Anishinabe en matière de justice. L'Indian Youth Friendship Society de Thunder Bay, en Ontario, exploite un programme du Conseil communautaire pour les Autochtones qui sert de programme de déjudiciarisation pour les adolescents et les adultes autochtones. Il offre des conditions importantes et adaptées à la culture, comme des traitements, de la thérapie et des activités cérémoniales et autres activités traditionnelles. Le programme de l'Aboriginal Legal Services à Toronto fournit des services de type Gladue aux contrevenants autochtones des régions de Waterloo, Wellington et Sarnia. Des rapports de type Gladue sont rédigés pour aider le tribunal à tenir compte des circonstances particulières des contrevenants autochtones au moment de déterminer la peine.

Qualité et valeur des programmes

Les représentants de la SJA et des provinces et territoires en matière de justice qui travaillent avec les collectivités autochtones font valoir que la qualité varie beaucoup d’un programme à l’autre et que certains d’entre eux sont très solides et bien structurés, alors que d’autres ont besoin d’être améliorés. Les intervenants ont mentionné un certain nombre d’éléments qui influent sur la qualité des programmes, à savoir :

  • la capacité des collectivités d’ajouter au financement de la SJA à partir des ressources communautaires afin d’élargir et améliorer les programmes et les services;
  • le niveau de formation et d’expérience des gestionnaires de programme et du personnel, qui semble varier beaucoup;
  • le roulement du personnel qui semble être élevé surtout en raison du mandat de courte durée des programmes et de l’incertitude qui règne à l'égard de leur renouvellement, de même que les échelles salariales relativement peu élevées;
  • le manque de ressources pour offrir une formation systématique et continue aux travailleurs communautaires et à d’autres fournisseurs de services;
  • l’absence de compétences de base reconnues pour divers types de programmes et services qui semblent être la cause d’une grande variation au chapitre de l’expérience, de la formation et des habiletés des travailleurs communautaires;
  • le résultat de l’adhésion des sources d’aiguillage, particulièrement chez les représentants de la police et de la Couronne qui doivent faire preuve de discrétion lorsqu’ils décident d’acheminer ou non un dossier au programme de justice communautaire. Tous ces éléments sont fonction de la connaissance du programme de justice communautaire et de la confiance qu’il répondra adéquatement au problème en cause.

Ces éléments ont souvent trait à la capacité, que la SJA a essayé de régler par le biais de son Fonds de renforcement des capacités, mais ils sont limités à cause du manque de ressources et de la capacité des coordonnateurs régionaux d’assurer le soutien et le mentorat pour renforcer les capacités de la collectivité. Les documents traitant du sujet avancent aussi ces arguments pour expliquer les variations entre les offrandes des programmes de justice communautaire relatifs aux Autochtones (en raison d’une pénurie d’employés, de la surcharge de travail et du roulement du personnel) et font valoir la nécessité d’élaborer des programmes dans plusieurs régions Note de bas de la page 28.

Les commentaires positifs concernant la qualité et la valeur des programmes de justice communautaire qu’ont exprimés les travailleurs communautaires ont été entérinés par un petit échantillon de clients des programmes qui ont été interviewés dans le cadre de l’examen par la voie d’entrevues. Ils ont mentionné l’importance que revêtaient les éléments culturels et spirituels dans le cadre de leurs expériences relatives aux programmes, et dans quelle mesure ceux-ci ont transformé leur participation. La mère d’un adolescent en Ontario a indiqué que depuis que son enfant avait participé à un programme de gestion de la colère, elle avait constaté une grande amélioration dans son attitude générale face à la vie et au respect à la maison. L’adolescent est maintenant plus susceptible de parler au parent de ce qu’il ressent, ce qui entraîne une relation plus positive et empêche d’autres accès de colère. Dans un autre cas, une cliente desservie par la Métis Justice Institute au Manitoba était victime de violence familiale d’un partenaire et a été aiguillée vers des services aux victimes par l’entremise du programme. La victime a trouvé que les services l’avaient aidée à reprendre le contrôle de sa vie. Elle a eu accès à un thérapeute et été aiguillée vers les services pertinents. Un autre client de l’est du Canada avait reçu un plan d’action qui comprenait une lettre d’excuse et des heures de bénévolat dans la collectivité. Grâce à sa participation à un programme de justice communautaire, le client n’a pas de dossier criminel et n’a pas réintégré depuis ce temps le système de justice; il est même considéré comme une source d’influence positive dans la collectivité.

Toutefois, les travailleurs communautaires reconnaissent qu’il reste du chemin à faire pour établir de meilleurs liens avec les représentants du SJT et leur prouver que les programmes offrent des solutions de rechange viables.

Accessibilité des programmes

Les membres des collectivités qui vivent à l’extérieur de leur collectivité d'origine, notamment les principaux centres urbains, peuvent être aiguillés à des programmes dans leur collectivité d’origine. Toutefois, dans certaines régions, y compris en Saskatchewan, le dossier d'un contrevenant adulte ne peut être transféré à la collectivité d’origine du contrevenant. Il est prévu que celui-ci soit desservi par le programme de la collectivité dans laquelle le délit a été commis et où la victime réside, si un programme existe à cet endroit. Le but de cette mesure est de renforcer la responsabilisation à l’égard de la collectivité où le délit a été commis et d’alléger le fardeau de la victime – au lieu de demander à la victime de se rendre dans la collectivité d’origine du contrevenant, c’est le contrevenant qui se rend dans la collectivité de la victime.

Il y a peu de doutes que la SJA a contribué grandement à la création et au soutien des programmes de justice communautaire et a amélioré la sensibilité du SJT aux besoins des Autochtones à cet égard. Toutefois, bien d’autres collectivités continuent d’exister sans avoir accès à des programmes de justice communautaire à l'encontre des objectifs du Ministère, ce qui fait ressortir davantage les écarts d’accès mentionnés précédemment, ainsi que les répercussions de ces écarts. La SJA s’occupe à l’heure actuelle d’établir le nombre et l'emplacement des collectivités non desservies par un programme du genre ou n’y ayant pas accès.

Aux fins de l’évaluation de la contribution de la SJA, la plupart des participants clés sont d’avis que dans les collectivités soutenues par la SJA, le SJT offre un jeu d’options de rechange plus positives pour les Autochtones aiguillés vers les programmes. Toutefois, ils ont presque tous soulevé le problème de « l’accès » et ont fait valoir que plusieurs collectivités autochtones et, par conséquent, plusieurs Autochtones, n’ont pas accès à de telles solutions de rechange et sont obligés d’utiliser le SJT existant.

Aiguillage vers les programmes

Lorsque la personne admissible à un programme de la SJA entre pour la première fois dans le SJT, elle dispose de trois façons d’accéder aux programmes de la SJA : par un « aiguillage communautaire » en vertu duquel les membres de la collectivité s’adressent eux-mêmes aux programmes ou sont aiguillés vers ceux-ci par un organisme communautaire, comme une école; par un « aiguillage avant ou après la mise en accusation » qui peut provenir des représentants de la police ou de la Couronne, ainsi que de juges; et par la « réinsertion sociale » recommandée par un agent correctionnel. Plusieurs membres des collectivités qui ont accès aux programmes de justice communautaire n’y participent pas parce qu’ils n’y ont pas été référés. D’après toutes les sources consultées pour l’évaluation, les problèmes concernant les renvois par le SJT constituent le principal obstacle au succès de la SJA.

Le défi à cet égard est de comprendre combien d’Autochtones entrant dans le système de justice ne sont pas aiguillés vers ces programmes, et pourquoi. L’équipe d’évaluation n’a pas eu accès à des données claires sur ce point, mais l’étude sur la récidive, le sondage auprès des représentants de la Couronne et de la police et un sondage distinct auprès des travailleurs communautaires ont tous aidé à dépeindre la situation.

Sept des huit programmes visés par l’étude sur la récidive effectuée dans le cadre de la présente évaluation ont transmis des données sur l’aiguillage. Dans ces collectivités, les représentants de la Couronne, de la police, du système judiciaire et du ministère des Pêches et Océans ont effectué 98,8 % de tous les renvois aux programmes de la SJA. Les renvois provenant des membres de la collectivité correspondaient à 0,4 % de tous les renvois et les cas où les contrevenants s’adressent eux-mêmes aux programmes équivalaient à 0,8 %. Lorsqu’on compare les sources d’aiguillage entre le groupe de participants et le groupe-témoin, on constate qu’il n’y pas de grandes différences. Cela fait ressortir que la plupart des renvois (près de 99 %) proviennent des services policiers, des représentants de la Couronne, des tribunaux et d’autres fonctionnaires. Sans ces renvois, l’accès aux programmes de la SJA serait très restreint.

La décision d’aiguiller un contrevenant vers l’option de rechange qu’est le Programme de justice communautaire est discrétionnaire, sauf si le tribunal en décide autrement. Lorsque des organismes aiguillent des contrevenants vers un programme, il est raisonnable de croire qu’ils jugent que les programmes constituent des options de rechange au SJT valables et qu’une certaine collaboration existe pour qu'ils soient conscients de l'existence de ces programmes et aient confiance en leur qualité. Les résultats des sondages indiquent que les services policiers et les représentants de la Couronne n’aiguillent pas vers ces programmes toutes les personnes admissibles au lieu de les mettre en accusation, et que certains d’entre eux le font très rarement, voire jamais. On ne connaît pas le nombre de cas pour lesquels les services policiers décident de donner un avertissement officieux aux contrevenants qui commettent des délits mineurs, et combien d’entre eux participent à un programme de justice communautaire par le biais d’autres mécanismes.

L’évaluation a inclus un sondage auprès des représentants de la police et de la Couronne desservant des collectivités autochtones (souvent pas de façon exclusive). Environ 50 % des représentants de la Couronne et 68 % des représentants de la police ont répondu qu’ils connaissaient « un peu », « dans une certaine mesure » ou « quelque peu » les programmes de justice communautaire de leur secteur de responsabilité. Ce résultat à lui seul démontre les limites des probabilités d’aiguillage. On a demandé à ces mêmes répondants combien de fois ils avaient été aiguillés vers les programmes des Autochtones admissibles. Seize pour cent des représentants de la Couronne et 40 % des représentants de la police ont répondu « presque jamais », et une autre tranche de 25 % (représentants de la Couronne) et de 33 % (représentants de la police) ont indiqué qu’ils aiguillent ces programmes moins de la moitié des cas admissibles. Les représentants de la Couronne étaient plus susceptibles à toujours ou presque tout le temps aiguiller ces cas vers les programmes (41 %), comparativement aux représentants de la police (13 %).

Les représentants de la police ayant déclaré ne jamais ou presque jamais aiguiller des cas vers les programmes ont le plus souvent indiqué qu’ils ne croyaient pas que les programmes de justice communautaire constituaient une solution de rechange adéquate (42 %), que les affaires n'étaient pas admissibles Note de bas de la page 29 (27 %), et qu’il n’y avait pas de services ou d’aide de types particuliers dans la collectivité vers lesquels ils pouvaient aiguiller les contrevenants (26 %). Les représentants de la Couronne enregistraient des pourcentages similaires, à savoir : la moitié d’entre eux (50 %) n’ont pas recommandé de contrevenants parce qu’ils jugeaient que les programmes n’étaient pas des solutions de rechange adéquates; 29 % ont déclaré que les contrevenants n’étaient pas admissibles, et 26 % ont indiqué que le roulement chez les travailleurs communautaires représentait un obstacle.

Les chiffres correspondant aux affaires non recommandées ne signifient pas nécessairement que les programmes sont de mauvaise qualité, mais plutôt qu’il y des problèmes de capacité dans certains cas. Comme l’expliquait un répondant, les besoins des accusés sont de loin supérieurs à ce que peut ou veut offrir une collectivité particulière où sa situation exige une réponse immédiate. Certains répondants ont donné des explications précises, soit que le programme dans leur secteur est souvent en transition en raison du roulement de personnel (ou est inactif à l’heure actuelle), ou qu’il semble désorganisé et mal géré. D’autres raisons expliquant l’absence d’aiguillages allaient de la méconnaissance des programmes et de l’incompréhension de la nécessité de programmes de rechange, à d’autres obstacles comme des services ne s’appliquant pas à des genres de délits ou de contrevenants particuliers. Quelques répondants parmi les représentants de la police et de la Couronne ont déclaré qu’ils seraient plus susceptibles d’aiguiller des contrevenants vers les programmes, s’ils connaissaient mieux ceux-ci ou si les programmes visaient plus de délits ou offraient plus de services pour différents types de contrevenants.

D’autre part, 20 % des représentants de la police et près de la moitié des représentants de la Couronne ont répondu dans le cadre du sondage qu’ils aiguillaient souvent des contrevenants vers les programmes, surtout parce qu’ils reconnaissaient qu’ils étaient adaptés à la culture des Autochtones et qu’ils croyaient qu’il était plus probable que les participants récidivent. Les répondants au sondage destiné aux travailleurs communautaires ont formulé des commentaires similaires à ceux des représentants de la police et de la Couronne à propos des renvois. Ils ont indiqué qu’ils ont une bonne idée de la fréquence à laquelle les intervenants du SJT aiguillent des participants admissibles vers leurs programmes. Une des principales différences d’opinions entre les travailleurs communautaires et les représentants de la police est la perception qu’ont les travailleurs communautaires de la prévalence de la discrimination à l’égard des Autochtones dans le SJT – peu de policiers ont jugé que c’était un problème. D’après les intervenants clés, tant la réalité que les perceptions de discrimination peuvent nuire à l'établissement de relations de travail positives et peuvent contribuer, dans certains cas, à réduire la probabilité que des intervenants du SJT aiguillent des contrevenants vers des programmes de justice communautaire. Cela peut être un indice qu’une plus grande sensibilisation aux valeurs culturelles des Autochtones et à la discrimination systémique s’impose, qu’il faut communiquer davantage le fait que la loi prévoit l’utilisation des mécanismes de rechange, et que les programmes de justice communautaire peuvent représenter des options adaptées à la culture des Autochtones.

Les fonctionnaires du Ministère et les intervenants du milieu de la justice qui ont été interviewés étaient d’accord avec les travailleurs communautaires sondés, à savoir que l’aiguillage était un obstacle d’importance dans certaines collectivités. Ils ont déclaré que la nature discrétionnaire des renvois dans la plupart des cas constitue un obstacle, et que l'établissement d’une relation de travail positive fondée sur la confiance avec les policiers et les agents des tribunaux exige des connaissances et des aptitudes que ne possèdent pas tous les intervenants de justice communautaires; même avec les intervenants d’expérience, il faut du temps pour nouer ce genre de relations. Les répondants ont énoncé certains éléments qui créent des obstacles à l’établissement de bonnes relations de travail avec le SJT, y compris le roulement du personnel élevé (intervenants de justice communautaire, représentants de la police et de la Couronne), le manque de ressources à allouer à ce volet, l’absence inhérente de confiance qui doit être éliminée, un manque d’orientations de la part de la direction des services policiers et des gestionnaires de la Couronne à l'échelle nationale, régionale et locale concernant une plus grande utilisation des programmes de rechange, et les variations sur le plan de la qualité des programmes.

4.2.2. Adoption d’une politique fédérale qui traite du problème de la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice canadien

Progrès stratégiques

Le principal progrès stratégique réalisé ces dernières années dont ont parlé les observateurs a trait aux modifications apportées au Code criminel pour tenir compte du fait que l’inégalité des chances dans la vie contribue à l’exécution de délits et à la victimisation chez les Autochtones, et pour confirmer la valeur de différentes méthodes de détermination des peines. La Cour suprême a élargi l’acceptation de ces éléments dans l’arrêt Gladue Note de bas de la page 30. Mais alors que les tribunaux doivent appliquer les principes Gladue au moment d'établir la peine, le financement que le Ministère peut consacrer aux services d’aide à la rédaction des rapports Gladue qui serviront à encadrer les peines sélectionnées est restreint. Certains tribunaux, dont certains en Ontario, comptent des programmes Gladue financés par la SJA et certains programmes de justice communautaire fournissent des services de rédaction de rapports Gladue sur une base occasionnelle. Les répondants des gouvernements FPT qui ont participé aux entrevues et aux études de cas ont signalé que les principes Gladue n’étaient pas vraiment mis en application.

Six nouveaux programmes financés par la SJA offrent des services associés à Gladue. Par exemple, le Gladue Caseworker Program des United Chiefs and Councils of Mnidoo Mnising, qui est financé par le biais du Fonds de justice communautaire, offre des services Gladue aux contrevenants autochtones dans le district de Manitoulin dans le but de réduire la surreprésentation des contrevenants autochtones dans le système carcéral. L’Aboriginal Legal Services of Toronto Inc. a conclu une entente de financement avec le Ministère pour gérer le Gladue Caseworker Program. Le programme fournit des services de type Gladue aux contrevenants des régions de Waterloo, Wellington et Sarnia. L’Indian Youth Friendship Society détient également une entente de financement avec la SJA pour gérer le Gladue Services Program à Thunder Bay, en Ontario. Ces trois programmes aident les tribunaux à tenir compte des circonstances particulières des contrevenants autochtones lorsqu’ils déterminent la peine Note de bas de la page 31.

Les projets ayant trait à Gladue financés par le Fonds sur le renforcement des capacités pendant la période d’évaluation incluent :

  • Nation Siksika : Grâce à son projet de formation à l’intention des rédacteurs de rapports Gladue, la Nation Siksika coordonne et mène un atelier de formation de deux jours à cet égard pour les membres des collectivités autochtones desservies par le système de justice traditionnel.
  • Conseil des Premières Nations du Yukon : Le projet de formation et de mentorat lié à la rédaction de rapports Gladue aide les coordonnateurs de la justice communautaire et les auxiliaires parajudiciaires du Yukon à acquérir les habiletés nécessaires, à connaître les principes Gladue et les pratiques connexes, et à assumer une plus grande responsabilité en fournissant aux tribunaux des rapports Gladue.
  • Conseil des Premières Nations du Yukon : Le projet de recherche et de recensement des ressources Gladue du Yukon recueille et analyse des données propres à la capacité actuelle du Yukon d’offrir et de soutenir des options de peines autres que la détention pour les contrevenants autochtones en vertu du paragraphe 718.2e) du Code criminel canadien. Le projet permet aussi de rédiger des documents pour aider les juges, les avocats, les auxiliaires parajudiciaires autochtones et les intervenants de justice communautaire dans les neuf programmes financés par la SJA au Yukon.

Même si ces projets prouvent que certains services de type Gladue sont conçus et offerts, les intervenants clés aux entrevues et les observateurs des études de cas jugent qu’ils représentent des exceptions à la norme.

Nécessité d’une meilleure coordination

Dans le cadre de son examen des politiques fédérales traitant de la surreprésentation, l’équipe d’évaluation a examiné des activités comme la collaboration et l’intégration pangouvernementales, et tout résultat législatif ou autre politique découlant de ces activités. La réalisation chez de nombreux représentants de la justice à tous les paliers de gouvernement et dans les collectivités autochtones que la surreprésentation est un problème qui nécessite une solution multidimensionnelle a créé un contexte très important pour la tenue de cet examen. L'apport d’améliorations au système de justice, comme l’accès accru à la déjudiciarisation et aux programmes autochtones, peut atténuer l’ampleur de la surreprésentation, et les programmes de justice communautaire peuvent faire une différence positive pour les clients eux-mêmes. Toutefois, d’après les documents d’information disponibles Note de bas de la page 32 et toutes les sources consultées aux fins de la présente évaluation, les gouvernements et les collectivités devront adopter une approche mieux intégrée et plus holistique s’ils veulent diminuer considérablement la surreprésentation et apporter un changement durable. Les services de santé et de santé mentale, les services d’aide aux enfants et à la famille, les chefs culturels et spirituels, les organismes d’application de la loi et les services de justice pénale et correctionnels devront travailler en étroite collaboration avec les dirigeants des collectivités pour régler les problèmes sous-jacents, tout en réduisant le plus possible le danger causé par les comportements criminels.

Le Ministère possède un certain nombre de politiques et de programmes variés pour instaurer un système de justice pénale juste et souple, ce qui inclut la SJA, la Stratégie fédérale d’aide aux victimes, l’APA, les services d’aide juridique, et les groupes de droit autochtone et de droit criminel. Le Ministère a récemment fait des efforts pour mieux coordonner ces secteurs connexes des politiques et des programmes, mais d’autres améliorations s’imposent. Par exemple, certains intervenants clés ont indiqué qu’il était encore possible de collaborer davantage et de mieux partager l’information au sein du Ministère et avec d'autres ministères et organismes à l'échelle nationale. Sur le plan opérationnel, il y a beaucoup de chevauchements et une certaine confusion au sujet des responsabilités, ce qui semble exiger l’attention de la gestion au niveau national.

Les entrevues et les études de cas ont révélé des cas où des IJC exécutent les fonctions des auxiliaires parajudiciaires et des agents de probation provinciaux, et d’autres cas où ces groupes opérationnels ne s’entendent pas sur leurs responsabilités mandats et respectifs. L’étendue de ces problèmes n’est pas connue, mais les gestionnaires du Ministère en sont conscients et des solutions sont à l’étude et seront bientôt mises en œuvre. Par exemple, le groupe de travail conjoint du Programme de l’APA de la SJA a pour mandat de déterminer :

  • les objectifs communs et les occasions possibles de collaboration de la SJA et du Programme de l’APA afin d’améliorer les services et l’efficacité des programmes;
  • les besoins de la SJA et du Programme de l’APA pour lesquels les programmes respectifs indiquent les avantages d’une collaboration;
  • les besoins des bénéficiaires dans le cadre et en dehors des programmes de la SJA et de l’APA.

Les ministères et organismes fédéraux semblent reconnaître la nature holistique des problèmes de la justice applicable aux Autochtones et la nécessité d'une meilleure coordination, et font preuve d’optimisme à l'égard de la stratégie du gouvernement fédéral qui consiste à travailler avec les collectivités autochtones. Mais la coordination en est à ses débuts et les mandats des ministères et des organismes renforcent l’approche de travail en silos. Par exemple, au cours de la dernière année, le Ministère a essayé de travailler avec la GRC pour mieux utiliser sur une base systématique les programmes de rechange de la SJA au niveau local. Deux projets pilotes sont en cours afin d’utiliser le plus possible des occasions de déjudiciariser des contrevenants autochtones avant la mise en accusation, en collaboration avec la GRC (DG et détachements régionaux), des partenaires provinciaux et territoriaux et des organismes autochtones. Cette initiative a pour but d’élaborer une stratégie couvrant les secteurs de compétence respectifs, ce qui augmentera la déjudiciarisation et élaborera des modèles pouvant être reproduits partout au Canada.

  • En Nouvelle-Écosse, la GRC, le ministère de la Justice de la Nouvelle-Écosse, le réseau d’aide juridique des Mi’kmaw et le Ministère ont collaboré pour examiner les taux de déjudiciarisation au cours des cinq dernières années et élaborer une stratégie visant à améliorer la situation à l’ensemble de la province. À la suite de ce travail de collaboration, une campagne d’information, qui prévoit des présentations conjointes par des représentants de la GRC, du ministère de la Justice de la Nouvelle-Écosse et du réseau d’aide juridique des Mi’kmaw, a été conçue et vient d’être lancée auprès des 52 détachements de la GRC dans la province. Fait plus important, la GRC a fixé pour les années à venir des pourcentages d’amélioration des taux de déjudiciarisation avant la mise en accusation, à compter d’avril 2016 jusqu’à mars 2019. En lien avec cette initiative, des « icônes de JR » ont été installées dans les ordinateurs à bord des voitures de la GRC afin que les agents puissent avoir accès immédiatement à de l’information sur les politiques et les procédures liées à la justice réparatrice et aux points de contact. De plus, la GRC a commencé à examiner sur une base mensuelle les statistiques concernant la déjudiciarisation avant la mise en accusation, puis à transmettre des rapports trimestriels sur les résultats aux hauts gradés.
  • Au Manitoba, la GRC, le ministère de la Justice du Manitoba et le Ministère ont collaboré à l’élaboration d’une stratégie adaptée au Manitoba pour améliorer la déjudiciarisation avant la mise en accusation. Il est convenu que la GRC mettra en œuvre des projets pilotes dans les collectivités de Dauphin et Winnepegosis, auprès de la Nation crie d’Opaskwayak et la Première nation de Pine Creek. Des pourparlers ont lieu avec la Fédération des Métis du Manitoba, la Manitoba Keewatinowi Okimakanak et l’Organisation des chefs du Sud, respectivement, à propos des programmes de justice communautaire financés par la SJA à ces endroits. Le but est de faire participer davantage les organismes autochtones à la planification et d’obtenir leurs commentaires sur le projet de trousse d’information. Le groupe travaille de concert à l'élaboration d’une stratégie et d’une trousse complète d’information de sorte que les présentations puissent être faites auprès des détachements de la GRC et des collectivités d’ici l’automne 2016.

Des représentants des ministères FPT se rencontrent régulièrement dans le cadre du GT FPT de la SJA. Les intervenants clés sont en général d’avis que malgré l’utilisation et l’importance des discussions au comité FPT, les idées qui en sortent ne se traduisent pas par des modifications aux politiques et aux programmes. Ils ont fait remarquer que le GT FPT de la SJA ne s’inscrit pas dans la structure de comités de hauts fonctionnaires du Ministère et, par conséquent, ne compte pas de mécanisme véritable de suivi des idées et de prise de décisions.

La fonction relative à la justice autochtone ne faisait pas partie du mandat de la DJA au cours des dernières années, alors que l’accent avait été mis sur le règlement global des réclamations territoriales, le règlement de réclamations particulières, l’autonomie gouvernementale et d'autres questions ayant trait aux droits, contrairement aux programmes de type communautaire. Les groupes de droit autochtone et de droit criminel ont effectué très peu de recherches ou offert très peu de soutien aux politiques dans le but d’améliorer les politiques et les programmes associés à la justice communautaire autochtone. La DJA ne peut pas assumer une responsabilité plus grande en matière de politiques parce qu’elle fait face au problème immédiat historique que représentent le mandat à court terme et la préparation fréquente pour les renouvellements.

4.2.3. Plus grande participation des collectivités autochtones à l’administration locale de la justice

Ce résultat repose sur l’hypothèse voulant que la prestation des programmes et services au niveau local accorde aux collectivités un meilleur contrôle sur l’administration de la justice auprès de leurs membres, sous réserve du Code criminel et des lois concernant la détermination des peines. L’évaluation a constaté que les collectivités qui ont accès à des programmes de justice communautaire de la SJA disposent de mécanismes de rechange qu’ont utilisés environ 9 000 personnes chaque année. Tel que mentionné plus en détail au paragraphe 4.2.5, l’analyse des taux de récidive chez les participants aux programmes démontre que 40 % d’entre eux sont moins susceptibles de commettre d’autres délits que ceux qui sont admissibles mais qui n’y participent pas, et que l’effet excède la durée des délits en question (au moins huit ans, soit la période limite visée par l’analyse). Dans bien des cas, les programmes ont réussi à réduire le taux de récidive et à améliorer la vie des participants. D’après l'évaluation, le pouvoir de prendre des décisions incombe toujours à ceux qui font l’aiguillage, étant donné que la plupart des renvois à ces programmes et services sont effectués par les représentants de la police et des services judiciaires. Le contrôle de l’administration de la justice par la collectivité a donc une portée restreinte, mais une fois les renvois effectués, la collectivité obtient un contrôle considérable sur la façon de gérer les affaires.

Dans les collectivités participantes, on enregistre une plus grande participation de la collectivité à l’administration de la justice qui correspond directement au degré de succès dans l’établissement de liens avec le SJT. Là où les programmes sont en place et sont utilisés par le SJT, les travailleurs communautaires et d’autres participants de la collectivité mentionnent l’utilisation de cercles de guérison, de cercles de détermination des peines, de programmes de type culturel et spirituel, et de tribunes communautaires comme importants mécanismes contribuant à l’adaptation de l’administration de la justice aux besoins locaux.

D’après les participants aux études de cas, leurs collectivités sont d’avis en général que lorsqu’un de leurs membres commet un délit, c’est toute la collectivité qui en souffre et que l’ensemble de la collectivité doit participer à la solution. Un exemple de cette situation est le cas de la Première nation d’Elsipogtog, où les plans de guérison en vertu du programme sont établis par le biais de consultations menées par un comité de justice qui regroupe des représentants culturels et des dirigeants très respectés de la collectivité. Un autre exemple de la prise en charge par la collectivité est l’exemple du renvoi d’une victime de violence familiale par les Services d'aide aux victimes d’Elsipogtog. La victime a déclaré que depuis l’incident, elle avait reçu beaucoup d’appui du programme, de même que des membres de la collectivité qui connaissent sa situation - de sorte qu’elle a l’impression que la collectivité collabore à sa guérison - un sentiment qui l’a marquée. La Punky Lake Wilderness Camp Society compte également un comité de justice composé de représentants communautaires provenant de sept collectivités participantes. Ils ont aussi donné des exemples de l’importance pour les collectivités de s’approprier les problèmes grâce à un cercle de guérison pour régler un différend de longue date entre deux collectivités. Grâce à la collaboration entre le SJT et le programme, les deux collectivités ont travaillé ensemble pour mettre en place des cadres de justice réparatrice. Les collectivités ont pris cette mesure car elles ont compris que le modèle de justice réparatrice ne fonctionnerait que si elles se prenaient en main. Leurs programmes dans ce contexte représentent la concrétisation de cette notion dans le cadre du SJT. Les participants aux études de cas ont aussi indiqué que la participation des membres de la collectivité a un effet d’entraînement, et que ceux-ci s’approprient les programmes comme étant « les leurs ». Selon les intervenants de justice communautaire, cette appropriation entraîne souvent une plus grande confiance de la part du public à l'égard de l’administration de la justice.

Obstacles à la participation communautaire

Toutefois, il existe des obstacles à la participation accrue des collectivités. Les services ne sont pas toujours au rendez-vous et plusieurs collectivités n’ont pas accès aux programmes de la SJA. Dans le cas de celles qui l’ont, les représentants du SJT sont souvent réticents à aiguiller des clients vers les programmes, tel que décrit dans la section précédente sur l’aiguillage. De même, les intervenants de justice communautaire déplorent leur lourde charge de travail et l’ampleur de leurs responsabilités, ce qui les empêche de sensibiliser la collectivité autant qu’ils le voudraient. Ils ne peuvent souvent faire plus que gérer leurs fonctions de base à moins que des fonds d’autres sources puissent permettre l’embauche de travailleurs additionnels. Ils se fient beaucoup aux Aînés et aux travailleurs communautaires et disposent souvent de peu de temps pour communiquer avec eux aussi efficacement que ceux-ci le souhaiteraient. Les représentants FPT en matière de justice ont exprimé la même préoccupation en signalant que le financement des programmes a très peu augmenté et a même diminué à certains moments depuis le lancement du programme, compte tenu des coûts croissants et de la plus lourde charge de travail pour certains programmes Note de bas de la page 33.

Les répondants aux entrevues et aux sondages ont suggéré quelques façons d’améliorer la participation communautaire à l’administration de la justice. Tout d’abord, ils ont mentionné la nécessité de donner plus de formation aux intervenants de justice communautaire afin de les aider à accomplir leurs tâches le plus efficacement possible. Les fonds restreints consacrés au renforcement des capacités sont une des raisons de ce problème. Cela ne tient pas compte de la forte demande en matière de formation, d’activités de partage de l’information, et des pratiques exemplaires. La formation est principalement payée par le biais du Fonds de renforcement des capacités ou par des contributions ou subventions occasionnelles attribuées seulement à un petit nombre de collectivités chaque année, et les fonctionnaires de la DJA reconnaissent que les collectivités plus avancées réussissent à obtenir du financement parce qu’elles ont plus d’expérience dans la rédaction de propositions.

Les intervenants communautaires et les fonctionnaires de la justice FPT croient qu’il est important de réunir les IJC pour participer à des activités de formation et de partage de l’information, surtout pour que les programmes moins avancés puissent apprendre des plus avancés. Plusieurs intervenants clés ont soulevé le problème de l’importance et des coûts des conférences nationales plus vastes plutôt que de plus petites réunions des programmes. La DJA finance annuellement les réunions régionales des IJC par le biais du Fonds de renforcement des capacités, et il arrive qu’occasionnellement les fonctionnaires régionaux réunissent les IJC à l’occasion d’ateliers, ce qui n'est toutefois pas fréquent. Plusieurs responsables provinciaux de la justice ont fait remarquer que même si les IJC travaillent parallèlement avec les représentants du SJT, comme les agents de probation, les auxiliaires parajudiciaires et les agents d’aide aux victimes, et jouent des rôles comparables, ils reçoivent beaucoup moins d’appui que leurs homologues sur le plan de la formation et de la gestion des compétences de base, des échelles salariales et des avantages. Selon les intervenants clés, il serait possible d’améliorer l’intégrité des programmes de justice communautaire en réglant certains de ces problèmes.

Les fonctionnaires FPT ont aussi souligné l’absence d’un mandat permanent et d'un financement de la SJA stable, d’une année à l’autre. Lorsqu’un programme existe pour une durée indéterminée ou est financé pour une période de cinq à dix ans, les bénéficiaires du financement peuvent dresser des plans à long terme, offrir des emplois stables aux gestionnaires et aux employés, et prendre le temps nécessaire pour mettre en œuvre des stratégies de gestion efficaces. La SJA n’a pu assurer aux collectivités financées ce genre de stabilité. Les observateurs jugent pour la plupart que le fort taux de roulement des IJC (particulièrement chez les employés de première ligne) est une conséquence inévitable de cette situation. Ils sont d’avis que cet état de fait empêche souvent les collectivités de pouvoir offrir des mécanismes de justice de rechange bien intégrés au SJT.

Quelques approches prometteuses

À partir des sources d’information utilisées pour la présente évaluation, un certain nombre de pratiques semblent pouvoir améliorer la capacité des collectivités à administrer avec succès les processus de rechange en matière de justice. Certaines d’entre elles ont trait à la façon des collectivités de planifier et de mettre en œuvre leurs programmes et services. À titre d'exemple citons la mise en œuvre de stratégies relatives à la gestion de cas dans les collectivités, comme les « centres » de la Première nation d’Elsipogtog au Nouveau‑Brunswick, et des approches intégrées similaires adoptées par la Première nation de Kwanlin Dun au Yukon. Le « centre » constitue une approche manifeste de règlement de problèmes grâce à la collaboration qui a pris naissance en Saskatchewan. Cette approche repose sur l’expertise combinée d’organismes communautaires pertinents afin de régler des problèmes humains et sociaux complexes avant que ceux-ci ne deviennent des problèmes pour les services policiers.

Mentionnons également à titre d’exemple la base de données des ressources (financée par le Fonds de renforcement de la capacité) qui donne accès à plus de 650 prestataires de services qui ont été approuvés par la Fédération des Métis du Manitoba. Les employés de cet organisme ont déclaré qu’ils peuvent avoir accès et aiguiller des clients vers les services beaucoup plus efficacement qu’avant.

Un autre élément que les participants ont jugé important pour une programmation efficace est l’établissement d'un solide lien entre les programmes de justice communautaire et le gouvernement autochtone local. Ce lien existe dans le cadre des programmes d’Elsipogtog et de Kwanlin Dun et dans les programmes exploités par des organismes provinciaux ou régionaux, comme les United Chiefs and Council of Mnidoo Mnising, la Fédération des Métis du Manitoba et le conseil tribal de la Saskatchewan.

Les IJC ont clairement indiqué qu’il est important pour les collectivités de participer sur une grande échelle à la conception et à la tenue à jour des programmes de justice communautaire, et que cela commence par reconnaître que les délits constituent un problème de la collectivité et non un problème individuel. Dans le même esprit, il faudrait intégrer les programmes de justice communautaire à un mécanisme de gouvernement communautaire plus vaste qui s’applique à un éventail de domaines stratégiques et de volets de programmes. En ce qui concerne l'étude de cas portant sur la Première nation d’Elsipogtog, la méthode générale de gouvernance décrite précédemment signifie que des contrevenants seraient traités de la même façon que ceux qui connaissent des problèmes sociaux ou de santé grâce à une approche plus holistique. Dans cette collectivité et celle de Kwanlin Dun, des négociations sont en cours pour établir un tribunal dans la réserve de sorte que tous les programmes et services connexes puissent être liés au processus judiciaire officiel. Cette approche est mise en application en parallèle avec les recommandations concernant un appui gouvernemental aux programmes de justice communautaire, où il faudrait adopter une approche pangouvernementale et mieux coordonnée.

Une autre innovation qui semble efficace pour les ententes visant de nombreuses collectivités porte sur :

  • la constitution de dossiers pour chaque collectivité visée par le programme;
  • l’exécution d’interventions et leurs résultats;
  • les listes de services et de fournisseurs de service disponibles;
  • les dossiers sur la formation élaborée (p. ex., la formation sur l’organisation et l’exécution de cercles de guérison ou d’établissement de peines efficaces, et de sensibilisation des collectivités);
  • les descriptions des pratiques exemplaires.

Cette information écrite peut ensuite être partagée sur divers sites et avec tous les nouveaux IJC, de sorte que la formation, les pratiques exemplaires et les documents de sensibilisation de la collectivité conçus à un endroit peuvent être partagés avec d’autres emplacements. Le programme du conseil tribal de Saskatoon a aussi recours à un coordonnateur pour trouver et partager les ressources entre toutes les collectivités, ce qui est jugé rentable. Le coordonnateur sert alors de dépositaire du savoir des collectivités et des interventions, mais forme également tout nouveau IJC et l’appuie pendant l’apprentissage du rôle, ce qui lui permet d’être plus à l’aise dans ses nouvelles fonctions plus rapidement alors que le directeur du programme peut se concentrer sur la sensibilisation et la promotion.

Les études de cas de la SJA ont fait ressortir certains succès quant aux approches de rechange prometteuses en matière de justice. Les programmes comptent des plans axés sur la collectivité qui ont pour but de faire en sorte que la victime, la collectivité et la famille soient heureux des décisions et des résultats (p. ex., Elsipogtog, Punky Lake Wilderness Society, et United Chiefs and Council of Mnidoo Mnising). Plusieurs histoires à succès des programmes de la SJA parlent d’un cercle de guérison qui comprend des excuses à la collectivité, alors qu’une autre solution gagnante comporte un plan d’isolement et de bien-être personnel visant à responsabiliser le contrevenant à l'égard de ses actes et l’amener à vouloir s’améliorer. Dans l’ensemble, les résultats ont été positifs et les contrevenants ont pu avoir accès à la déjudiciarisation du SJT et faire l’objet de décisions de guérison dans la collectivité. Note de bas de la page 34

Des améliorations de ce genre sont perçues de façon positive, mais elles peuvent constituer un défi pour plusieurs collectivités qui possèdent des ressources restreintes au-delà de ce que fournissent la SJA et les provinces et territoires. Le conseil tribal de Saskatoon a jugé efficace par le passé d’avoir quelqu’un au tribunal pour repérer rapidement les clients potentiels et entrer en communication avec eux, de façon à moins se fier aux renvois par les représentants du SJT. Toutefois, alors que la demande pour ces services augmente et que le financement de la SJA reste stable, ce service a cessé et plus de personnes ont glissé à travers les mailles du filet. Les intervenants clés consultés dans le cadre de la présente évaluation ont affirmé sans l’ombre d’un doute qu’un plus grand accès aux programmes de rechange en matière de justice et de sérieuses améliorations sur le plan de la qualité et de l’efficacité des programmes ne sont pas possibles compte tenu des ressources existantes. Au contraire, la montée des coûts et de la demande de services et le maintien des ressources aux niveaux existants pourraient nuire à l’efficacité.

4.2.4. Intégration dans l'administration de la justice au Canada de valeurs autochtones pertinentes sur le plan culturel

La SJA a pour but d’offrir des programmes de justice communautaire à titre de solutions de rechange au SJT qui tiennent compte des valeurs culturelles de la collectivité, et d’amener le SJT à reconnaître l’utilité de ces programmes et à aiguiller des clients vers eux. Nous avons vu à la section 4.2.1 que la SJA a réussie à soutenir les programmes de justice communautaire dans plusieurs collectivités et que les IJC et les dirigeants des collectivités jugent que ces programmes représentent les valeurs autochtones locales. Nous avons également constaté que certains responsables du SJT reconnaissent l’importance et la validité de ces programmes en tant que mécanismes de rechange adéquats sur le plan de la culture, contrairement à bien d’autres, et que l’aiguillage à partir du SJT constitue un véritable défi pour le succès des programmes de justice communautaire.

L’existence de ces programmes permet au SJT de tenir compte des valeurs culturelles autochtones, d’avoir du succès dans certaines collectivités et de gagner du terrain dans d’autres. Lorsque les programmes ne sont pas aussi avancés (souvent par manque de ressources des collectivités et le fait qu’ils dépendent uniquement du financement de la SJA), l’acceptation par le SJT et les renvois sont moins fréquents. Naturellement, il y a raison de croire que, dans les collectivités n’ayant pas de programmes financés par la SJA, le système de justice ne reflète pas les valeurs culturelles autochtones.

Les participants aux études de cas et certains commentaires ajoutés aux réponses aux sondages ont révélé qu’il semble exister un fossé entre le SJT et le genre de justice assuré par les programmes de justice communautaire. La plupart des collectivités tentent de trouver une façon de rétablir les liens avec leur culture et traditions, ce qui représente une composante clé du cheminement vers un  mieux-être accru de la personne et de la collectivité. Elles partent de l’hypothèse que le SJT ne pourra jamais créer cette situation, et elles espèrent au moins que la justice sera de plus en plus administrée par les collectivités elles-mêmes, soit par des renvois ou par l’établissement de tribunaux dans les collectivités mêmes. La présente évaluation a démontré qu’il reste beaucoup de travail à effectuer pour que le SJT reflète les valeurs culturelles autochtones.

4.2.5. Taux de criminalité, de victimisation et d’incarcération plus faibles dans les collectivités ayant accès à des programmes financés

Surreprésentation

On croit que les programmes à succès de la SJA aideront à réduire la criminalité et la victimisation et à diminuer le nombre d’Autochtones mis en détention par le SJT. Toutefois, bien d’autres facteurs jouent contre cette réalisation, notamment la pauvreté, le chômage, les taux élevés de victimisation Note de bas de la page 35, les mauvaises conditions de vie dans les collectivités autochtones, les problèmes de santé et de santé mentale associés aux traumatismes intergénérationnels, et un SJT qui ne tient pas compte de ces facteurs. Tel que mentionné précédemment dans le rapport, les Autochtones sont surreprésentés dans les établissements correctionnels Note de bas de la page 36.

Les statistiques liées aux services correctionnels indiquent que le nombre d’admissions en détention d’adultes autochtones a diminué entre 2010-2011 et 2014-2015 (voir le tableau plus bas). Toutefois, la diminution du pourcentage d’adultes autochtones admis en détention (20 % sur cinq ans) est inférieure à la baisse du taux d’admission chez les non-Autochtones (22 %). En fin de compte, le problème de la surreprésentation persiste chez les Autochtones adultes qui représentent environ 26 % de toutes les admissions d’adultes, alors qu’ils ne constituent que 3 % de la population adulte du Canada.

Tableau 4 : Admissions en détention d’Autochtones adultes dans des services correctionnels provinciaux et territoriaux, entre 2010-2011 et 2014-2015
  2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014 2014 - 2015 Diminution en %
Admissions d’Autochtones adultes 64 285 66 819 52 011 51 668 51 463 20 %
Admissions de non-Autochtones adultes 185 834 184 153 155 812 148 897 145 336 22 %
Nombre total d’adultes admis Note de table i 250 119 251 972 207 823 200 565 196 799 21 %
Pourcentage des admissions d’Autochtones adultes 26 % 26,5 % 25 % 26 % 26 % 0 %
Note de table i

Le tableau ne comprend pas les personnes admises pour lesquelles l’identité autochtone n’était pas connue.

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Source : Statistique Canada, 2016, tableau 251-0022 de Cansim.

Dans le cas des adolescents autochtones, la diminution des admissions dans des services correctionnels provinciaux et territoriaux a été encore plus marquée (tant les services de détention que les services communautaires) entre 2010-2011 et 2014-2015. Toutefois, cette baisse n’a pas été aussi forte que celle enregistrée chez les adolescents non autochtones (45 % comparativement à 54 %). Le tableau suivant indique également que la représentation des adolescents autochtones dans les services correctionnels des provinces et des territoires est passée de 29 % en 2010‑2011 à 33 % en 2014-2015, même si le nombre global d’adolescents admis dans des services correctionnels a diminué (51 %) pendant cette période.

Tableau 5 : Admissions d’adolescents autochtones Note de bas de la page 37 dans des services correctionnels provinciaux et territoriaux de 2010-2011 à 2014-2015
  2010 - 2011 2011 - 2012 2012 - 2013 2013 - 2014 2014 - 2015 Diminution en %
Admissions d’adolescents autochtones 10 411 10 578 7 667 6 853 5 718 45 %
Admissions d’adolescents non autochtones 25 519 22 715 16 471 13 802 11 739 54 %
Admissions totales d’adolescents Note de table ii 35 930 33 293 24 138 20 655 17 457 51 %
Pourcentage des admissions d’adolescents autochtones 29 % 32 % 32 % 33 % 33 % -4 %
Note de table ii

Le tableau ne comprend pas les personnes admises pour lesquelles l’identité autochtone n’était pas connue.

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Source : Statistique Canada, 2016, tableau 251-0012 de Cansim.

Bien qu’il n’y ait pas de données probantes causales, il se pourrait que les efforts déployés par les gouvernements FPT afin de réduire l’utilisation de la détention comme peine et d’offrir des options viables telles que les programmes de la SJA contribuent à cette amélioration.

On ne connaît pas les données relatives à l’incarcération et à la victimisation dans des collectivités précises, de sorte qu’il est impossible d’établir une comparaison entre les collectivités ayant accès à des programmes de la SJA et les autres. Toutefois, nous avons examiné le taux de récidive chez les personnes aiguillées vers des programmes et services de justice communautaire financés par la SJA et avons comparé ce taux pour ceux qui ont participé aux programmes par rapport à ceux qui ont été aiguillés vers ces programmes, mais qui n’y ont pas participé. La présente analyse ressemblait aux études sur la récidive effectuées dans le cadre de trois évaluations de la SJA précédentes; l’annexe D présente un résumé de l’analyse.

Influence de la SJA sur le taux de récidive

Les participants aux programmes financés par la SJA sont beaucoup moins susceptibles de récidiver que ceux qui ont été aiguillés vers ces programmes et qui n’y ont pas participé. L’analyse s’est servie du modèle de régression à risque proportionné de Cox pour établir la comparaison entre le groupe de contrevenants qui ont participé aux programmes et le groupe-témoin. Le tableau 6 ci-dessous fournit les données comparatives annuelles pour chacune des huit années suivant la fin du programme. Les taux différentiels de récidive s’établissent à 43 % après un an pour s'établir à un niveau élevé de 37 % après huit ans, ce qui laisse croire qu’une forte proportion de renvois aux programmes de justice communautaire continue d’avoir un effet positif sur la vie de ceux qui ont participé aux programmes. Ces constatations sont très semblables à celles énoncées dans l’évaluation de la SJA de 2011, ainsi que dans deux évaluations précédentes.

Tableau 6 : Taux de récidive
Temps écoulé après avoir participé à un programme Note de table iii Pourcentage cumulatif des récidivistes Probabilité de récidive chez les participants et les membres du groupe-témoin (en %)
Participants  Comparaison Probabilité par année (%) Écart en % entre l’année 1 et l’année 8
1 an 11,9 20,7 -42,51 -43%
2 ans 17,6 29,8 -40,94  
3 ans 20,4 34,1 -40,18  
4 ans 23,0 38,0 -39,47  
5 ans 24,7 40,5 -39,01  
6 ans 26,7 43,2 -38,19  
7 ans 28,1 45,3 -37,97  
8 ans 29,6 47,3 -37,42 -37%
Note de table iii

La période de l'étude couvrait quiconque avait été aiguillé vers l’un des programmes de la SJA visé par l’étude entre 2004 et 2012.

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Remarque : Les taux de récidive sont obtenus par l’application du modèle de régression à risque proportionné de Cox et sont fonction des caractéristiques moyennes de l’échantillon national : nombre de condamnations antérieures liées aux drogues (moyenne=0,2), nombre de condamnations antérieures pour violence (moyenne = 1,2), nombre de condamnations antérieures pour délits non violents (moyenne = 2,1) et âge (moyenne = 30).

Ces constatations correspondent à la perception qu’ont les IJC et certains représentants de la police et de la Couronne qui aiguillent des contrevenants vers les programmes et des participants aux études de cas, qui déclarent que les programmes alternatifs adaptés à la culture ont réussi davantage à aider de nombreux contrevenants que le SJT. Cela signifie qu’environ 9 000 personnes qui participent chaque année aux programmes de justice communautaire financés par la SJA ont accès à des programmes qui présentent une véritable chance de changement. Dans les collectivités participantes, la SJA réussit à diminuer la criminalité, l’incarcération et la victimisation en réduisant les taux de récidive.

Achèvement du programme

De nombreux facteurs influent sur la capacité du participant d’achever le programme. Les IJC sondés ont souligné que d'avoir un bon rapport avec ses pairs (79 %), un lien avec la famille (72 %), être adolescent (62 %), avoir un emploi (62 %) et avoir un domicile stable (62 %) constituent certains des principaux facteurs qui aident une personne à réussir le Programme de justice communautaire. Les représentants de la police et de la Couronne ont mentionné les mêmes éléments; ils ont jugé que l’âge était un facteur de moindre influence (49 %). Les services policiers ont indiqué que la stabilité du domicile était très importante (89 %), ce qui n’était pas aussi important pour les représentants de la Couronne (57 %). Parmi les autres facteurs importants, les personnes consultées ont mentionné les bons rapports avec les IJC, un appui solide des autres, la maturité et la motivation, ainsi qu’un milieu sain et positif. Dans le cas des adolescents, il y a des problèmes liés à l’isolement une fois qu’ils quittent leur collectivité pour participer aux programmes. L’adolescent trouve souvent difficile de participer aux programmes jusqu’à la fin sans l’appui de sa famille et le recours à d’autres systèmes de soutien Note de bas de la page 38.

Quant aux programmes eux-mêmes, les IJC consultés ont signalé que les plus importants éléments pour le succès du participant incluent un programme reconnu et établi vers lequel il est possible d’aiguiller un contrevenant, la disponibilité de divers types de services (par exemple, des programmes ayant un volet spirituel, ou ceux qui offrent une déjudiciarisation avant la mise en accusation), de même que le niveau de communication et d’interaction dans les programmes. L’existence d’un milieu sécuritaire et positif est aussi jugée un élément important des programmes adaptés à la culture autochtone.

Autres facteurs de succès

Le succès du programme et sa capacité d’apporter des modifications dans la collectivité étaient également assujettis à des influences internes et externes. Par exemple, on comptait notamment comme obstacles à l’amélioration, afin d’assurer un soutien uniforme, le haut taux de roulement des IJC et le manque de services permettant d’aiguiller des contrevenants, de même qu’un manque de collaboration avec d’autres services de soutien, comme le monde de l’enseignement. De plus, les résultats dépendent d’autres crises dans la collectivité, y compris l’hébergement et la drogue, le niveau d’aide reçue du SJT, et la qualité globale de la vie et des occasions qui existent dans la collectivité, comme les taux d’emploi Note de bas de la page 39.

Toutefois, les observateurs consultés pour l’évaluation ont fait remarquer qu’il en restait beaucoup à faire pour améliorer la situation générale des Autochtones qui contreviennent à la loi et des collectivités dans lesquelles ils vivent. L’évaluation a révélé qu’une majorité de collectivités autochtones n’ont pas accès à des programmes de justice communautaire de rechange du genre de ceux financés par la SJA. Même dans les collectivités qui bénéficient de l’appui de la SJA dont les programmes donnent de bons résultats d’après les responsables FPT de la justice, la criminalité et la victimisation sont toujours de graves problèmes et dans l’une des études de cas, les IJC et autres représentants du système de justice ont déclaré que les collectivités avaient l’impression d’être moins en sécurité depuis quelques années malgré les succès des programmes pour certaines personnes. À leurs yeux, la SJA non seulement bénéficie clairement aux clients participants et à leurs familles et collectivités, mais si elle n’existait pas la situation serait encore pire sans les programmes. Les participants aux études de cas ont souligné le défi qu’ont à relever les collectivités pour se sortir de nombreuses années de discrimination et de violence systémique, et le fait que la SJA, malgré son importance et ses avantages, n’est qu’une composante de l’initiative plus vaste et plus complète qui s’impose.

4.2.6. Collectivités plus sécuritaires et saines

La SJA vise à aider les collectivités à être plus sécuritaires et saines en appuyant les programmes et services de rechange en matière de justice qu’elles planifient et exécutent. Grâce à cette mesure et à d’autres, le Ministère veut appuyer un système de justice juste, pertinent et accessible (résultat stratégique pour l’ensemble du Ministère). Le fort degré de surreprésentation des Autochtones par rapport aux Canadiens qui contreviennent à la loi et sont détenus dépend de l’avis général de la réaction inefficace du SJT et d’une gamme de causes fondamentales ayant trait à la santé et au bien-être des Autochtones. Les programmes de la SJA portent généralement sur les volets culturel et spirituel de la vie des clients, dans le but de s'attaquer à ces causes fondamentales et d’aider les particuliers à faire des choix plus sains. Les membres des familles et des collectivités, ainsi que les victimes d’actes criminels, sont souvent inclus dans l’administration de la justice, et lorsque les participants assument la responsabilité de leurs actes et acceptent de faire amende honorable, c’est l’ensemble de la collectivité qui semble vivre une guérison.

Le rapport examine dans les sections précédentes l’ampleur de la contribution de la SJA à l’amélioration des collectivités autochtones au Canada et juge qu’elle apporte beaucoup dans de nombreuses collectivités participantes. Il a été établi que les contrevenants qui participent aux programmes de justice communautaire sont dans une proportion de 40 % moins susceptibles de commettre un autre délit que ceux qui ont été aiguillés vers les programmes, mais n’y ont pas participé. Presque tous les IJC consultés croient que les programmes financés par la SJA produisent une collectivité plus saine et sécuritaire et plus de la moitié d’entre eux (54 %) admettent que c’est la situation dans une grande mesure ou une très grande mesure. Tous les répondants aux études de cas, y compris certains participants aux programmes, ont fait ressortir les avantages sur le plan du renouvellement spirituel, de la réappropriation de la culture et des traditions, de la réconciliation avec les victimes et la collectivité dans son ensemble qu’apportent les programmes de justice communautaire à ceux qui y participent, et au fait qu’une forte proportion de ceux qui y participent pleinement peuvent rester à l’avenir à l'écart du système de justice et adoptent des styles de vie plus productifs. Ils ajoutent que les victimes de la criminalité en bénéficient également parce qu’elles participent aux solutions, et souvent recouvrent une partie de leurs pertes d’une façon juste.

Par ailleurs, les collectivités participantes et les autres sources de l’évaluation reconnaissent que la SJA n’est pas la solution complète, que les crimes, particulièrement ceux associés aux abus d’alcool ou de drogues, continuent de représenter un grand problème, et que les collectivités ne sont pas aussi sécuritaires qu’elles devraient l’être. Étant donné l’ampleur et la complexité du problème que la SJA essaie de régler, et étant donné que la majorité des contrevenants autochtones n’ont pas accès aux programmes de la SJA, la question de collectivités autochtones plus saines et sécuritaires demeure d’actualité.

4.3. Rendement – Preuve de l’efficience et de la rentabilité

Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation comprend une analyse de l’efficacité et des coûts de la SJA. Le processus inclut des entrevues avec les IJC afin d’évaluer s’il existe d’autres façons de mettre en œuvre la Stratégie afin d’accroître son efficacité; une analyse des ressources pour déterminer comment elles sont utilisées; une analyse de l’efficience opérationnelle du Fonds de justice communautaire et du Fonds de renforcement des capacités; et une analyse des taux de récidive et des répercussions financières de la SJT.

Économies

Une analyse économique met l’accent sur les intrants et leur optimisation ou non. Une économie est réalisée lorsque le coût des ressources qui sont utilisées équivaut à peu près au montant minimum requis pour atteindre les résultats escomptés. Cette analyse porte sur le lien entre les dépenses prévues et réelles pour la DJA, qui est le centre de responsabilité au sein du Ministère pour l’administration et la mise en œuvre de la SJA.

Tableau 7 : Ressources et dépenses de la DJA attribuées à la SJA pour la période de 2012 à 2016
  Salaires Note de table iv F et E Contributions et subventions Note de table v Total
Ressources attribuées à la SJA 7 027 782 $ 2 472 145 $ 50 551 752 $ 60 061 679 $
Dépenses associées à la SJA 3 345 281 $ 580 871 $ 49 929 778 $ 53 855 930 $
Écart (somme non dépensée) 3 682 501 $ 1 891 274 $ 621 974 $ 6 195 749 $
Somme non dépensée en % 52 % 77 % 1 % Note de table vi 10 %
Note de table iv

Dépenses salariales rajustées pour inclure uniquement les dépenses liées à la gestion de S et C. Sont exclus les coûts liés au dirigeant principal des Finances, les frais généraux et les frais de l’évaluation.

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Note de table v

La demande en matière de financement a excédé les fonds disponibles de beaucoup pendant toute la période d’évaluation. En 2015-2016, une tranche additionnelle de 250 000 $ a été attribuée de la Direction générale des programmes à partir des fonds alloués à d’autres programmes.

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Note de table vi

Cette part de 1 % non dépensée est attribuable à l’impossibilité d’un petit nombre de collectivités de dépenser toutes leurs contributions surtout dans les volets financés.

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Source : Système financier du Ministère

Le tableau 7 indique que pendant la période de référence (2012-2016), une somme totale de 54 millions de dollars a été consacrée par la DJA à la SJA, soit 10 % de moins que la somme de 60 millions de dollars attribuée (budgétée). La capacité de la DJA à dépenser tous les fonds qui lui avaient été alloués par le SCT a été freinée par un certain nombre de restrictions imposées aux dépenses par le gouvernement et le Ministère et des réattributions (p. ex., les restrictions en matière de voyages et de dotation, le Plan d’action de réduction du déficit qui a entraîné des coupures de 2 millions de dollars et le réaménagement de l'effectif). Pour toutes ces raisons, la DJA n’a dépensé que 54 millions de dollars de la somme de 60 millions de dollars qui lui avait été attribuée. Comme le fait ressortir le tableau, la plupart des fonds non dépensés sont imputés au poste des salaires (3,3 M de dollars dépensés c. 7 M de dollars alloués).

Les restrictions budgétaires ont influé sur la gestion des ressources humaines au sein de la DJA. Cela a entraîné des gels de l’embauche et des difficultés de recrutement à diverses périodes. En conséquence, la présence régionale ayant trait aux programmes a été plus faible, le nombre de postes de coordonnateur régional et d’analyste de programme a été réduit, et une consolidation a été effectuée à cet égard. Ainsi, à toutes fins utiles, une grande partie du temps du personnel régional a été consacrée à la gestion des ententes de financement des programmes, plutôt qu’à l’exécution d’importantes fonctions liées à l’élaboration des programmes de la SJA et à l’aide aux collectivités pour l’exécution des programmes et services.

La SJA entretient de bons rapports avec les provinces et territoires et collabore au niveau national et régional, mais ces rapports sont réduits en raison des fortes charges de travail imposées au personnel FPT qui dispose d’un effectif restreint. Certains répondants provinciaux et territoriaux jugent que le Ministère peut faire davantage pour favoriser la collaboration avec le SJT, notamment en travaillant avec la GRC pour que la déjudiciarisation constitue une pratique de plus en plus acceptée, et en travaillant avec les responsables provinciaux pour convaincre les représentants de la Couronne d’utiliser plus couramment les programmes de justice communautaire de rechange. Les fonctionnaires de la DJA, y compris les coordonnateurs régionaux, ont été incapables d’assumer ces fonctions au-delà des niveaux existants en raison des restrictions budgétaires et de la nécessité pour les employés de s’occuper à une fréquence régulière du renouvellement des programmes au lieu d’améliorer les programmes ou de planifier des activités Note de bas de la page 40.

Il a été mentionné dans la section 4.2.2 que tous les représentants FPT et locaux conviennent qu’il faut adopter une approche plus holistique à l’égard de la justice applicable aux Autochtones, et que le Ministère devra effectuer un travail important pour favoriser une meilleure collaboration entre les ministères et les disciplines. Étant donné que les fonctionnaires de la DJA axent leurs efforts sur le renouvellement du programme, qu’il n’y a pas d’engagement à long terme à l’égard de la SJA, et que les ressources sont insuffisantes en ce qui concerne l'établissement des politiques et à l'échelle régionale, ces améliorations n’ont pas encore pu être apportées.

Efficience opérationnelle

L’efficience opérationnelle peut désigner la mesure dans laquelle les coûts d’exécution du programme sont raisonnables. Dans le contexte de la présente évaluation, l’efficience opérationnelle a été évaluée par le calcul des frais administratifs associés aux S et C et les raisons justifiant ce coefficient. Les frais salariaux totaux et ceux du F et E payés par la DJA pour gérer les deux fonds Note de bas de la page 41entre 2012 et 2016 ont été établis à 3 258 706 $ (3 926 152 $ x 83 % Note de bas de la page 42).

Étant donné que les engagements au titre des S et C pour les deux fonds de la SJA pendant cette période totalisaient 49 929 778 $, pour chaque dollar dépensé pour les frais administratifs (salaires et F et E), 15,32 $ des fonds de la SJA ont été consacrés pour soutenir les collectivités autochtones.

Le coût d’exploitation total (le montant des salaires et F et E consacré à l’administration des fonds de la SJA et à l’aide aux collectivités par le biais des S et C) s’est chiffré à 53 188 484 $. Les frais administratifs représentés sous forme de pourcentage des coûts opérationnels totaux s’établissaient à :

  • 3 258 706 $ (salaires et F et E de la DJA) / 53 188 484 $ (frais d’exploitation totaux) x 100 = 6 %.

Le taux d'efficience administratif (salaires et F et E par rapport aux S et C) accordé équivalait à :

  • 3 258 706 $ /49 929 778 $ = 0,06 $.

Cela signifie que pour chaque dollar investi en S et C, le Ministère dépense 0,06 $ pour les frais administratifs associés à la prestation des deux fonds. Bien que le mandat de la présente évaluation n’inclut pas de comparaison systématique avec d’autres programmes de S et C, l’attribution de 0,06 $ en frais administratifs par dollar de S et C, qui constitue le taux d’efficience, est modeste étant donné que les composantes des deux fonds exigent une grande part d’interaction avec les demandeurs de financement et les bénéficiaires pour traiter et surveiller les S et C Note de bas de la page 43.

Les preuves qualitatives indiquent que le coefficient associé aux frais administratifs devrait être établi en fonction de la structure décentralisée de la DJA. D’après les entrevues et les données administratives, il y a des avantages à assurer une exécution régionale même si cela exige de doter des postes dans les régions. Le personnel régional de la DJA peut ainsi travailler en plus étroite collaboration (en personne dans bien des cas) avec les représentants provinciaux à l'échelle régionale. Il a de plus des liens directs avec les fournisseurs de services, ce qui permet à la SJA d’obtenir une perspective régionale et locale, y compris une compréhension des réalités régionales et communautaires uniques. Cette situation donne en plus au Ministère l’avantage d’une présence sur le terrain et un centre d’expertise régionale dont il peut profiter. Les liens directs avec les fournisseurs permettent une prestation aux collectivités plus adaptées, y compris la surveillance des projets en fonction des risques. Les répondants aux études de cas ont clairement indiqué qu’ils aimaient cette présence régionale, et les représentants des provinces et territoires la jugent cruciale pour le succès de la SJA, particulièrement en ce qui concerne l’établissement de rapports avec la SJT et le règlement de problèmes dans les collectivités ayant des difficultés à mettre en œuvre des programmes efficaces. Dans ce contexte, les coefficients de coût administratifs sont jugés acceptables.

Ce type de présence régionale est unique au sein du Ministère, mais la prestation régionalisée de programmes de justice communautaire est pratique courante pour les programmes applicables aux Autochtones d’autres ministères fédéraux, comme Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) Note de bas de la page 44et Santé Canada pour lesquels la participation et le soutien du Ministère se situent à des niveaux différents.La DJA a été le principal point de contact pour la mobilisation communautaire et les programmes jugent qu’il s’agit d’un des meilleurs modèles ministériels pour établir des relations de nation à nation.

Normes de service

Le Ministère possède un ensemble de normes Note de bas de la page 45ayant trait aux S et C auquel la SJA est assujettie. La mesure dans laquelle les normes de service sont atteintes constitue un autre indicateur d’efficience. Le tableau 8 ci-dessous indique le temps en pourcentage pendant lequel la DJA a respecté les normes de service ministérielles dans l’administration des projets de financement.

Tableau 8 : Respect par la SJA des normes de service applicables aux S et C (2012-2016)
Exercice financier Temps en pourcentage pendant lequel la norme concernant l'accusé de réception a été respectée Temps en pourcentage pendant lequel la norme concernant la décision de financement a été respectée Temps en pourcentage pendant lequel la norme concernant le paiement a été respectée Note de table vii
2010-11 94 % 99 % aucune donnée disponible
2011-12 89 % 91 % aucune donnée disponible
2012-13 97 % 90 % 85 %
2013-14 91 % 95 % 95 %
2014-15 94 % 90 % 78 %
Average 93,0 % 91,5 % 86 %
Note de table vii

Les normes de service concernant le paiement reposent sur un échantillon de projets aléatoire.

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Entre 2010 et 2015, la DJA a respecté les normes de service pendant 86 % à 93 % du temps. En tout, comparativement aux autres programmes de financement du Ministère, les résultats en matière de rendement se ressemblent au cours des cinq années. Les fonctionnaires provinciaux et territoriaux se sont dits très satisfaits de l’administration de la SJA.

Allocation efficiente des ressources

L’allocation efficiente des ressources a pour but d’examiner le rapport entre les ressources dépensées et les résultats atteints, c’est-à-dire de savoir si les ressources utilisées étaient raisonnables par rapport aux résultats obtenus compte tenu du contexte et des priorités de l’activité. L’évaluation a établi l’allocation efficiente des ressources de la SJA en évaluant les frais que n’ont pas eu à subir les tribunaux de la SJT lorsque les contrevenants étaient aiguillés vers des programmes de justice communautaire de la SJA Note de bas de la page 46. Le SJT a servi de base de comparaison puisqu’il s’agit de la seule autre option pour la majorité des participants aux programmes financés par la SJA.

Frais de la SJA

Les frais des programmes de la SJA ont été établis en fonction des montants alloués par le Ministère et des contributions à frais partagés fournies par les provinces et territoires au cours de l'exercice financier 2014-2015. La moyenne des dépenses totales des programmes a été calculée en fonction du nombre consigné de clients pour chaque programme pendant l’exercice financier. Les définitions suivantes ont servi à estimer les frais par client des programmes financés de la SJA.

  • Les frais des programmes financés de la SJA désignent les fonds totaux attribués aux programmes par les gouvernements FPT, y compris les frais administratifs du programme, en dollars de 2014. Les attributions totales se chiffraient à 25 591 255 $ Note de bas de la page 47.
  • Aux fins de la présente analyse, les clients désignaient des contrevenants aiguillés vers un programme financé par la SJA et qui y ont participé, du moins en partie. Le nombre de clients totalisait 9 039.

Frais de justice de la SJT

À des fins de comparaison, on a aussi établi les frais du SJT. Étant donné que la principale différence pour les participants entre le SJT et les programmes de la SJA a trait aux tribunaux, l’analyse a utilisé les dépenses, y compris les frais de justice, ceux de l’aide juridique et ceux liés aux poursuites, pour établir les frais du SJT (1 650 268 754 $). L’analyse n’a pas tenu compte des frais liés aux services policiers ni au système correctionnel. Les définitions suivantes ont servi à estimer les frais par client du SJT :

  • les frais de justice désignent les dépenses totales pour ce poste budgétaire payées par les tribunaux en 2014-2015 (455 886 823 $). Il y a eu projection en 2014-2015 (393 295 $) du nombre total d’affaires pénales traitées par les tribunaux en fonction des données de 2013‑2014. Les frais de justice totaux en fonction du nombre total d’affaires pénales a permis de fixer le coût total à environ 1 159 $ par affaire, en dollars de 2014.
  • Les frais des poursuites désignent les dépenses totales fédérales et provinciales associées au traitement des délits en vertu du Code criminel (837 950 931 $). Il y a également eu projection en 2014-2015 (393 295 $) du nombre total d’affaires pénales traitées par les tribunaux en fonction des données de 2013‑2014. Les frais totaux des poursuites par affaire pénale ont été évalués à 2 131 $, en dollars de 2014.
  • Les frais de l’aide juridique correspondent à la somme de toutes les dépenses liées à la prestation directe de services juridiques dans le cadre de plans d’aide juridique provinciaux et territoriaux dans les domaines du droit pénal en 2014-2015 (356 431 000 $). Le nombre d’affaires bénéficiant de l’aide juridique équivaut au nombre total de demandes d’aide juridique approuvées dans le domaine du droit pénal pour tous les plans d’aide juridique provinciaux et territoriaux (311 158 $). Les frais moyens d’aide juridique par affaire pénale correspondent par conséquent à environ 1 145 $, en dollars de 2014.

Dans toute la mesure du possible, la comparaison ne porte que sur les frais qui diffèrent entre les programmes de justice communautaire financés par la SJA et le SJT. L’analyse n’a pas tenu compte des frais associés aux services policiers puisque ceux-ci sont souvent les mêmes, qu’un contrevenant soit aiguillé vers les programmes de la SJA ou traité par le SJT. Les frais suivant la détermination de la peine n’ont pas non plus été inclus car il n’existe aucune donnée sur la différence au titre de la détermination des peines entre les participants aux programmes de la SJA et les contrevenants traités par le SJT. D’autres frais liés aux programmes de justice communautaire ont également été exclus.

Comparaison entre les frais de la SJA et ceux du SJT

Pour établir les frais par participant dans le SJT, nous avons additionné les frais de justice, ceux liés aux poursuites et ceux de l’aide juridique par affaire, ce qui a totalisé approximativement 4 435 $ en 2014-2015, alors que la médiane des frais moyens par participant aux programmes de la SJA s’établissait à 2 831 $ en 2014-2015. Par conséquent, la SJA a produit des économies immédiates par rapport au SJT pour une valeur de 1 604 $ par participant aux programmes en 2014-2015 (4 435 $-2 831 $) ou 14 498 556 $ pour toute la cohorte en 2014-15 (1,604 $ x 9039).

Malgré les limites de la méthodologie utilisée pour l’analyse comparative des coûts (voir l’annexe D), les programmes de justice communautaire de la SJA représentent une option rentable au SJT. Ceci s’avère particulièrement vrai lorsqu’il s’agit d’établir les économies futures au titre des frais du SJT que produiraient les programmes de la SJA grâce à des taux moindres de récidive chez les participants aux programmes. Étant donné que l’étude sur la récidive a révélé que les participants aux programmes financés par la SJA enregistraient des taux de récidive plus bas que ceux du groupe-témoin, les économies que produit la SJA pour le SJT s’appliquent aux années qui suivent la participation aux programmes.

Valeur actuelle et futures économies

La valeur actuelle, en dollars de 2014, des économies à plus long terme (huit années) associées à la SJA a été établie en fonction de la prémisse voulant que les différences entre les taux de récidive des participants et ceux des groupes de comparaison signifient qu’il y a moins de risque que les participants aux programmes de la SJA entrent dans le SJT dans l’avenir, ce qui réduit la somme des dépenses futures exigées pour les frais de justice, les poursuites et l’aide juridique. Pour estimer la valeur de ces économies, nous avons calculé la réduction incrémentielle des taux de récidive moyens entre les participants aux programmes et le groupe-témoin pour chacune des huit années suivant la participation au programme. Le tableau 9 présente ces réductions incrémentielles au chapitre des taux de récidive. La réduction incrémentielle du taux de récidive annuel peut alors servir à calculer les économies moyennes réalisées par le SJT à chacune des huit années en question, pour chaque participant aux programmes financés par la SJA. Étant donné que l’étude sur la récidive révèle que les participants aux programmes qui ont fait l’objet de l'étude étaient moins susceptibles (8,8 %) de récidiver après une année, comparativement au groupe-témoin, et que le coût moyen par affaire traitée dans le SJT est estimé à 4 435 $, les économies par participant aux programmes, en dollars de 2014, s’établissent une année plus tard à :

4 435 $ x 8,8 % = 390 $

Le tableau suivant présente les économies par participant aux programmes pour chacune des huit années suivant la participation au programme.

Tableau 9 : Réductions incrémentielles des taux de récidive des participants aux programmes de la SJA et économies qui en découlent
Temps écoulé après avoir complété un programme Pourcentage cumulatif des récidivistes Pourcentage incrémentiel des récidivistes Économies annuelles pour le SJT, par participant aux programmes (en $ de 2014)

Économies annuelles actualisées pour le SJT, par participant aux programmes (en $ de 2014) I = 8 %

Participants Groupe-témoin
1 an 11,9 20,7 8,8 390,30 361,39
2 ans 17,6 29,8 3,4 150,80 129,29
3 ans 20,4 34,1 1,5 66,53 52,81
4 ans 23,0 38,0 1,3 57,66 42,38
5 ans 24,7 40,5 0,8 35,48 24,15
6 ans 26,7 43,2 0,7 31,05 19,56
7 ans 28,1 45,3 0,7 31,05 19,56
8 ans 29,6 47,3 0,5 22,18 11,98
Valeur actuelle des économies par programme financé par la SJA sur huit ans : 659,68

Enfin, la valeur actuelle totale (en 2014) des économies par participant réalisées sur une période de huit ans a été établie en fonction des économies annuelles par participant, ainsi que du taux social d’actualisation véritable accepté par le SCT pour les analyses de rentabilité fédérales qui s'établit à 8 % par année. Voici la formule utilisée pour calculer la valeur actuelle :

Équation, décrit ci-dessous
Équation - Version texte

La figure illustre la formule de la valeur actuelle des économies de coûts du programme de la SJA. Le numérateur est la valeur future, les économies pour le système de justice traditionnel par participant au programme chaque année; divisé par le dénominateur, 1 plus le taux social d'actualisation à la puissance n, le nombre d'années d'économie de coûts. Le symbole de sommation indique que n équivaut à la limite supérieure de sommation de huit ans, et le taux social d'actualisation de i est fixé à 0,08, soit 8 %.

D’après cette formule, la valeur actuelle des économies réalisées par participant aux programmes financés de la SJA au cours des huit années suivant la participation aux programmes s’établit à 660 $ Note de bas de la page 48, alors que les économies réalisées au cours de l’année de participation aux programmes équivalaient à 1 604 $ Note de bas de la page 49, pour une valeur actuelle totale au titre d’économies de 2 264 $ Note de bas de la page 50.

Comme les programmes financés par la SJA desservent des milliers de participants chaque année, ces économies par participant donneraient des économies totales beaucoup plus grandes. Par exemple, en 2014-2015, 9 039 clients ont participé aux programmes financés par la SJA. Si l’on tient pour acquis que la valeur actuelle des économies pour le SJT par participant au cours des huit années s’établit à 2 264 $, les économies totales pour toute une cohorte du SJT en une année (p. ex., 2014-2015) totaliseraient :

2 264 $ × 9 039 = 20 464 296 $ Note de bas de la page 51

Ainsi, en 2014-2015, le SJT envisageait des économies actuelles et futures d’environ 20,5 millions de dollars grâce aux programmes financés par la SJA. Puisque les frais des programmes financés par la SJA, le nombre de clients desservis, et les baisses des taux de récidive des participants tendent à rester relativement stables au cours des années, il est raisonnable de croire qu’on pourrait avoir à l’avenir des économies annuelles similaires.

Bref, étant donné que la SJA permet de réaliser des économies supérieures à ses frais lorsque les clients quittent le SJT pour participer à un programme de justice communautaire, et que ceux-ci accusent des taux de récidive plus bas en plus de voir leur vie s’améliorer, il semble y avoir peu de doutes que l’investissement du gouvernement fédéral dans la SJA présente un net avantage du point de vue de l’efficience.

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