Réponse du gouvernement du Canada au Rapport de la Commission d’examen de la rémunération des juges 2003

Introduction

Le 31 mai 2004, la Commission d’examen de la rémunération des juges de 2003 a remis son rapport, conformément à la Loi sur les juges. Dans sa réponse du 30 novembre 2004, l’ancien gouvernement acceptait toutes les recommandations de la Commission, sauf une, qu’il a accepté dans sa forme modifiée.1 Le projet de loi C-51, déposé le 20 mai 2005 et qui aurait mis en vigueur la Réponse, est mort au feuilleton lorsque la Chambre des communes a été dissoute le 29 novembre 2005.

Lorsque le ministre de la Justice a pris son poste au début de février 2006, il a, au nom du nouveau gouvernement, fait de l’examen du Rapport et des recommandations de la Commission une priorité, en considération des principes constitutionnels et des critères statutaires régissant le processus énoncés en détail ci-après. Le gouvernement a avalisé la recommandation du ministre de la Justice d’accepter rapidement les recommandations de la Commission, telles qu’elles étaient proposées dans le projet de loi C-51, à l’exception de la proposition salariale.2 La présente Réponse expliquera les raisons de la décision du gouvernement de s’écarter de la recommandation de la Commission selon laquelle les juges devraient recevoir une augmentation de salaire de 10,8 p. 100 à compter du 1er avril 2004. Elle énoncera également la justification de l’augmentation proposée de 7,25 p. 100 à compter du 1er avril 2004.

1. Le cadre constitutionnel de la rémunération et avantages des juges

L’établissement de la rémunération des juges est régi par des principes constitutionnels conçus pour assurer la confiance de la population dans l’indépendance et l’impartialité de la magistrature. À l’échelon fédéral, l’article 100 de la Constitution stipule que le Parlement, et non l’Exécutif à lui seul, doit déterminer la rémunération et les avantages des juges après un débat approfondi et un examen public.3

Outre les mesures de protection de l’article 100, la Cour suprême du Canada a établi une exigence constitutionnelle stipulant la mise sur pied d’une commission « indépendante, objective et efficace » dont l’objet est de dépolitiser le processus de rémunération des juges et de préserver ainsi l’indépendance de la magistrature.4 Cela s’applique aux nominations des juges fédéraux et provinciaux. Ces commissions d’examen de la rémunération des juges formulent des recommandations non obligatoires aux gouvernements, et les gouvernements doivent répondre publiquement dans un délai raisonnable. Un gouvernement qui rejette ou modifie une recommandation doit fournir des motifs qui respectent la norme de la rationalité.

En juillet 2005, la Cour suprême du Canada a clarifié la norme selon laquelle le caractère raisonnable de la réponse gouvernementale ou législative à un rapport de la Commission doit être évalué. Dans l’affaire Bodner c. Alberta,5 la Cour a clairement reconnu que les décisions concernant l’affectation des ressources publiques appartiennent aux législatures et aux gouvernements. Les gouvernements ont le droit de rejeter ou de modifier les recommandations de la Commission, à condition :

  1. d’avoir justifié sa décision par un motif légitime.
  2. que les motifs invoqués par le gouvernement aient un fondement raisonnable.
  3. que dans l’ensemble, par déférence à l’opinion du gouvernement, le mécanisme d’examen par la Commission ait été respecté et les objectifs de recours à la Commission - à savoir préserver l’indépendance de la magistrature et dépolitiser la fixation de la rémunération des juges – aient été atteints.

Les gouvernements et les législatures sont tenus de prendre les mesures qui s’imposent pour mettre en œuvre les recommandations de la Commission, telles que modifiées le cas échéant, « avec un empressement et une diligence raisonnables. »6

En 1998, la Loi sur les juges a été modifiée afin de prévoir l’établissement tous les quatre ans, d’une commission d’examen de la rémunération des juges, pour faire enquête sur la suffisance de la rémunération et des avantages des juges. 7 La Loi sur les juges énonce des critères qui régissent l’examen par la Commission, par le gouvernement et par le Parlement afin de déterminer si la rémunération est « satisfaisante », en fonction :8

  1. de l’état de l’économie au Canada, y compris les coûts de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement;
  2. du rôle de la sécurité financière des juges dans la préservation de l’indépendance judiciaire;
  3. du besoin de recruter les meilleurs candidats pour la magistrature;
  4. de tout autre facteur objectif que la Commission considère pertinent.

La Commission est tenue de soumettre son Rapport et ses recommandations au ministre de la Justice dans les neuf mois qui suivent le début de ses travaux. Le Ministre doit déposer le Rapport au Parlement et doit y répondre dans les six mois qui suivent.9 Comme nous l’avons indiqué, l’ancien gouvernement a répondu en novembre 2004 mais n’a déposé un projet de loi qu’en mai 2005. Le projet de loi n’a pas dépassé l’étape de la première lecture et par la suite est mort au feuilleton.

2. Réponse du présent gouvernement

Le gouvernement est fermement résolu à respecter les principes constitutionnels importants qui régissent l’établissement de la rémunération des juges. Nous reconnaissons que beaucoup de temps s’est déjà écoulé depuis le rapport et les recommandations de la Commission, et que l’intégrité et l’efficacité du processus de la Commission demandent que nous prenions les mesures nécessaires pour présenter la question au Parlement aussi rapidement que possible pour terminer le processus de 2003.

Par ailleurs, le gouvernement estime qu’il lui incombe d’examiner le Rapport et les recommandations de la Commissions à la lumière du mandat et des priorités pour lesquels nous avons été élus. Nous avons entrepris cet examen dans un délai raisonnable, à la lumière des normes juridiques applicables, y compris des critères prévus dans la loi par le Parlement. Comme nous l’expliquerons, nous avons prêté une attention particulière au premier et au troisième critères qui sont « 1 - l’état de l’économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement et, 3 – le besoin de recruter les meilleurs candidats pour la magistrature.»

Avant d’entamer une élaboration détaillée de notre réponse concernant la recommandation de la Commission en matière de salaires, certaines observations préliminaires concernant le rapport de la Commission s’imposent.10 Nous félicitons la Commission pour les efforts qu’elle a déployés en vue d’encourager une participation du

La Commission a demandé et reçu des mémoires, appuyés par des experts et autres éléments de preuve, de toute une gamme de personnes intéressées, y compris des représentants de la magistrature et du gouvernement. Deux journées d’audiences ont été tenues en février 2004. La Commission a entendu des présentations de représentants du gouvernement, du Conseil canadien de la magistrature et de l’Association canadienne des juges des cours supérieures, et de toux ceux qui ont choisi de faire de présentations orales. Outre les preuves d’experts fournies dans les divers mémoires, la Commission a retenu les services de ses propres consultants pour l’aider dans ses délibérations.

public et de mettre en œuvre un processus de délibérations complet et transparent11. La Commission a manifestement mené un examen soigneux des enjeux pertinents et a produit un rapport exhaustif et détaillé fondé sur les éléments de preuve et les arguments qui lui ont été présentés. Cela est essentiel pour que la population ait pleinement confiance dans l’indépendance et l’objectivité du processus.

Il est aussi clair que la Commission a effectué une évaluation et une analyse détaillées des données et des informations disponibles en ce qui a trait aux comparateurs pertinents pour établir la suffisance globale de la rémunération des juges. Il s’agit d’un défi constant qu’ont affronté toutes les commissions fédérales d’examen de la rémunération des juges précédentes. Comme l’ont constaté les commissions et gouvernements successifs, il s’agit tout autant d’un art que d’une science. Il n’existe aucune formule mathématique à appliquer et il faut, au bout du compte, une bonne dose de jugement éclairé.

Comme nous le verrons, la Commission a fondé son jugement sur une méthodologie pour déterminer la rémunération faisant appel à un certain nombre de suppositions relativement aux comparateurs disponibles. C’est avec le poids relatif que la Commission a donné aux divers facteurs – et à une supposition particulière qui semble avoir eu une forte influence dans sa recommandation salariale ultime – que le gouvernement n’est pas entièrement d’accord. En fait, nous sommes arrivés à une conclusion différente quant à la façon de peser les divers facteurs. Voici une explication plus précise de notre réponse.


  • [1]On peut trouver la Réponse du 30 novembre 2004 à  : http://canada.justice.gc.ca/fra/min-dept/pub/cerj2-jcbc2/index.html. Les recommandations de la Commission sont jointes, à l’Annexe 1. Le Rapport complet de la Commission, intitulé Rapport de la Commission d’examen de la rémunération des juges, 31 mai 2004 (« Rapport ») se trouve sur le site de la Commission à : www.quadcom.gc.ca.
  • [2] Le gouvernement accepte la recommandation 16 relative aux frais de représentation, tels que modifiés par et pour les mêmes raisons que ceux offerts par l'ancien gouvernement, qui peut être trouvé dans son Novembre 30, 2004 Réponse, sous la rubrique "" Recommandation 16, de représentation Coûts .
  • [3] Loi constitutionnelle, 1867 , art. 100.
  • [4] Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P. -É.) [1997] 3 R.C.S. 3 (Renvoi relatif aux juges de l’Î.-P.-É.), para. 131.
  • [5] [ 2005] 2 R.C.S. 286.
  • [6] Renvoi relatif aux juges de l’Î.-P.É. , para. 179
  • [7] Loi sur les juges , L.R.C. 1985, c. J-1, modifiée (la « Loi sur les juges »), paragraphe. 26 (1).
  • [8] Ibid ., article 26(1.1)
  • [9]Ibid., alinéas 26(2), (6)
  • [10] La Commission a été établie le 1er septembre 2003. En vertu de la Loi sur les juges, la magistrature et le gouvernement ont nommé chacun un membre de la Commission. Ces deux membres ont choisi un troisième membre pour siéger en tant que président de la Commission. Les trois membres, le président Roderick McLennan, c.r.., et les commissaires Gretta Chambers, C.C., O.Q., et Earl Cherniak, c.r., ont été nommés par la gouverneure en conseil à titre amovible pour quatre ans. ( www.quadcom.gc.ca )
  • [11] La Commission a publié un avis public invitant la population à lui soumettre des mémoires dans 48 journaux du Canada ayant une couverture nationale, régionale et locale. Le texte de l’avis public et la liste des journaux se trouvent à l’annexe 4 du Rapport de la Commission sur le site : http://www.quadcom.gc.ca/archives/2003/rpt/annexe4.html . Une liste des mémoires d’organismes et de particuliers se trouve à l’annexe 5 du Rapport de la Commission, sur le site http://www.quadcom.gc.ca/archives/2003/rpt/annexe5.html.
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