Réponse du gouvernement du Canada au Rapport de la Commission d’examen de la rémunération des juges 2003

3. Propositions salariales

a) Les recommandations de la Commission

La Commission a recommandé une augmentation salariale de 10,8 p. 100 à compter du 1er avril 2004, incluant l’indexation légale, ayant pris en considération les représentations du Gouvernement et de la magistrature.12 Elle propose d’augmenter le traitement du juge puîné13 de 216 600 $ à 240 000 $ à compter du 1er avril 2004. Une augmentation équivalente serait accordée aux juges en chef et aux juges de la Cour suprême du Canada.14 L’indexation légale entrerait en vigueur le 1er avril de chaque année par la suite.

b) L’état de l’économie au Canada et la situation économique et financière du gouvernement

L’analyse de ce critère par la Commission se trouve aux pages 10 à 12 de son Rapport. L’approche globale de la Commission en ce qui a trait à ce facteur est résumée comme suit : « Selon notre interprétation de cette disposition, nous devons considérer si l’état de l’économie canadienne est tel que nous devons, ou que nous devrions, éviter de faire des recommandations que nous aurions considérées appropriées s’il en était autrement. »15

Nous n’acceptons pas une telle caractérisation étroite de ce critère. Plus précisément, nous ne considérons pas que l’alinéa 26(1.1) a) ne vise qu’à établir si le gouvernement dispose de suffisamment de fonds pour payer n’importe quel montant que la Commission aurait considéré approprié s’il en était autrement. En revanche, la situation économique et financière du gouvernement est un élément contextuel clé pour déterminer si la rémunération des juges est « satisfaisante ». La Commission est tenue de mener son analyse en fonction de l’état global des finances du gouvernement et des autres priorités économiques et sociales du gouvernement. Autrement dit, tous les facteurs doivent être soupesés de manière intégrée plutôt que d’isoler le critère économique et de ne l’appliquer que dans le cadre d’une considération négative après avoir déterminé autrement un montant proposé.

Dans son Budget 2006, le gouvernement a établi ses priorités clés, y compris des mesures en vue de renforcer la responsabilisation, de créer des possibilités pour les Canadiennes et les Canadiens, d’investir dans nos familles et dans nos collectivités, de protéger la sécurité des Canadiens et de restaurer l’équilibre fiscal.16 Entre autres mesures, le gouvernement est résolu à réduire la Taxe sur les produits et services, à abaisser l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés, à mettre en place le Plan universel canadien des garderies, à investir dans les forces militaires du Canada, à recruter davantage d’agents de la Gendarmerie royale du Canada et à élaborer une Garantie sur les délais d’attente des patients.17

Parallèlement, ce qui est tout aussi important, le gouvernement s’est engagé à respecter sa responsabilité financière d’assurer notre santé économique et notre prospérité futures. Par conséquent, nous nous sommes engagés à réduire la dette nationale de 3 milliards de dollars par an, à compter du présent exercice, et à réduire également la croissance des dépenses fédérales à un niveau plus raisonnable. Le président du Conseil du Trésor a été chargé de définir des économies d’un milliard de dollars en 2006-2007 et 2007-2008 pour parer à de nouvelles dépenses et couvrir les dépenses courantes des programmes qui devraient augmenter de 5,4 p. 100 en 2006-2007 et de 4,1 p. 100 en 2007-2008.18

Nous ne nions pas que la nature particulière de la charge et des fonctions judiciaires imposent des considérations singulières sur les ressources publiques. Toutefois, le premier critère que stipule la loi reconnaît que les attentes légitimes en matière de rémunération des juges dépendent du fait que les juges sont payés par le trésor public – qui fait l’objet de multiples demandes conflictuelles et légitimes. La population canadienne s’attend à ce que toute dépense publique soit raisonnable et proportionnelle aux autres pressions économiques et priorités fiscales. En bref, le gouvernement ne croit pas que la recommandation salariale formulée par la Commission tient adéquatement compte de cette réalité, telle qu’elle est exprimée dans le premier critère de la loi.

c) Le besoin de recruter les meilleurs candidats pour la magistrature

Ce gouvernement reconnaît qu’il est de l’intérêt public d’attirer des candidats du plus haut calibre à la magistrature, et il reconnaît que le bassin de candidats potentiels d’où provient la magistrature est composé d’un groupe de professionnels spécialisés dont le revenu est bien supérieur à celui du Canadien moyen. C’est à cause de la nature particulière des fonctions judiciaires que les commissions d’examen de la rémunération des juges ont toujours eu de la difficulté à trouver des éléments de comparaison appropriés pour évaluer les traitements des juges. Cette Commission n’a pas fait exception à la règle, et elle a tenu compte d’une foule de renseignements relatifs à la rémunération des avocats du secteur privé et des hauts fonctionnaires dans la fonction publique, y compris tous les niveaux de sous-ministres et autres personnes nommées par le gouverneur en conseil.

Il faut souligner que cette Commission semble avoir accordé moins de poids à ce qui était devenu un élément de comparaison plus traditionnel de la rémunération des juges, à savoir le point médian de l’échelle de salaire des hauts fonctionnaires, soit celui de SM-3. Et même si la Commission était prête à examiner un éventail plus vaste de la communauté des sous-ministres (niveaux 1 à 4), elle a toutefois décidé de considérer au complet la moyenne de la prime à risque dans le calcul du traitement des SM.19 Nous estimons que cette démarche était malavisée. Accorder la pleine équivalence de prime à risque à des fins de comparaison est incompatible avec la sécurité sans égal qu’offre l’inamovibilité des juges, un des avantages indéniables du statut de juge, même si cela a été établi à des fins constitutionnelles.

De l’avis du gouvernement, le comparateur du traitement d’un sous-ministre devrait avoir un poids important. Il faut souligner que la position financière du gouvernement est reflétée en partie dans les salaires qu’il est prêt à payer à ses cadres supérieurs. Selon les éléments de preuve entendus par la Commission, les augmentations salariales annuelles, sauf les primes à risque, dans la catégorie des cadres et des sous-ministres, se situaient entre 2,5 p. 100 et 3,1 p. 100 au cours des trois années précédant le Rapport.20 Cette tendance s’est poursuivie depuis la publication du Rapport, avec des augmentations de 2,5 p.  100 à compter du 1er avril 2004, et de 3,0 p. 100 à compter du 1er avril 2005.21

La Commission a accordé un poids analytique plus élevé et davantage d’importance aux avocats du secteur privé – qu’elle décrit comme étant un élément de comparaison important, « sinon le plus important »22. La Commission estimait que le revenu des avocats en pratique privée était essentiel, parce que la plupart des juges nommés provenaient du bassin d’avocats les plus chevronnés du Barreau.23 Et dans son examen des candidats du secteur privé la Commission a observé ce qui suit :

Le raisonnement, bien sûr, est qu’il est dans l’intérêt public d’attirer les membres du Barreau les plus hautement qualifiés vers la magistrature et, règle générale, les avocats émérites figurent au nombre de ceux qui, en pratique privée, gagnent les revenus les plus élevés. Les candidats exceptionnels visés par l’alinéa 26(1.1)(c) de la Loi sur les juges ne sont pas nécessairement tous des avocats chevronnés et rémunérés au plus haut niveau de la profession, mais plusieurs le sont, et il faut s’assurer de ne pas les dissuader de poser leur candidature à la magistrature en raison d’une rémunération insuffisante.24

Le gouvernement convient avec la Commission que les revenus des avocats en pratique privée constituent un élément de comparaison important. Toutefois, les avocats nommés juges ne proviennent pas tous du secteur privé. En fait, 27,2 p. 100 des juges nommés entre le 1er janvier 1997 et le 30 mars 2004 venaient de la pratique non privée.25 Le gouvernement estime qu’il faut bien tenir compte du fait qu’une proportion appréciable de juges ne provient pas du bassin d’avocats du secteur privé.

Toutefois, le fait que la Commission ait accordé un poids prédominant, presque exclusif, au revenu d’avocats autonomes n’est pas l’élément primordial, à notre avis. Il semble plutôt que non seulement la Commission se soit concentrée sur les revenus les plus élevés des avocats du secteur privé, mais qu’elle a également utilisé un barème plus étroit de ces revenus, dégagé d’après les données des huit centres urbains les plus importants du Canada (Calgary, Edmonton, Montréal, Ottawa, Québec, Toronto, Vancouver, et Winnipeg) L’impact de la concentration de ce barème de revenus d’avocats urbains doit être évalué en fonction du fait qu’il exclut près de la moitié (48,1 p. 100) des avocats en pratique privée, dont un grand nombre sont aussi expérimentés et compétents que leurs homologues des grands centres urbains. Les avocats provenant des huit plus grands centres urbains ne constituaient que 51,9 p. 100 des juges nommés entre le 1 er janvier 1997 et le 30 mars 2004.26

Pour expliquer les raisons pour lesquelles la Commission s’était appuyée sur les données visant les centres urbains, la Commission a souligné ce qui suit :

[N]ous pouvons sans exagérer affirmer que plusieurs juges nommés proviennent des groupes de revenu plus élevé ainsi que des centres où le revenu des avocats travaillant à leur propre compte est le plus élevé. Il y aura toujours des avocats dont le revenu dépassera nettement le seuil du 75e centile du revenu professionnel des avocats. Et quoique plusieurs avocats dans cette situation peuvent choisir de ne pas présenter une demande de nomination à la magistrature, de nombreuses personnes hautement qualifiées dans ce groupe acceptent le sacrifice économique en raison des autres attraits de la vie de la magistrature. Nous croyons qu’il est important de mettre en place un niveau salarial qui ne dissuade pas les membres de ce groupe de contempler une charge judiciaire.27

L’effet de ce que le gouvernement estime être un poids indu accordé au revenu des avocats tiré du barème urbain se manifeste dans la représentation par la Commission des données qui en découlent.28 En examinant le Tableau 17 du Rapport de la Commission, qui illustre le revenu moyen par province, on constate que le traitement proposé de 240 000 $ dépasse, parfois de façon importante, le 75e centile du revenu des avocats à leur propre compte dans toutes les provinces, sauf en Alberta et en Ontario.29

Qui plus est, lorsque la valeur de la rente judiciaire (22,5 p. 100 du salaire) est comprise dans le montant de 240 000 $, à compter du 1er avril 2004, la valeur réelle serait de 294 000 $, dépassant ainsi de beaucoup le 75e centile pour l’ensemble du Canada et toutes les provinces, sauf l’Alberta et l’Ontario. 30 Et la valeur de la sécurité que fournit une telle rente ne devrait pas être sous-estimée. Un juge qui devient handicapé, même le lendemain de sa nomination, a immédiatement le droit à une rente des deux tiers de son traitement de juge pour le reste de sa vie. Le conjoint ou la conjointe d’un juge qui décède, même le lendemain de sa nomination, a le droit à la moitié de sa rente jusqu’à la fin de sa vie.

Le gouvernement a d’autres sujets de préoccupation concernant la validité de la méthodologie et des hypothèses sur lesquelles la Commission s’est appuyée. Dans son analyse du revenu des avocats en pratique privée, la Commission s’est servi de données tirées des déclarations de revenus d’avocats qui s’étaient déclarés comme travaillant à leur propre compte auprès de l’Agence du revenu du Canada et a adopté une approche méthodologique fondée sur le 75e centile du revenu global. Toutefois, au contraire de la présentation du gouvernement, la Commission a également exclu les avocats gagnant moins de 60 000 $, en présumant qu’ils ne seraient probablement pas candidats à la magistrature, et les avocats en dehors de la tranche d’âge de 44 à 56 ans, en présumant que la grande majorité des juges nommés viennent de cette tranche.31 Il en découle l’introduction, dans les données, d’un préjugé statistique en faveur des avocats qui ont un revenu supérieur.

Au bout du compte, il est difficile de déterminer avec certitude les hypothèses cumulatives qui ont mené la Commission à faire sa recommandation salariale. En fait, alors que l’ancien gouvernement a accepté la recommandation salariale de la Commission, il faut souligner que sa réponse du 30 novembre 2004 comprenait un caveat très ferme selon lequel l’acceptation des recommandations salariales de la Commission ne devrait pas être considérée comme une acceptation absolue de toutes les conclusions tirées par la Commission à la suite de la réalisation de l’analyse comparative.32

Finalement, le présent gouvernement admet que la Commission était tenue de s’appuyer sur des données insatisfaisantes à divers égards, et qu’il n’était pas déraisonnable de s’appuyer sur des données concernant le revenu dans le secteur privé à des fins de comparaison. À notre avis toutefois, la Commission a accordé un poids excessif aux avocats de huit centres urbains, ce qui a entraîné une proposition de revenu gonflé qui va bien au-delà de ce qui est raisonnable à l’échelle du Canada.

Dans sont étude de la recommandation salariale de la Commission et dans sa décision de la modifier, le gouvernement a tenu compte de sa situation économique et financière et a examiné tous les éléments de comparaison énoncés par la Commission, y compris le revenu des avocats en pratique privée et tous les échelons de traitement des sous-ministres. En ce qui a trait au revenu des avocats en pratique privée, nous estimons qu’une approche plus raisonnable qui respecte mieux tous les critères prévus par la loi, y compris les considérations économiques et financières actuelles, est de prendre en compte les revenus au 75e centile dans tous les centres provinciaux, urbains et ruraux, comme on le voit au Tableau 17 (Annexe 2).

Il est aussi fort pertinent de souligner qu’il n’y a aucune indication selon laquelle la grille salariale actuelle des juges dissuade les avocats de haut calibre de poser leur candidature à des postes de juges. Entre 1988 et mars 2004, le nombre de candidats recommandés et fortement recommandés à un poste de juge a dépassé le nombre de candidats nommés dans une proportion de 3.3:133. En Ontario, où il y a actuellement huit postes vacants, il y a 36 candidats fortement recommandés, 114 candidats recommandés et 25 juges provinciaux actuellement qualifiés. De façon similaire, en Alberta, où il y a actuellement deux postes vacants, il y a cinq candidats fortement recommandés, 22 candidats recommandés et cinq juges provinciaux qualifiés pour être nommés.34 À condition que d’excellents candidats continuent de postuler à la magistrature et que la population canadienne soit bien servie par des personnes dévouées et expérimentées, le fait que certains des avocats les mieux rémunérés ne choisiront pas de poser leur candidature à cause de leurs attentes salariales ne relève que d’un choix personnel. Il devrait également être noté que la rémunération n’est qu’un des multiples facteurs à considérer pour ceux qui choisissent de poser leur candidature pour un poste à la magistrature fédérale.

En résumé, le gouvernement estime que la recommandation salariale de la Commission met un accent indu sur le troisième critère prévu par la loi et va trop loin en définissant l’augmentation salariale nécessaire pour recruter les meilleurs candidats pour la magistrature. À la place, le gouvernement propose un traitement modifié pour les juges puînés de 232 300 $, ou 7,25 p. 100 à compter du 1er avril 2004, y compris une indexation légale à compter du 1er avril de chaque année par la suite.35 Le juge en chef du Canada, les juges de la Cour suprême et les juges en chef des cours supérieures recevraient un traitement maintenant un lien proportionnel avec celui des juges puînés.36


  • [12] Recommandation 1  : La Commission recommande que le traitement des juges puînés soit établi comme suit : À compter du 1er avril 2004, 240 000 $, incluant l’indexation légale en vigueur à cette date, et pour les trois années suivantes : 240 000 $, somme à laquelle s’ajoute l’indexation légale cumulative entrant en vigueur le 1er avril de chaque année. (Indexation légale : en vertu de la Loi sur les juges, les salaires des juges sont indexés en fonction de l’Indice de la rémunération pour l’ensemble des activités économiques.)
  • [13] « juge puîné» s’entend d’un juge qui n’occupe pas un poste de juge en chef.
  • [14] Recommandation 2 : La Commission recommande que le traitement des juges de la Cour suprême du Canada, des juges en chef et des juges en chef adjoint soit fixé, à compter du 1er avril 2004, en incluant l’indexation légale, aux montants suivants :
  • Recommandation: 2 de la Commission
    Cour Titre Salaire
    La Cour suprême du Canada  Juge en chef du Canada 308 400 $
    La Cour suprême du Canada  Juges 285 600 $
    La Cour fédérale et la Cour canadienne de l’impôt  Juges en chef 263 000 $
    La Cour fédérale et la Cour canadienne de l’impôt  Juges en chef adjoint  263 000 $
    Les cours d’appel, les cours supérieures, les cours suprêmes et les cours du banc de la Reine  Juges en chef 263 000 $
    Les cours d’appel, les cours supérieures, les cours suprêmes et les cours du banc de la Reine  Juges en chef adjoint 263 000 $
  • [15] Rapport , p. 10.
  • [16] Les documents du Budget 2006 se trouvent sur le site : http://www.fin.gc.ca/budtocf/2006/budlistf.htm.
  • [17] Ibid .
  • [18] Ibid .
  • [19] La première commission quadriennale d’examen de la rémunération des juges – la Commission Drouin 1999 – a pris également en considération la prime à risque.
  • [20] Rapport , p. 29.
  • [21] Communiqué de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, du 13 décembre 2004; Communiqué de l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada du 29 juin 2005.
  • [22]Rapport, p. 47.
  • [23]Rapport, pp. 36-37.
  • [24] Rapport , p. 37.
  • [25] Tableau 2, Rapport, p.20.
  • [26] Tableau 5, Rapport, p. 22.
  • [27] Rapport , p.55.
  • [28] Tableau 19, Rapport, p. 54 illustre le revenu au 75e centile des avocats en pratique privée dans les grands centres urbains.
  • [29] Rapport , p. 52. Notons que le Tableau 17 calcule le 75e centile en utilisant la tranche d’âge de 44-56 ans et exclut les avocats dont le revenu est inférieur à 60 000 $ – deux méthodologies que conteste le gouvernement dans la présente réponse. Si ces méthodologies ne sont pas utilisées, le montant de 240 000 $ est supérieur au 75e centile dans toutes les provinces. Le Tableau 17 est joint à la présente réponse à l’annexe 2. Il faut souligner que cette information n’est pas présentée pour l’Île du Prince-Édouard ou Terre-Neuve et Labrador.
  • [30] Rapport , pp.52, 64. Même en Alberta, le 75e centile est à peine plus élevé – à 297 700 $. La valeur de la rente a été calculée par l’expert de la Commission comme étant 22,5 p. 100 du traitement : Rapport, p. 64.
  • [31] Rapport, p. 49.
  • [32] Supra note 1, p.5.
  • [33] Tableau 6, Rapport, p. 24.
  • [34] Information provenant du Bureau du Commissaire à la magistrature fédérale.
  • [35] Il faut souligner que le salaire que propose le gouvernement, même à l’exclusion de la valeur de la rente, se compare favorablement au 75e centile dans la plupart des provinces, selon les éléments de la méthodologie de la Commission qui favorisent les traitements les plus élevés.
  • [36]
Traitement des juges
Cour Titre Salaire
La Cour suprême du Canada  Juge en chef du Canada 298 500 $
La Cour suprême du Canada  Juges 276 400 $
La Cour fédérale et la Cour canadienne de l’impôt  Juges en chef 254 600 $
La Cour fédérale et la Cour canadienne de l’impôt  Juges en chef adjoint  254 600 $
Les cours d’appel, les cours supérieures, les cours suprêmes et les cours du banc de la Reine  Juges en chef 254 600 $
Les cours d’appel, les cours supérieures, les cours suprêmes et les cours du banc de la Reine  Juges en chef adjoint 254 600 $
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