Réponse du gouvernement du Canada au Rapport de la Commission d’examen de la rémunération des juges 2011

II. Réponse au rapport

Le gouvernement accepte les recommandations 1, 4, 5 et 7 de la Commission Levitt et les parties de la Recommandation 3 qui découlent de la Recommandation 1. Le gouvernement n’accepte pas les Recommandations 2 et 6 ni les parties de la Recommandation 3 qui découlent de la Recommandation 2. En ce qui concerne les Recommandations 8 à 11, bien qu’il ne soit pas légalement tenu de donner suite à des recommandations sur le mécanisme d’examen par une commission, le gouvernement présentera quelques brefs commentaires.

(a) Les Recommandations 1, 3 (en partie), 4, 5 et 7: Traitements et avantages pécuniaires

La recommandation de la Commission prévoyant, pour la période quadriennale allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2016, l’application de l’indexation prévue à l’art. 25 de la Loi sur les juges, maintiendrait le statu quo. Le gouvernement est convaincu que la Commission a démontré qu’elle avait dûment tenu compte de chacun des facteurs énoncés dans la Loi sur les juges pour faire ces recommandations. Il est tout particulièrement important de signaler que la Commission a soigneusement examiné les considérations économiques et financières avancées par le gouvernement pour rejeter les propositions de la magistrature, qui auraient donné lieu à une augmentation salariale de plus de 20 % au cours de la période quadriennale.

Le gouvernement accepte les conclusions de la Commission portant que, malgré l’incertitude mondiale persistante, l’état de l’économie au Canada semble moins grave qu’à l’époque où le gouvernement a présenté, en février 2009, sa Réponse au rapport de la Commission de 2007, et maintenu l’indexation prévue par la loi pour la période quadriennale allant du 1er avril 2008 au 31 mars 2012. Le gouvernement accepte donc la recommandation de la Commission visant à maintenir l’indexation prévue à l’art. 25 de la Loi sur les juges pour la période quadriennale allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2016.

Le gouvernement accepte aussi les recommandations de la Commission visant à conférer aux trois juges principaux dans la région du Nord les prestations de pension de retraite dont bénéficient actuellement les juges en chef et les juges en chef adjoints. Ces juges s’acquittent essentiellement de fonctions semblables à celles des juges en chef et ils reçoivent actuellement le traitement d’un juge en chef. La recommandation de la Commission visant à accorder au juge principal du tribunal de la famille la même indemnité de représentation que tous les juges régionaux principaux de l’Ontario est aussi raisonnable en ce qu’elle reconnaît que le juge principal du tribunal de la famille s’acquitte de fonctions équivalentes à celle des juges régionaux principaux.

(b) Recommandations 2, 3 (en partie) et 6 : Écart de traitement en faveur des juges d’appel

Après avoir examiné les raisons pour lesquelles la Commission Levitt a recommandé l’instauration d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel, en toute déférence, le gouvernement choisi de ne pas suivre les Recommandations 2 et 6 et les parties de la Recommandation 3, qui découlent de la recommandation 2.

À l’heure actuelle, tous les juges des cours supérieures au Canada, y compris les juges de première instance et les juges d’appel, reçoivent le même traitement, sauf les juges en chef, les juges en chef adjoints et les juges principaux, qui assument des fonctions administratives additionnelles, et les juges de la Cour suprême du Canada.

La question de savoir si les juges d’appel devraient être mieux rémunérés que les juges de première instance soulève des questions difficiles qui touchent à la fois la perception que le public a de la qualité de la justice offerte par ces tribunaux ainsi que des questions d’équité et de collégialité au sein de la magistrature. C’est un sujet qui, historiquement, suscite une grande controverse chez les juges. En effet, dans des mémoires qu’ils ont présentés devant des commissions antérieures, des juges d’appel étaient partagés sur la question de savoir s’il serait dans l’intérêt public qu’ils reçoivent une meilleure rémunération.

La Commission Scott de 1996 (la dernière commission « triennale ») avait reçu une demande en vue de l’instauration d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel. La Commission avait soulevé de sérieuses préoccupations au sujet de l’incidence possible d’un tel changement sur le système judiciaire canadien et affirmé ce qui suit :

Bien que certaines propositions intéressantes en faveur de cette idée aient été avancées, il faudrait invoquer de solides arguments pour que l’on s’écarte du régime actuel, qui repose sur la prémisse que, bien qu’elles soient différentes selon le degré de la hiérarchie judiciaire, les fonctions judiciaires exigent une discipline et un dévouement équivalents de la part des juges des deux degrés de juridiction. Il faudrait soupeser attentivement les incidences culturelles qu’une telle différenciation aurait sur le régime. (Les italiques sont de nous.)

Les quatre Commissions quadriennales ont toutes examiné la question de l’instauration d’un écart de traitement entre les juges de première instance et les juges d’appel. La Commission Drouin a reconnu la valeur des arguments présentés en faveur ou à l’encontre d’un tel écart de traitement. Cependant, elle a conclu que, pour faire une recommandation, il faudrait procéder à un examen plus poussé et obtenir davantage de renseignements.

La Commission McLennan de 2003 a refusé de recommander un écart de traitement, affirmant ce qui suit :

Bref, il n’y a pas d’appui pour la proposition voulant que la méthode actuelle de rémunération égale pour tous les juges puînés, comme par le passé, ne soit pas une disposition entièrement satisfaisante pour le fonctionnement des cours ou la disponibilité de candidats qualifiés pour les combler les postes des cours d’appel du pays. Par contre, il y a certaines raisons de croire que la création d’un tel différentiel serait nuisible. (Les italiques sont de nous.)

La Commission McLennan avait également conclu qu’il n’y a pas lieu de croire qu’un écart de traitement « aurait une incidence quelconque » sur le rôle de la sécurité financière des juges dans la préservation de l’indépendance judiciaire (al. 26(1.1)b) de la Loi sur les Juges) ou le besoin de recruter les meilleurs candidats (al. 26(1.1)c)).

La Commission Block de 2007 avait reçu une demande d’instauration d’un écart de traitement au nom de 99 des 141 juges des Cours d’appel du Canada ainsi que 18 mémoires s’y opposant, notamment de l’Association des juges de la Cour supérieure de l’Ontario, représentant près de 300 juges. Comme lors de toutes les commissions antérieures, le Conseil canadien de la magistrature et l’Association canadienne des juges des cours supérieures étaient demeurés neutres relativement à cette question.

La Commission Block avait accepté la conclusion de la Commission McLennan portant que l’instauration d’un écart de traitement n’aurait aucune incidence sur la sécurité financière des juges ni sur le besoin de recruter les meilleurs candidats pour la magistrature (al. 26(1.1)b) et c) de la Loi sur les juges) et avait conclu qu’il s’agissait d’établir si un autre facteur objectif pouvait être précisé au regard de l’al. 26(1.1)d) de la Loi sur les juges. La Commission Block avait également rejeté, comme fondement d’un écart de traitement, les différences entre la charge de travail des juges de première instance et celle des juges d’appel.

Le seul critère qui, selon la Commission Block, appuyait un écart de traitement était le fait qu’il existe une différence importante dans le rôle et les responsabilités des juges nommés à des cours d’appel, en ce que leurs fonctions essentielles sont de : (1) corriger les injustices ou erreurs commises en première instance; 2) énoncer le droit. La Commission Block n’a pas tiré de conclusion portant que le rôle et les responsabilités des juges des cours d’appel étaient plus lourds ou revêtaient aux yeux du public canadien une plus grande valeur que le rôle et les responsabilités des juges de première instance. En effet, en réponse à la préoccupation qu’un grand nombre de juges de première instance avaient exprimée relativement au fait que l’établissement d’un traitement différent pour les juges de première instance et les juges de cours d’appel entraînerait la discorde, la Commission a indiqué qu’elle ne cherchait « aucunement à saper ou amoindrir la valeur des travaux importants menés par les juges de première instance dans l’ensemble du pays. »

Le gouvernement n’avait mis en oeuvre aucune des recommandations de la Commission Block en raison d’une importante détérioration de l’état de l’économie et de la situation financière du gouvernement, survenue après le dépôt du Rapport de la Commission.

Avant la réception des mémoires des parties, la Commission Levitt avait indiqué, dans un avis, qu’en l’absence de changements, dans les faits ou les circonstances, elle entendait faire les mêmes recommandations que la Commission Block, notamment relativement à l’instauration d’un écart de traitement. Même si, lors de toutes les Commissions antérieures, le Conseil canadien de la magistrature et l’Association canadienne des juges des cours supérieures étaient demeurés neutres, ils font maintenant valoir que la Commission Levitt devrait adopter les recommandations de la Commission Block, y compris l’établissement d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel. Cependant, mis à part le fait qu’ils se sont fondés sur l’examen que la Commission Block avait fait de la question, ils n’ont présenté aucun argument de fond à l’appui du bien-fondé de la recommandation sollicitée, et ils n’ont déposé aucun élément de preuve. Contrairement à ce qui s’est passé lors des commissions antérieures, aucune observation orale ou écrite n’a été présentée par un tribunal ou un juge en faveur ou à l’encontre de l’instauration d’un écart de traitement. Le gouvernement avait indiqué d’une part, qu’il n’était pas loisible à la Commission d’adopter les recommandations de la Commission Block sans procéder à un examen indépendant et objectif de tous les facteurs pertinents et d’autre part, que les parties représentant la magistrature n’avaient pas présenté d’observations ou d’éléments de preuve de fond auxquels il pouvait répondre.

Sur le fondement des documents et arguments « qu’on lui a présentés » (lesquels ne comportaient pas un examen du bien-fondé de l’établissement d’un écart de traitement) et d’un examen de la transcription des travaux de la Commission Block (mais apparemment pas des mémoires écrits présentés à cette commission), la Commission Levitt a recommandé l’instauration d’un écart de traitement de 3% entre les juges de première instance et les juges d’appel. Il semble que la Commission a accepté les conclusions des Commissions McLennan et Block selon lesquels un écart de traitement en faveur des juges d’appel ne serait pas nécessaire que ce soit pour préserver l’indépendance judiciaire ou recruter les meilleurs candidats pour la magistrature (comme l’exigent les al. 26(1.1)b) et c) de la Loi sur les juges). Sa recommandation semble uniquement fondée sur l’al. 26(1.1)d) « tout autre objectif qu[e la Commission] considère pertinent ». La Commission a affirmé que sa compétence pour recommander un tel écart de traitement « reflète le jugement de la Commission quant à la différence d’impact sur l’administration de la justice du travail des juges de cours d’appel et de celui des juges de première instance. »

En toute déférence, le gouvernement n’accepte pas cette recommandation. Les rôles des juges de première instance et des juges d’appel sont différents par nature, mais non en importance. Les juges des cours d’appel rendent des décisions finales susceptibles d’appel devant la Cour suprême du Canada. Les juges de première instance ont le rôle principal de la détermination des faits, et, même si leurs décisions sur un point de droit sont susceptibles d’appel, elles sont rarement protées en appel dans la grande majorité des cas. Les juges de première instance ont un rôle beaucoup plus grand dans l’interaction directe avec les parties à un litige, y compris les parties non représentées par avocat, et ils ont la difficile tâche d’évaluer la crédibilité des témoins. Bien que la Commission Levitt ait raison d’affirmer que les jugements des cours d’appel constituent une jurisprudence plus définitive que les jugements des cours de première instance et sont régulièrement appliqués par les cours d’instance inférieure, la doctrine du stare decisis ne fait pas que les traitements des juges d’appel ne sont pas satisfaisants. Il existe une hiérarchie entre les décisions judiciaires et entre les tribunaux, mais les responsabilités de chaque juge, que ce soit en première instance ou en appel, sont équivalentes quant à leur obligation de trancher chaque affaire de manière équitable, impartiale et indépendante. Comme l’a affirmé la Commission Scott, « les fonctions judiciaires exigent une discipline et un dévouement équivalents de la part des juges des deux degrés de juridiction. » Dans le mémoire que certains juges de cours d’appel ont présenté à la Commission Block, il y est indiqué qu’il serait déplacé de justifier les écarts de traitement sur le fondement que les juges de certaines cours travaillent plus fort ou qu’ils accomplissent des tâches plus importantes que d’autres. Bon nombre des autres mémoires déposés par des juges indiquaient que le travail accompli par les juges de première instance et les juges d’appel est important et exigeant, et soulevaient des préoccupations quant au fait que le travail des juges de première instance pourrait, dans l’esprit du public, avoir une valeur moindre. Le gouvernement est d’avis que le travail des juges de première instance a autant d’importance que celui des juges des cours d’appel et devrait être ainsi perçu par le public. Bien que la Commission ait fait ressortir un certain nombre de fonctions importantes dont s’acquittent les juges d’appel, son analyse ne révèle pas qu’elle a fait un examen équivalent des principales responsabilités et contributions des juges de première instance.

La Commission a indiqué que, dans certaines administrations, il existe des distinctions de statut entre les juges de première instance et les juges de cours d’appel en ce qui a trait au rang et préséance. Dans la mesure où les recommandations de la Commission en vue de l’instauration d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel sont fondées sur des considérations de nature hiérarchique axées sur des distinctions de statut, indépendamment des différences dans la valeur du travail effectué, de l’avis du gouvernement, le statut en soi n’a aucun rapport avec la question de savoir si « les traitements et [...] les avantages pécuniaires consentis aux juges sont satisfaisants ». L’examen de telles considérations outrepasse la compétence que la Commission possède en vertu de l’article 26 de la Loi sur les juges.

Par ailleurs, indépendamment des considérations de nature financière, la Commission Levitt n’a pas fait état d’aucun autre motif à l’encontre de la mise en oeuvre d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel. Au nombre de ceux-ci, citons :

  • l’absence de consensus entre les 1 103 juges des cours supérieures, y compris les juges d’appel;
  • le risque de porter atteinte à la cordialité et à la collégialité entre les juges de première instance et les juges d’appel;
  • à l’occasion, des tribunaux ou des juges de première instance s’acquittent de fonctions des cours d’appel;
  • à l’occasion, des juges de première instance siègent en cour d’appel;
  • le fait que des travaux accomplis par une cour d’appel dans une province pourraient l’être par un tribunal de première instance dans une autre (par exemple, la Cour divisionnaire de l’Ontario);
  • les juges de première instance assument l’entière responsabilité de leurs décisions, alors que les juges des cours d’appel siègent en formations, et partagent donc la charge de travail et les responsabilités;
  • un écart de traitement inciterait des juges, dont les compétences conviennent davantage à une charge de première instance, à poser leur candidature à un poste à une cour d’appel;
  • un écart de traitement pourrait avoir pour effet de dissuader un juge d’appel de quitter sa charge pour exercer celle d’un juge de première instance lorsqu’un tel transfert favorise la meilleure administration possible de la justice; et
  • l’instauration d’un écart de traitement aurait une incidence sur l’équité des écarts de traitements qui existent actuellement.

De l’avis du gouvernement, ce sont là des préoccupations légitimes qui étayent davantage sa conclusion portant que les traitements actuels de tous les juges des cours supérieures, y compris ceux des juges des cours d’appel (majorés comme le prévoit la partie II(a) ci-dessus), sont satisfaisants, et que l’instauration d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel ne servirait pas la bonne administration de la justice ou l’intérêt public général.

Enfin, le gouvernement n’accepte pas le raisonnement de la Commission Levitt en ce qui a trait au facteur énoncé à l’al. 26(1.1)a) (l’état de l’économie au Canada, y compris le coût de la vie ainsi que la situation économique et financière globale du gouvernement fédéral). La Commission a justifié le coût additionnel de l’instauration d’un écart de traitement en faveur des juges d’appel sur le fondement qu’un tel écart emporterait des « coûts minimaux par rapport à l’ensemble des dépenses gouvernementales». Cependant, cet énoncé ne tient pas compte du fait que l’élimination des déficits et l’équilibre budgétaire reposent sur un grand nombre de décisions relatives à des dépenses publiques qui, en apparence, peuvent sembler minimes par rapport à l’ensemble des dépenses gouvernementales. Dans l’arrêt Bodner, la Cour suprême du Canada a reconnu que les gouvernements et les assemblées législatives doivent respecter et protéger l’indépendance de la magistrature, mais aussi qu’ils ont la responsabilité constitutionnelle de décider de l’allocation des fonds publics. De l’avis du gouvernement, les Recommandations 2 et 6, qui donneraient lieu à des dépenses publiques d’environ 6 M$ au cours de la période quadriennale, ne sauraient se justifier à un moment où les compressions budgétaires ont nécessité la réduction d’un vaste éventail d’autres dépenses gouvernementales.

(c) Recommandations 8 à 11 : Le processus

La Commission consacre le Chapitre 5 à un examen des questions touchant le mécanisme d’examen par une commission et fait certaines recommandations en vue d’en améliorer l’efficacité. À l’instar de la Commission, le gouvernement est d’avis que l’on voulait que le mécanisme de fixation de la rémunération des juges soit efficace et non contradictoire, et il souscrit à la Recommandation 11 qui prévoit que le gouvernement et la magistrature devraient examiner les méthodes qui permettraient de tempérer la nature contradictoire du processus de la Commission et de le rendre plus efficace. Par ailleurs, le gouvernement convient avec la Commission que le renforcement de la confiance dans le mécanisme d’examen par une commission nécessite davantage de viser de façon constructive l’avenir que de s’attarder sur le passé et exige que toutes les parties prenantes au processus l’abordent avec des attentes raisonnables et dans le respect des préoccupations et des points de vue de chacun.

En conformité avec cette nécessité de viser l’avenir, le gouvernement s’abstiendra de donner suite de façon détaillée au Chapitre 5 du Rapport de la Commission, avec lequel il n’est pas d’accord. Cependant, il est nécessaire de faire remarquer que le gouvernement demeure lié par les directives que la Cour suprême du Canada a données dans le Renvoi relatif à l’Î.-P.-É. et l’arrêt Bodner ainsi que par les dispositions de la Loi sur les juges. Tout particulièrement, en ce qui concerne la Recommandation 8, bien que le point de vue des membres de la magistrature bien renseignés et raisonnables soit important, il est clair, selon les directives de la Cour suprême, que le critère de l’indépendance judiciaire, y compris le caractère suffisant de la Réponse du gouvernement, est examiné du point de vue des bénéficiaires de cette indépendance en l’occurrence les parties à un litige et les membres du grand public qui dépendent de l’existence d’un système de justice équitable et impartial.

En ce qui concerne la Recommandation 10 de la Commission, le gouvernement continue d’être d’avis que chaque commission est juridiquement tenu, pour satisfaire aux exigences constitutionnelles d’indépendance, d’objectivité et d’efficacité, d’examiner les éléments de preuve et les observations dont elle est saisie et ne peut simplement adopter des recommandations d’une commission antérieure, qui n’ont pas été mises en œuvre, sans procéder elle-même à sa propre analyse indépendante et objective. Par ailleurs, il n’existe un « consensus » sur un sujet que si toutes les parties devant la Commission s’entendent. La réalisation de l’objectif commun du gouvernement et de la magistrature de tempérer la nature contradictoire du processus de la commission et de le rendre plus efficace ne se trouve pas favorisée en exacerbant un désaccord sur un sujet particulier par un autre désaccord sur la question de l’existence même d’un consensus sur le sujet dans le passé. Il est possible de tempérer la nature contradictoire du processus et de le rendre plus efficace en cherchant plutôt à en arriver à un consensus véritable et à faire fond sur celui-ci; à l’instar de la Commission, le gouvernement est d’avis que les parties devraient examiner des méthodes additionnelles d’y parvenir.

Dans la préparation de cette Réponse, le gouvernement a tenu compte des trois étapes du critère énoncé par la Cour suprême dans l’arrêt Bodner, y compris de la troisième, comme en fait état la Recommandation 9 de la Commission. Le gouvernement est d’avis que, dans l’ensemble, le processus de la Commission quadriennale de 2011 a réussi à atteindre les objectifs établis par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à l’Î.-P.-É. et l’arrêt Bodner. Cela dit, le gouvernement proposera certaines modifications à la Loi sur les juges, qui permettront d’améliorer la rapidité et l’efficacité du processus, en faisant passer de six à quatre mois le délai accordé au gouvernement pour donner suite au rapport d’une commission et en établissant une obligation explicite de présenter les dispositions législatives de mise en oeuvre dans les meilleurs délais. En outre, le gouvernement demeure ouvert à examiner, de concert avec la magistrature, des approches qui permettraient de tempérer la nature contradictoire du processus et d’en améliorer ainsi l’efficacité globale.

III. Conclusion

Le gouvernement est conscient de l’importance de démontrer publiquement son engagement envers la rapidité et l’efficacité du mécanisme d’examen par une commission. Le gouvernement s’est empressé de déposer rapidement devant le Parlement le rapport de la Commission deux jours après en avoir reçu réception, et il a maintenant donné suite à ce rapport bien avant la date du 15 novembre 2012 prévue par la loi. En outre, le gouvernement est disposé à prendre des mesures en vue de garantir une mise en oeuvre hâtive des recommandations de la Commission en déposant dès que possible les modifications législatives requises à la Loi sur les juges. Ces mesures permettront de maintenir la confiance du public dans le mécanisme d’examen par une commission quadriennale et, ainsi, dans l’indépendance des juges de nomination fédérale au Canada.

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