RÉPONSE DU GOUVERNEMENT AU QUATRIÈME RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DU COMMERCE INTERNATIONAL

Sommaire de la réponse du Gouvernement

Le Comité permanent sur les affaires étrangères et le commerce international a remis un rapport intitulé L'enlèvement international d'enfants : solutions de rechange le 22 avril 1998. Ce rapport a été rédigé après l'audition de témoignages et le dépôt de mémoires de la part de parents, d'avocats, d'entreprises privées de recherche, de représentants des forces de l'ordre, d'organisations non gouvernementales et de fonctionnaires. Dans son rapport, le Comité a fait quatorze recommandations visant plusieurs aspects de la question de l'enlèvement international d'enfants, dont les statistiques, les traités internationaux, l'intervention policière, les contrôles des passeports et aux frontières, les ordonnances de garde, l'aide financière et le partage de renseignements.

Ce document constitue la réponse du gouvernement du Canada au rapport du Comité permanent.

Des exemplaires de cette publication sont disponibles à l'adresse suivante :

Direction des communications et des services exécutifs
Ministère de la Justice du Canada
284, rue Wellington
Ottawa (Ontario)
K1A 0H8

INTRODUCTION

En avril 1998, le Sous-comité des droits de la personne et du développement international a publié son rapport intitulé « L'enlèvement international d'enfants : solutions de rechange ». Dans les quatorze recommandations qu'il contient, le sous-comité aborde des questions ayant trait à la Convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, au Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC, aux interventions des corps policiers et à leur formation, à l'extradition, aux ordonnances de garde, au contrôle des frontières et des passeports, aux restrictions des voyages internationaux, à l'aide financière et au partage de renseignements et d'expertise.

Comme le ministre de la Justice est responsable des questions relatives au droit international privé, au droit criminel et au droit de la famille, le ministère a pris l'initiative de préparer la réponse du gouvernement fédéral. Il a travaillé à cette fin en étroite collaboration avec plusieurs ministères et groupes, notamment, le Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC, Statistique Canada, Citoyenneté et Immigration, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Affaires consulaires et Bureau des passeports), Revenu Canada (Bureau des douanes), et le ministère des Transports. L'autorité centrale fédérale a en outre sollicité les vues des autorités centrales provinciales au sujet du rapport.

Le gouvernement fédéral a choisi de présenter une réponse détaillée au rapport du sous-comité. Cette réponse examine les recommandations une à une et considère minutieusement les préoccupations et les problèmes soulevés. Chacune des réponses présente les questions en contexte et expose comment le gouvernement entend y donner suite. La grande majorité des recommandations ont été entérinées; d'autres ont été acceptées moyennant certaines adaptations. Trois recommandations seulement ne peuvent être acceptées, du moins pour le moment.

RÉPONSES AUX RECOMMANDATIONS

Recommandation 1 : Élaboration de renseignements

Le sous-comité recommande que les responsables du Bureau d'enregistrement des enfants disparus, l'autorité centrale fédérale, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et les autorités centrales provinciales et territoriales travaillent en collaboration avec le Centre canadien de la statistique juridique et d'autres particuliers et organismes possédant des compétences reconnues en matière d'enlèvement d'enfants, de droit de la famille et de violence familiale, afin d'élaborer à partir de la base de données nationales du Bureau d'enregistrement des enfants disparus, un ensemble de renseignements cohérents et complets sur les enlèvements internes et internationaux d'enfants par le père ou la mère. Le Sous-comité recommande en outre que le Centre canadien de la statistique juridique rédige un rapport annuel sur le sujet.

RÉPONSE

Contexte

L'autorité centrale fédérale constituée en vertu de la Convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, recueille des données statistiques auprès des différentes autorités centrales des provinces et des territoires, car celles-ci traitent directement les cas d'enfants enlevés amenés au Canada ou emmenés hors du pays. Ces données sont colligées à l'intention des commissions spéciales convoquées tous les quatre ou cinq ans pour réexaminer la Convention de La Haye. Chaque province et chaque territoire ont leurs méthodes propres pour compiler des données statistiques. La présentation des données sur le nombre et le type d'enlèvements internationaux d'enfants varie d'une administration à l'autre.

Par ailleurs, les statistiques n'englobent pas nécessairement les demandes présentées sous le régime de la Convention de La Haye qui sont adressées directement à l'autorité centrale ou aux autorités judiciaires ou administratives d'un autre État partie où l'enfant a été emmené. Il n'existe pas de mécanismes pour recueillir des données sur ces cas qui ne passent pas par une autorité centrale au Canada.

La situation est encore plus compliquée lorsque l'enfant enlevé est emmené dans un pays qui n'a pas adhéré à la Convention de La Haye. Dans de telles situations, il est pour ainsi dire impossible de recueillir des données, en particulier si le parent victime ne rapporte pas l'enlèvement à la police.

On a discuté de la question des statistiques lors de la dernière réunion de la Commission spéciale sur la Convention de La Haye, tenue en mars 1997, et notamment du besoin d'établir une méthode uniforme de collecte et de rapport des données statistiques à la Commission spéciale. On a demandé au Bureau permanent de la Conférence de droit international privé de La Haye d'élaborer des définitions communes des termes utilisés dans les tableaux statistiques.

Au Canada, le Bureau d'enregistrement des enfants disparus rédige un rapport annuel exposant le nombre de cas d'enfants portés disparus à partir des statistiques du Centre d'information de la police canadienne (CIPC). Dans les cas d'enlèvement par un parent, le service de police inscrit dans le CIPC le nom de la personne recherchée (le parent ravisseur) et seulement parfois le nom de l'enfant enlevé. Les données n'indiquent pas combien d'enfants sont emmenés à l'extérieur du Canada.

Action

La première chose à faire pour établir des statistiques complètes sur l'enlèvement international d'enfants consiste à mettre en place au Canada un système de rapport obligatoire de tous les cas d'enlèvement d'enfants par un parent. On envisage cette question à la recommandation 6.

L'autorité fédérale abordera la question de la collecte de données statistiques sur l'enlèvement d'enfants par un parent avec ses homologues provinciales dans le but d'uniformiser cette collecte de données ainsi que les rapports. Elle recherchera les occasions de collaborer avec les autres parties intéressées par la collecte de données sur l'enlèvement d'enfants et, plus précisément, de trouver de meilleurs moyens de recueillir des données statistiques nationales exactes.

Le gouvernement cherchera à mettre sur pied un système de consignation de données sur l'enlèvement international d'enfants. Les cas d'enfants amenés au Canada exigeront une collaboration étroite entre Douanes Canada, les autorités centrales établies en vertu de la Convention de La Haye, les autorités judiciaires canadiennes et le Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC. Les cas d'enfants emmenés hors du Canada feront intervenir la GRC, les services de polices canadiens et les autorités centrales nationales et étrangères, ainsi que les autorités judiciaires et administratives étrangères.

Le Centre canadien de la statistique juridique (CCSJ) de Statistique Canada jouera un rôle clé dans les travaux destinés à répondre aux besoins de collecte de données et de stratégies à cet égard, à l'échelle tant nationale qu'internationale. Vu le mandat, l'expérience et l'expertise du CCSJ, sa participation sera des plus utiles pour cerner les exigences communes quant à l'information à recueillir et établir des définitions des données, des normes, des procédés, des systèmes et des rapports sur l'enlèvement international d'enfants. Le Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC travaillera également en étroite collaboration avec les différents intervenants pour définir les différentes méthodes de collecte et aider à réunir l'information dans un rapport.

Plusieurs tentatives ont été faites jusqu'ici, à l'échelle tant nationale qu'internationale, pour établir un système de données exactes sur les enlèvements internationaux d'enfants. L'autorité centrale fédérale continuera de poursuivre ce but, avec la collaboration du Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC, de Statistique Canada ainsi que des autorités centrales des provinces et des territoires. Le Canada continuera d'encourager le Bureau permanent de la Conférence de La Haye à clarifier la terminologie et à établir des normes pour la collecte de statistiques. Le gouvernement fédéral demandera de porter la question de la collecte de statistiques - y compris le suivi sur le retour des enfants - à l'ordre du jour de la prochaine réunion de la Commission spéciale sur la Convention de La Haye.

Recommandation 2 : Discussion sur la Convention de La Haye

Le Sous-comité recommande que les représentants du gouvernement du Canada abordent et examinent, de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, la question des retards dans les procédures, la qualité de la représentation juridique et le respect des dispositions de la Convention de La Haye lors de la prochaine rencontre de la Commission spéciale chargée de revoir le fonctionnement de la Convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants.

RÉPONSE

Contexte

Les Commissions spéciales chargées de revoir le fonctionnement de la Convention de La Haye se réunissent tous les quatre ou cinq ans. Le Bureau permanent de la Conférence de La Haye a pour pratique de demander à tous les États parties de participer à l'établissement de l'ordre du jour de la réunion de chaque Commission spéciale. L'autorité centrale fédérale est consultée, et elle consulte à son tour les autorités centrales des provinces et des territoires sur les questions à porter à cet ordre du jour.

Action

Comme la dernière réunion de la Commission spéciale a eu lieu en 1997, on ne s'attend pas à ce que la prochaine soit convoquée avant 2001 ou 2002. À ce moment-là, le gouvernement fédéral consultera les autorités centrales provinciales et territoriales sur les questions soulevées dans la présente recommandation et demandera de les faire inscrire à l'ordre du jour de cette prochaine réunion.

Entre-temps, nous examinerons comment la Convention de La Haye est appliquée au Canada et dans les autres États parties en portant une attention particulière aux retards dans la procédure, à la qualité de la représentation juridique et au respect des dispositions de la Convention.

Recommandation 3 : Promotion de la Convention de La Haye

Le Sous-comité recommande que le gouvernement du Canada s'assure que la question des enlèvements internationaux d'enfants et la nécessité d'accroître le nombre des pays signataires de la Convention de La Haye figurent à l'ordre du jour officiel des réunions bilatérales et multilatérales auxquelles assistent des États non signataires de cette Convention.

RÉPONSE

Contexte

Les délégués canadiens soulèvent fréquemment, de manière à la fois officielle et informelle, la question de l'adhésion des pays non signataires à la Convention de La Haye, lors de réunions bilatérales et multilatérales. Le Canada est un chef de file dans le domaine de l'enlèvement international d'enfants et, à ce titre, il s'est engagé à promouvoir la Convention toutes les fois où l'occasion se présente lors de rencontres internationales. Plusieurs États parties, notamment l'Australie, la Grande-Bretagne, la France et les États-Unis font de même.

À en juger par le nombre croissant des pays qui adhèrent à la Convention, pays aussi divers que le Turkménistan, le Paraguay, l'Afrique du Sud et l'Islande, ces efforts semblent avoir porté fruit.

Action

Le gouvernement canadien convient pleinement qu'il ne faut ménager aucun effort pour promouvoir la Convention de La Haye sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants.

Tous les intervenants fédéraux qui participent à la lutte contre l'enlèvement international d'enfants - que ce soit le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le Bureau d'enregistrement des enfants disparus de la GRC, ou les autres membres du programme « Nos enfants disparus » - s'assureront que la question de l'enlèvement international d'enfants et le besoin d'élargir le réseau des pays signataires de la Convention de La Haye figurent, lorsque c'est à propos, à l'ordre du jour de toutes les réunions internationales, bilatérales ou multilatérales, auxquelles assistent des représentants du Canada.

Recommandation 4 : Autres traités

Le Sous-comité recommande que le Canada continue à négocier des traités bilatéraux avec les pays qui n'ont pas signé la Convention de La Haye. Chaque fois que cela est possible, ces traités devraient contenir des dispositions imposant des obligations légales aux pays signataires qui sont semblables à celles prévues dans la Convention de La Haye.

RÉPONSE

Contexte

À l'exception de la Convention de La Haye, il existe très peu de traités, s'il en est, en vertu desquels on puisse exiger le retour d'un enfant.

Les questions relatives à l'accès du parent non gardien à son enfant peuvent être réglées par des dispositions de droit international privé. Le premier moyen consiste à obtenir une ordonnance d'accès qui pourrait ensuite être exécutée dans le pays où l'enfant a été emmené, selon les règles de ce lieu.

Un autre moyen d'assurer l'accès à un enfant consiste à conclure un traité bilatéral établissant quel pays a la compétence pour déterminer les droits d'accès et la façon de les mettre en œuvre, ou permettant l'exécution d'une ordonnance rendue dans l'ancien pays de résidence de l'enfant. Jusqu'à maintenant, le Canada n'a conclu qu'un seul traité qui permettrait de faire respecter des droits d'accès, soit avec la France, en 1996 (mais il n'est pas encore en vigueur).

Le Canada n'a pas encore conclu de traités bilatéraux prévoyant le retour obligatoire d'un enfant enlevé. Toutefois, un accord avec l'Égypte pourrait, une fois mis en vigueur, être invoqué pour obtenir le retour d'enfants enlevés, mais seulement sur une base volontaire. Cet accord, qui doit encore être ratifié par le Parlement égyptien, ne prévoirait pas de mécanisme d'exécution d'une ordonnance judiciaire rendue au Canada. Il améliorerait cependant les moyens administratifs d'obtenir le retour d'enfants de l'Égypte au Canada et vice versa. Des pourparlers sont en cours avec le Liban en vue de la conclusion d'un accord semblable.

Mais de nombreux pays n'ont pas signé la Convention de La Haye parce que les obligations juridiques qu'elle impose sont incompatibles avec leur religion, leur droit et leurs coutumes propres. Certains de ces pays ont même indiqué qu'ils n'étaient pas disposés à modifier leurs pratiques nationales pour satisfaire aux obligations internationales imposées par la Convention de La Haye. Le fait est par conséquent qu'il est difficile pour le Canada de négocier des traités bilatéraux qui reproduiraient les règles de la Convention de La Haye avec des pays qui ne peuvent pas devenir parties à cette convention ou qui ne le souhaitent pas.

De plus, la négociation de traités bilatéraux qui prévoiraient des mécanismes exécutoires pour assurer le respect de droits d'accès ou obtenir le retour d'enfants enlevés soulève des questions juridiques et politiques intérieures au Canada.

Premièrement, sur le plan constitutionnel, le pouvoir de conclure des traités est une prérogative du gouvernement fédéral. Par contre, dans notre système juridique, les traités qui touchent les droits individuels ne peuvent pas s'appliquer avant qu'on leur ait donné force de loi en les incorporant au droit national canadien. Le Parlement ne peut donc mettre en vigueur les dispositions d'un traité portant sur des matières qui sont de la compétence exclusive des provinces.

Le pouvoir de légiférer en matière de droit d'accès, en ce qui touche la garde des enfants, est dans une large mesure de compétence provinciale, bien que le Parlement puisse légiférer les droits de garde à la suite d'un divorce. Il s'ensuit que la négociation de traités prévoyant l'exécution et la mise en oeuvre d'ordonnances de garde et d'accès devrait donc tenir compte de la compétence des provinces en la matière.

En conséquence, en droit de la famille en particulier, le gouvernement fédéral sollicite l'appui des provinces avant d'entamer la négociation de traités de droit international privé. Cette pratique contribue à assurer que les intérêts des provinces sont représentés et que celles-ci s'engageront à intégrer les traités à leur droit.

L'exécution des ordonnances d'accès demeure en outre un sujet particulièrement controversé au Canada même. C'est l'une des questions que le Comité spécial mixte sur la garde des enfants et les droits d'accès examine actuellement. Ce comité déposera son rapport d'ici le 30 novembre 1998. L'incertitude du droit interne en la matière vient encore compliquer le recours, dans les traités bilatéraux, à des mécanismes applicables juridiquement pour faire respecter les droits d'accès.

Action

Les limites constitutionnelles internes, alliées à la réticence des pays qui ne sont pas parties à la Convention de La Haye font qu'il est peu probable que le Canada réussisse de conclure des traités pour assurer l'exercice régulier des droits de garde et d'accès des parents canadiens dans ces pays.

Malgré cette difficulté, il peut être possible de proposer des solutions de rechange à la suggestion faite dans cette recommandation.

Tout d'abord, en plus de promouvoir la Convention de La Haye, le Canada devrait continuer de chercher à conclure des ententes sur les questions consulaires. Nous ne devons pas minimiser la percée qui a été rendue possible par la signature de l'accord consulaire avec l'Égypte dont on attend maintenant la ratification par le Parlement égyptien. Dans la foulée de cet accord, des discussions sont présentement en cours avec le Liban. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international envisage d'établir, avec le concours du ministère de la Justice, une liste de pays avec lesquels il serait possible de négocier d'autres accords bilatéraux semblables pour aider à la résolution des cas d'enlèvements d'enfants.

Les traités multilatéraux sont une autre possibilité à exploiter. Tous les pays du monde, sauf deux, sont parties à la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant (CNUDE), laquelle établit un cadre juridique pour mesurer les obligations des États à l'endroit des enfants et de leurs parents. Il pourrait être utile que le Canada favorise davantage le respect de la CNUDE dans certains pays précis. Il pourrait également utiliser la CNUDE pour appuyer les observations qu'il présente au nom de résidents canadiens privés de leurs droits d'accès à leurs enfants dans certains pays.

D'autres traités multilatéraux pourraient en outre compléter la CNUDE sur ce point. Par exemple, la Convention de La Haye de 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants prévoit des solutions aux conflits de lois et aux problèmes de compétence et assure la collaboration entre les États signataires sur des questions comme la garde et l'accès. Cette convention n'est pas encore en vigueur, mais il vaudrait peut-être la peine de la prendre en compte dans le proche avenir.

Vu les conventions qui existent déjà, il pourrait être plus productif et moins long, pour le moment, de s'employer à promouvoir ces conventions qui imposent des obligations légales, plutôt que de chercher à conclure des traités bilatéraux prévoyant des mécanismes semblables à ceux déjà prévus dans ces ententes.

Le gouvernement fédéral conclut par conséquent qu'il vaut mieux continuer de promouvoir l'adhésion aux conventions multilatérales existantes ou le respect de celles-ci. Le Canada restera ouvert à la possibilité de conclure des ententes bilatérales sur des questions consulaires.

De même, le gouvernement fédéral continuera d'explorer d'autres possibilités, comme les programmes de vulgarisation juridique et aide technique aux pays qui ont une culture et un système juridique différents.

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