Un Cadre compréhensif concernant la réforme de l'accès à l'information

Point de vue du gouvernement sur la réforme législative

Afin de faciliter les débats futurs suscités par le présent document, le point de vue du gouvernement sur des réformes législatives possibles est organisé en un certain nombre de thèmes : élargir la portée de la Loi , moderniser les exclusions et les exemptions, mettre à jour les processus et procéder à une réforme administrative. Ces thèmes correspondent aux principaux aspects de la Loi à moderniser.

1. Élargir la portée de la Loi

Plusieurs partisans de la réforme affirment que la Loi devrait s'appliquer automatiquement à toutes les organisations qui exécutent des programmes et offrent des services du gouvernement, y compris toutes les sociétés d'État. Pour sa part, le Groupe d'étude recommande un examen détaillé de ces organisations afin de déterminer si elles répondent à certains critères pour être visées.  Le gouvernement pourrait alors, par décret, ajouter à l'Annexe I de la Loi toute organisation qui répond à ces critères.

Le Groupe d'étude explique que d'autres exclusions ou exemptions sont peut-être nécessaires pour tenir compte du mandat d'organisations qui répondent par ailleurs aux critères (par ex., pour empêcher la divulgation à ses concurrents de matériaux ou sujets d'émission de la Société Radio-Canada ou d'informations confidentielles recueillies par un journaliste).

Sur la question de l'élargissement de la portée de la Loi, le gouvernement s'est concentré sur cinq domaines prioritaires : les sociétés d'État, les organismes offrant différents modes de prestation de services et autres entités; le Parlement et les hauts fonctionnaires du Parlement; les agents du Parlement; et l'accès universel. Certains de ces domaines se prêtent à des solutions simples, tandis que d'autres nécessitent une étude plus approfondie et plus de nuance.

1.1 Sociétés d'État

À l'heure actuelle, 28 sociétés d'État mères sont assujetties à la Loi, tandis que 18 autres ne le sont pas. Le Groupe d'étude déclare n'avoir pu trouver de raison évidente ou de critères apparents utilisés pour déterminer lesquelles parmi ces organisations devraient être assujetties à la Loi.

Comme le recommande le Groupe d'étude, le gouvernement a commencé en février 2004 un examen de la gouvernance des sociétés d'État et s'est demandé si les 18 sociétés d'État mères examinées devraient être assujetties à la Loi sur l'accès à l'information. Le 17 février 2005, le président du Conseil du Trésor a publié un rapport de cet examen, intitulé «  Examen du cadre de gouvernance des sociétés d'État du Canada – Répondre aux attentes des Canadiennes et des Canadiens » (diffusé à http://www.tbs-sct.gc.ca/report/rev-exa/gfcc-cgse_f.asp).

Le Rapport sur la gouvernance des sociétés d'État conclut que 17 des 18 sociétés d'État mères examinées devraient être assujetties à la Loi sur l'accès à l'information afin que le public puisse examiner l'information relative à la façon dont ces entités s'acquittent de leur mandat et, en fin de compte, afin de pouvoir renforcer leur cadre de reddition.

Dans le rapport, le gouvernement nomme 10 sociétés d'État mères qui pourraient être visées par la Loi sans qu'il faille la modifier. Il s'est engagé à élargir immédiatement la Loi sur l'accès à l'information à la Corporation de développement des investissements du Canada , à la Fondation canadienne des relations raciales, à la Société de développement du C ap-Breton, à la Société du Fonds d'investissement du Cap-Breton, à Marine Atlantique S.C.C., à la Société du Vieux-Port de Montréal inc., à Parc Downsview Park Inc., à la Queens Quay West Land Corporation et à la Ridley Terminals Inc. Comme les exemptions prévues actuellement par la Loi sont jugées suffisantes pour protéger l'information commerciale sensible de ces 10 sociétés d'État mères, il est possible de les assujettir à la Loi par décret, sans avoir à modifier la Loi. Le processus pour étendre la loi à ces 10 sociétés d'État mères est déjà amorcé.

Cependant, sept des sociétés d'État ont déclaré craindre fortement que les exemptions prévues par la Loi actuelle ne suffisent pas à protéger leurs informations commerciales concurrentielles, les renseignements confidentiels concernant des tiers et d'autres intérêts uniques. Plus particulièrement, la Société Radio-Canada (SRC) a déclaré craindre de voir son intégrité journalistique compromise, si elle est assujettie à la Loi. Donc, même si le gouvernement entend élargir la Loi à ces sept sociétés d'État mères (Énergie atomique du Canada limitée, Société canadienne des postes, Société Radio-Canada, Exportation et développement Canada, Société du Centre national des Arts, Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public et VIA Rail Canada Inc.), d'autres modifications seront sans doute nécessaires pour que la Loi réponde comme il se doit à leurs préoccupations.

Le gouvernement aimerait savoir comment on peut apaiser les craintes exprimées par les sept sociétés d'État tout en tenant compte de la nécessité de transparence et de reddition. Par exemple, une nouvelle disposition pourrait être ajoutée, semblable à l'article 18, qui autoriserait Énergie atomique du Canada limitée, la Société canadienne des postes, la Société Radio-Canada, Exportation et développement Canada, et VIA Rail Canada Inc. à refuser de divulguer tous documents qui contient des secrets commerciaux, des renseignements scientifiques ou techniques, et qui est confidentiel et traité constamment comme tel. La nouvelle disposition serait de portée limitée de sorte que l'information relative à l'administration de la société ou aux programmes financés uniquement par des crédits (par ex., le service postal assuré au Parlement par Postes Canada ou les installations nucléaires exploitées par Énergie atomique du Canada limitée réglementées par la Commission canadienne de sûreté nucléaire) ne serait pas visée. Autrement dit, la disposition serait destinée à protéger l'information sensible de base qui est essentielle à la position concurrentielle de ces sociétés, sans leur occasionner les frais supplémentaires d'avoir à prouver un préjudice.

Il est proposé, par ailleurs, d'adopter de nouvelles dispositions prévoyant des exemptions obligatoires pour protéger les renseignements confidentiels concernant des tiers obtenus par la Société du Centre national des Arts, l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, Énergie atomique du Canada limitée, et Exportation et développement Canada. Chaque disposition serait libellée de manière à répondre aux caractéristiques particulières et uniques de chaque société. Serait également adoptée une disposition dérogatoire d'intérêt public, similaire au paragraphe 20(6), pour les renseignements d'Énergie atomique du Canada limitée.

Le gouvernement est sensible aux craintes exprimées par la SRC. L'information de sources journalistiques et les matériaux d'émission sont reconnus comme étant des données critiques nécessitant un haut degré de protection. On ne sait pas vraiment dans quelle mesure les exemptions prévues actuellement par la Loi protégeraient ce type d'information. Le gouvernement est réceptif à l'idée d'exclure de la Loi les renseignements qui contiennent des données relatives à l'intégrité journalistique et artistique et aux matériaux d'émission de la SRC. Les sociétés publiques de radiodiffusion d'autres pays, comme le Royaume-Uni et l'Australie, sont traitées de cette manière. Cette proposition de modification est également conforme à l'exclusion prévue au paragraphe 4(2) de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques, qui s'applique actuellement à la SRC.

Pour les sociétés d'État qui ne sont pas déjà assujetties à la Loi sur la protection des renseignements personnels, il faudra, pour les faire tomber sous le coup de la Loi sur l'accès à l'information, qu'elles soient également assujetties à Loi sur la protection des renseignements personnels.  Le décret pris en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) pour y assujettir trois sociétés d'État mères devra être révoqué. La Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada s'appliquera également aux sociétés d'État qui ne sont pas encore assujetties à la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Enfin, il est à noter que le gouvernement n'a pas recommandé d'inclure pour l'instant la 18e société d'État mère examinée, à savoir l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada. Étant donné la nature fédérale-provinciale de ce dernier, les provinces seront consultées sur son inclusion dans le cadre du processus d'examen triennal courant.

Le gouvernement invite le Comité à donner son point de vue sur les propositions à l'étude en ce qui concerne des exemptions particulières pour les six sociétés d'État et l'exclusion décrite ci-dessus pour la SCR.

1.2 Autres entités dans lesquelles le gouvernement fédéral a un intérêt

Après l'examen de la gouvernance des sociétés d'État, le gouvernement est également prêt à examiner d'autres entités dans lesquelles le gouvernement fédéral a un intérêt, comme les filiales en toute propriété de sociétés d'État, les ententes de collaboration et de financement avec des organisations non-contrôlées par le gouvernement et d'autres sociétés dans lesquelles le gouvernement fédéral détient des intérêts (comme les sociétés à régie partagée et les entreprises mixtes ou en coparticipation), afin de déterminer si elles devraient être visées par la Loi. À ce stade, le défi pour le gouvernement consiste à décider des critères à appliquer dans cet examen.

Le Groupe d'étude a recommandé des critères à ajouter à la Loi pour déterminer quelles organisations devraient être visées. Ces critères reposent sur la propriété et le contrôle de l'État par rapport à une organisation ou sur le fait que des fonctions publiques relatives à la santé et à la sécurité, à l'environnement ou à la sécurité économique sont exercées par l'organisation. Parmi ces critères figure une exception dans le cas où le mandat ou la structure d'une organisation particulière est incompatible avec un assujettissement à la Loi. Par exemple, il peut ne pas être opportun qu'une initiative fédérale-provinciale, ou une entente entre le palier fédéral et le secteur privé, soit soumise à la loi fédérale sur l'accès à l'information.

En ce qui concerne le choix des critères, le gouvernement fait observer que le projet de loi C-201, déposé par M. Pat Martin, député du NPD, proposait d'élargir la définition d'« institution fédérale » pour que la Loi s'applique à d'autres entités, comme les filiales de sociétés d'État, et aux organisations financées à plus des deux tiers par des crédits fédéraux. Le montant du financement public des organisations pourrait fluctuer, d'une année à l'autre, tout comme, par conséquent, l'application de la Loi à ces organisations.

Le gouvernement considère que les critères qui guident cet examen devraient être liés à des caractéristiques stables de l'organisation, comme sa fonction ou la participation majoritaire de l'État, et si possible pas à des critères liés à des caractéristiques fluctuantes, comme le niveau de financement fédéral.

À l'heure actuelle, le public sait quelles institutions fédérales sont assujetties à la Loi par l'Annexe I de celle-ci, où elles sont énumérées. Si les critères d'assujettissement choisis font que cet assujettissement fluctue, il faudra peut-être définir un nouveau mécanisme afin d'ajouter ou de retirer des noms en temps opportun.

Le gouvernement sollicite l'avis du Comité sur les critères pertinents pour déterminer quelles autres entités dans lesquelles le gouvernement a un intérêt devraient être visées par la Loi, et pour savoir si les critères du Groupe d'étude devraient être encore affinés afin de faciliter l'examen.

Il est possible que la proposition formulée dans le projet de loi C-201 ait visé en partie à améliorer la reddition des comptes des institutions fédérales qui financent ces organisations et que l'on puisse trouver une solution plus ciblée que l'élargissement de la Loi aux organisations bénéficiaires pour répondre à cette préoccupation.

Le gouvernement envisage également d'ajouter à la Loi une disposition l'obligeant à rendre compte au Parlement des résultats de cet examen initial et des décisions prises tous les ans quant à l'assujettissement éventuel de nouvelles organisations.

Le gouvernement invite le Comité à voir s'il serait plus efficace pour le gouvernement d'améliorer les activités de reddition des comptes des institutions fédérales qui dispensent des fonds que d'élargir la Loi sur l'accès à l'information aux organisations bénéficiaires.

1.3 Parlement et hauts fonctionnaires du Parlement

Le Groupe d'étude recommande d'élargir la portée de la Loi à la Chambre des communes, au Sénat et à la Bibliothèque du Parlement. Il ajoute, cependant, que la Loi devrait exclure l'information protégée par le privilège parlementaire, les dossiers des partis politiques, et les dossiers personnels, politiques et de circonscription des sénateurs et des députés. Comme il serait inopportun que les tribunaux examinent une décision parlementaire de ne pas divulguer des renseignements, le Groupe d'étude recommande également que le Parlement envisage d'autres voies de recours.

Le gouvernement fait observer que les projets de loi C-462 et C-201 proposaient de modifier la Loi sur le Parlement du Canada afin d'y prévoir un droit d'accès à l'information contenue dans des dossiers relevant du Sénat, de la Chambre des communes et de la Bibliothèque du Parlement relatifs à l'administration financière de ces institutions. Les projets de loi d'initiative parlementaire visaient à inclure les sénateurs et les députés.

Le gouvernement prend note de l'intérêt exprimé par les parlementaires par rapport à ces propositions et il invite le Comité à dire si, à son avis, et dans quelle mesure, les institutions parlementaires et leurs membres, ainsi que les hauts fonctionnaires du Parlement, comme le Commissaire à l'éthique, le président et le greffier des deux chambres devraient être assujetties à la Loi sur l'accès à l'information (et à la Loi sur la protection des renseignements personnels) , et de quelles protections particulières et autres mécanismes de recours ils auraient besoin s'ils étaient visés.

1.4 Agents du Parlement

Le gouvernement envisage d'élargir la portée de la Loi aux Bureaux des agents du Parlement suivants : le Commissaire à l'information, le Commissaire à la protection de la vie privée, le Commissaire aux langues officielles, le directeur général des élections et le vérificateur général. Il est à noter que la Loi sur la protection des renseignements personnels s'applique déjà au Bureau du vérificateur général, au Bureau du directeur général des élections et au Commissariat aux langues officielles. Il en résulte que ces bureaux fonctionnent donc sous un régime juridique comprenant des exemptions et exclusions similaires à celles prévues par la Loi sur l'accès à l'i nformation et suivent un processus d'enquête identique en ce qui concerne les plaintes.

En 1986, le Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général entrepris un examen de la Loi conformément au paragraphe 75(2) et publia son rapport, « Une question à deux volets : Comment améliorer le droit d'accès à l'information tout en renforçant les mesures de protection des renseignements personnels ». Il recommandait que tous les agents du Parlement soient visés par la Loi, y compris le directeur général des élections. Le Groupe d'étude recommande que les Commissaires à l'i nformation et à la protection de la vie privée, le Commissaire aux langues officielles et le vérificateur général soient visés par la Loi sur l'accès à l'i nformation, sauf pour les documents relatifs à leurs processus de vérification ou d'enquête. Cependant, le Groupe d'étude propose de mettre en place un régime de divulgation distinct pour le Bureau du directeur général des élections en vertu de la Loi électorale du Canada, qui contient déjà des dispositions sur la communication des renseignements. Le Groupe d'étude fait également remarquer que, contrairement à d'autres agents du Parlement, le directeur général des élections ne supervise pas d'opérations gouvernementales. Enfin, le gouvernement fait observer que les projets de loi C-462 et C-201 proposaient d'assujettir les cinq agents du Parlement à la Loi.

Des représentants du gouvernement ont consulté les bureaux des cinq agents du Parlement afin d'examiner différentes modalités d'application de la Loi ainsi que les besoins particuliers en matière de protection des documents. L'élargissement de la portée de la Loi à ces agents soulève bon nombre de questions complexes qui gagneraient à être étudiées soigneusement par le Comité avant qu'une décision de politique soit prise à cet égard. En particulier, la nature spécifique de l'information ou des documents reçus et générés par les agents devrait être examinée afin de déterminer si la Loi, dans sa teneur actuelle, leurs offrirait les protections adéquates. Et, de façon plus fondamentale, si, tout bien considéré, l'élargissement de la portée de la Loi aux agents du Parlement serait bénéfique.

Le gouvernement a identifié quatre approches possibles qui méritent une étude approfondie. Premièrement, la Loi pourrait s'appliquer aux activités des agents, mais des exemptions pourraient être prévues afin de les protéger contre la divulgation de documents relatifs à leurs activités d'enquête ou de vérification et à leurs activités consultatives.

Une deuxième approche consisterait à faire tomber sous le coup de la Loi toutes les activités, mais à en exclure les documents relatifs aux activités d'enquête ou de vérification des agents, afin d'éviter d'éventuels conflits d'interprétation entre la Loi sur l'accès à l'information et les loi habilitantes des agents.

Une troisième approche consisterait à élargir la portée de la Loi uniquement aux documents contenant des détails sur la fourniture de biens et de services ou sur les frais de voyage et d'accueil, les indemnités et les prestations remboursées aux Commissariats à la protection de la vie privée et à l'information, au Bureau du vérificateur général, au Commissaire aux langues officielles et au directeur général des élections ainsi qu'à leurs cadres supérieurs dans l'administration de leur mandat.

Une quatrième approche consisterait tout simplement à continuer de faire divulguer couramment par les agents l'intégralité de leurs documents administratifs. À l'heure actuelle, les cinq agents se conforment volontairement aux politiques de divulgation proactives du gouvernement du Canada publiées en 2003 et 2004 au sujet de frais de voyage et d'accueil, des contrats supérieurs à 10 000 $ et des reclassifications de postes. Ces institutions continueraient certes de protéger leurs documents d'enquête et de vérification, mais le public aurait le droit d'examiner leurs documents clés relatifs à la dotation en personnel et à la gestion de leurs services de soutien.

Les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels pourraient encore être modifiées en ajoutant un autre mécanisme de plainte et des dispositions relatives à la surveillance pour les plaintes et les enquêtes faisant intervenir les Commissariats à l'information et à la protection de la vie privée. Ainsi, afin d'éviter des conflits d'intérêts, un juge de la Cour fédérale à la retraite pourrait examiner des plaintes relatives à des demandes de renseignements personnels déposées au Commissariat de la protection de la vie privée (CPVP) par des employés et des cadres du CPVP, en vertu de l'article 12 de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Afin aussi d'éviter des conflits d'intérêts, un juge de la Cour fédérale à la retraite pourrait examiner des plaintes relatives à des demandes présentées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information afin de consulter des documents relevant du Commissariat à l'information. Toutes les autres plaintes déposées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels seraient examinées, respectivement, par la Commissaire à l'information et le Commissaire à la protection de la vie privée, comme d'habitude.

Un autre système de surveillance à l'étude comprendrait la délégation des fonctions d'enquête à une personne indépendante des parties. Ce système est actuellement en place pour les enquêtes du Commissariat aux langues officielles en vertu de la Loi sur les langues officielles.

Le gouvernement invite le Comité à dire si, à son avis, certains agents du Parlement ou tous devraient être assujettis à la Loi et, dans l'affirmative, à expliquer comment il faudrait procéder.

1.5 Accès universel

La Loi sur l'accès à l'information prévoit actuellement un droit d'accès aux documents relevant d'une institution fédérale pour les citoyens canadiens, les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, et les personnes et sociétés présentes au Canada.

Le Groupe d'étude recommande de modifier la Loi afin de prévoir que toute personne a un droit d'accès à l'information, comme c'est le cas dans de nombreuses autres juridictions. Le Groupe d'étude émet cependant la mise en garde suivante : cet accès universel ne devrait être instauré qu'après des discussions avec les ministères qui seront le plus probablement touchés au sujet des coûts et de la gestion de toute augmentation du nombre de demandes d'accès qui peut en résulter.

Les ministères les plus exposés à des demandes de personnes se trouvant à l'étranger (p. ex., Citoyenneté et Immigration Canada, Affaires étrangères Canada et Commerce international Canada) ont examiné l'incidence éventuelle d'un droit d'accès universel, afin de savoir si un tel changement pouvait s'effectuer de manière à minimiser les risques pour les programmes existants. Par exemple, il ne peut être pratique d'accorder le droit d'accès à tous que si la Loi est modifiée afin d'élargir les motifs de prolongation des délais de traitement des demandes. Cela permettrait de tenir compte de situations où le demandeur et les documents visés par la demande se trouvent à l'étranger, les compétences nécessaires à l'examen des documents se trouvant au Canada, et où il faudra plus de 30 jours tout simplement pour l'aspect logistique du transfert aller et retour des documents.

Le gouvernement estime qu'il n'est pas nécessaire de modifier la Loi pour créer un droit d'accès universel. La Loi contient déjà une disposition autorisant le gouverneur en conseil à accorder le droit d'accès par décret, aux conditions qu'il juge appropriées. Avant de décider d'élargir le droit d'accès à l'information, le gouvernement doit en évaluer le coût et s'assurer que tout élargissement proposé ne menacerait pas l'exécution de programmes existants.

Le gouvernement sollicite l'avis du Comité pour ce qui est de savoir s'il convient d'envisager l'élargissement du droit d'accès et dans quelles circonstances.

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