Un Cadre compréhensif concernant la réforme de l'accès à l'information

Point de vue du gouvernement sur la réforme législative

3. Modernisation des processus

La Loi sur l'accès à l'information contient des dispositions se rapportant à un certain nombre de processus différents. Le pouvoir de facturer des droits et les paramètres régissant le barème des droits sont décrits dans la Loi même, tandis que les dispositions sur les droits particuliers à percevoir figurent dans le Règlement sur l'accès à l'information. Diverses dispositions de la Loi et du Règlement portent sur l'administration des modalités d'accès, notamment sur les limites telles que la prolongation légitime du délai nécessaire pour traiter une demande. La Loi énonce aussi les dispositions sur le processus de recours, c'est-à-dire l'enquête que mène sur les plaintes le Commissaire à l'information, et sur l'examen judiciaire des décisions prises par les institutions fédérales de ne pas communiquer les renseignements.

3.1 Droits exigibles et barèmes des droits

Droit à payer à la présentation d'une demande

Le Groupe d'étude recommande de porter de 5 $ à 10 $ le droit de base à payer à la présentation d'une demande. Le gouvernement est certes conscient de la nécessité de limiter les frais d'administration du régime d'accès, mais il ne veut pas imposer un fardeau supplémentaire aux requérants non commerciaux, fardeau qui risquerait de les décourager de demander accès à des documents. Le gouvernement n'est pas en faveur d'une hausse des droits de base et proposerait de les maintenir au niveau actuel pour encourager les membres du public à se servir de la Loi.

Le gouvernement accueillerait avec plaisir les opinions du Comité quant à savoir s'il y a lieu de changer le droit à payer à la présentation d'une demande.

Faire la distinction entre les demandes générales et les demandes commerciales

L'article 11 de la Loi est celui qui autorise le prélèvement de droits à la présentation d'une demande d'accès et d'autres frais connexes. Le Règlement pris en application de la Loi précise les montants que tous les requérants doivent payer, sans distinction, et qui n'ont à peu près pas changé depuis l'entrée en vigueur de la Loi. Le Groupe d'étude recommande d'adopter un nouveau barème des droits qui ferait la distinction entre les demandes commerciales et les demandes générales, ou non commerciales. Dans son rapport, il souligne qu'environ 40 p. 100 des demandes présentées aux termes de la Loi le sont à des fins commerciales (p. ex., des entreprises qui souhaitent se renseigner sur la soumission d'un concurrent dans le cadre d'un appel d'offres, ou des demandes de renseignements que le requérant réorganisera ensuite en vue de les vendre) et que cette proportion semble grandir. Le Groupe d'étude a proposé que le droit de base à payer à la présentation d'une demande générale paie cinq heures de recherche gratuites, le travail de préparation et 100 pages photocopiées. D'un autre côté, dans le cas des demandes commerciales, le droit de base s'appliquerait en plus d'un tarif horaire pour un nombre raisonnable d'heures consacrées à la recherche, à la préparation et à l'analyse.

Le Commissaire à l'information a exprimé l'avis que le barème actuel des droits suffit pour garantir que les requérants ont des motifs sérieux en faisant une demande. Il a critiqué les droits visant les demandes commerciales dans le barème différentiel proposé par le Groupe d'étude, mais il n'a commenté ni le concept ni l'à-propos d'une catégorisation des requérants, sauf pour dire que le gouvernement serait justifié de recouvrer ses frais réels auprès des courtiers en information.

Le gouvernement envisage de faire une distinction entre les demandes faites pour favoriser des intérêts commerciaux et celles qui visent surtout à promouvoir l'intérêt public ou à informer des particuliers, conformément à l'objectif de la Loi. Un barème des droits qui ferait cette distinction encouragerait le public à faire largement usage de la Loi, tout en garantissant que les gros utilisateurs commerciaux supporteraient une part proportionnelle du coût. Toutefois, il faudrait ajouter dans le Règlement une définition claire de ce qu'est une « demande commerciale ». À cet égard, le gouvernement convient avec le Groupe d'étude que les genres de demandes que présentent normalement, pour leur propre utilisation, les universitaires, les médias, les parlementaires, les organisations publiques à but non lucratif et les membres du grand public ne doivent pas être considérées comme étant des demandes de nature commerciale.

Afin d'écarter toute possibilité qu'un requérant soit injustement placé dans la catégorie commerciale, il faudrait modifier la Loi en y incluant une disposition exigeant que le requérant soit informé de la décision prise à cet égard, qu'il ait la chance d'expliquer pourquoi les droits commerciaux ne devraient pas s'appliquer dans son cas, ou qu'il ait le droit d'adresser une plainte au Commissaire à l'information.

Le gouvernement accueillerait avec plaisir les opinions du Comité quant à savoir si une telle distinction serait justifiée.

Demandes de très grande envergure

Bien qu'elles soient rares, des demandes de documents innombrables sont effectivement présentées. Dans son rapport, le Groupe d'étude mentionne une demande qui portait sur plus d'un million de documents; les frais de traitement ont été estimés à 1,3 million de dollars, et une équipe de 12 à 15 personnes a travaillé là-dessus pendant plus de deux ans. Le Groupe d'étude a conclu que les requérants déposant des demandes de cette taille devraient payer le personnel supplémentaire nécessaire pour y répondre, et il a proposé d'autoriser les institutions à facturer des frais de traitement raisonnables, et non pas seulement les tarifs fixés dans le Règlement.

Le Commissaire à l'information a déclaré qu'en accroissant les droits de traitement des demandes de cette taille, le gouvernement créerait un facteur de dissuasion et empêcherait la divulgation de renseignements présentant un intérêt et une utilité pour le grand public. Il a ajouté qu'en vertu du barème actuel des droits, les requérants demandant de grosses quantités de documents ne les obtiennent pas gratuitement. Comme nous l'avons déjà dit, le Commissaire a plutôt proposé de facturer aux courtiers en information le coût total du traitement de leurs demandes. Le Groupe d'étude recommande de modifier la Loi de manière à recouvrer entièrement les frais raisonnables directement attribuables au traitement des demandes (commerciales ou non), lorsqu'ils dépassent 10 000 $. Comme dans le cas de tous les autres droits, le responsable de l'institution aurait le pouvoir de renoncer à une partie ou à la totalité des droits, surtout si c'était dans l'intérêt public de le faire. Le requérant pourrait faire valoir pourquoi les droits devraient être réduits ou annulés totalement, déposer une plainte devant le Commissaire à l'information et réclamer une ordonnance auprès de la Cour fédérale.

Le gouvernement accueillerait avec plaisir les opinions du Comité sur la meilleure façon de traiter les demandes de très grande envergure.

3.2 Questions administratives

Cibler la demande

Le gouvernement ne propose pas de donner suite à la recommandation du Groupe d'étude selon laquelle les demandes d'accès devraient porter sur un sujet ou des documents précis. Pareille limite risquerait d'entraver l'accès légitime garanti par la Loi; en outre, l'efficacité d'un tel outil pour clarifier et cibler les demandes d'accès est contestable.

Demandes frivoles, vexatoires et abusives

Le gouvernement souscrit à l'idée que les institutions doivent pouvoir refuser de traiter les demandes frivoles, vexatoires ou abusives. Le Groupe d'étude recommande aux institutions d'obtenir d'abord l'accord du Commissaire à l'information. Dans son rapport annuel de 2000-2001, le Commissaire avait plutôt recommandé que l'on fasse appel à son bureau après un refus de traiter une demande. Comme la structure actuelle prévue dans la Loi autorise déjà les requérants à déposer des plaintes devant le Commissaire à l'information, la mise sur pied d'une procédure que suivraient les institutions pour obtenir l'accord préalable ne semble pas onéreuse.

Le gouvernement accueillerait avec plaisir les idées du Comité sur la démarche qu'il conviendrait de suivre pour régler cette question.

Délais de traitement des demandes

Le gouvernement accepte diverses autres recommandations formulées par le Groupe d'étude pour simplifier les modalités d'accès et en accroître l'efficacité. Les limites administratives proposées devraient accélérer le traitement des demandes dans l'ensemble, ce qui favorisera les requérants. Par exemple, le gouvernement croit, comme le Groupe d'étude, qu'il faudrait modifier le délai de traitement d'une demande d'accès en le faisant passer de 30 jours à 21 jours ouvrables. En moyenne, les deux délais sont équivalents, mais en optant pour 21 jours ouvrables, on règle le problème des périodes de 30 jours comportant un certain nombre de jours fériés (p. ex., décembre et janvier).

Le Groupe d'étude a aussi recommandé de simplifier la disposition qui autorise une prolongation du délai de réponse si la demande porte sur un grand nombre de documents et si l'observation du délai original risque d'entraver de façon sérieuse le fonctionnement de l'institution fédérale. Le gouvernement appuie la modification qui abrogerait la mention du grand nombre de documents, pour prendre ainsi en compte les rares situations où, pour respecter le délai original, il faudrait perturber déraisonnablement le fonctionnement de l'institution (p. ex., quand les documents se trouvent à bord de navires ou dans des bureaux régionaux ou étrangers; quand les agents de programme ou les spécialistes dont on a besoin pour examiner les documents ne sont pas immédiatement disponibles en raison d'autres priorités).

De même, le gouvernement abonde dans le sens du Groupe d'étude qui recommande de modifier la Loi de manière que les institutions puissent regrouper des demandes faites séparément pour éviter des droits ou la prolongation du délai de réponse. Le Commissaire à l'information a reconnu que les requérants risquent de diviser leurs demandes pour profiter des cinq heures de traitement gratuites accordées pour chaque demande; il s'est donc prononcé en faveur de cette mesure. Pour pouvoir être groupées ainsi, les demandes doivent provenir du même requérant ou de multiples requérants agissant de concert, porter sur un même thème ou des thèmes raisonnablement semblables, et être reçues à moins de 21 jours ouvrables l'une de l'autre.

Le gouvernement sollicite les opinions du Comité sur ces questions relatives aux délais et aux modalités.

Obligation d'aider le requérant

Le gouvernement souscrit à la recommandation du Groupe d'étude selon laquelle il faudrait modifier la Loi pour obliger les institutions à aider les requérants à formuler leurs demandes. Elles devraient notamment les aider à reformuler une demande ayant été rejetée comme étant frivole, vexatoire ou abusive, ou des demandes qu'elles auraient décidées de regrouper.

Le gouvernement saurait gré au Comité de lui communiquer ses idées sur ces propositions administratives.

3.3 Processus de recours

Mandats du Commissaire à l'information

Le Groupe d'étude recommande d'intégrer dans la Loi les mandats du Commissaire à l'information ne concernant pas les enquêtes (éducation, consultation, médiation, évaluation des pratiques). Le Commissaire soutient qu'une telle modification de la Loi serait superflue, mais le gouvernement croit qu'en citant dans la Loi les multiples rôles du Commissaire, il favoriserait la pleine mise en œuvre de cette dernière.

Le gouvernement saurait gré au Comité d'exprimer ses idées sur cette question.

Délai de dépôt de la plainte

Le Groupe d'étude recommande de modifier le délai de dépôt d'une plainte, qui est actuellement d'un an après la présentation de la demande, en le fixant à 60 jours à partir de la date de la réponse de l'institution. Cela avantagerait les requérants qui pourraient dès lors mieux formuler leur plainte. Dans les cas où l'institution fédérale ne répond pas à la demande dans les délais prévus par la loi, le Groupe d'étude a proposé d'autoriser le Commissaire à l'information à recevoir une plainte déposée dans un délai raisonnable.

Le gouvernement aimerait connaître les opinions du Comité sur ces questions relatives aux délais.

Délai pour enquêter sur une plainte

Il n'existe actuellement aucun délai à respecter pour mener à bien l'enquête sur une plainte. Le gouvernement reconnaît l'importance de répondre promptement aux demandes, mais il s'abstient, contrairement au Groupe d'étude, de proposer que le Commissaire à l'information soit tenu de terminer toutes les enquêtes sur les plaintes dans un délai de 90 jours. Pareil changement restreindrait beaucoup trop le processus d'enquête.

Assurer l'équité de la procédure

Le Commissaire à l'information mène un examen indépendant sur les décisions concernant la communication des renseignements du gouvernement. Pour ce faire, il dispose de puissants pouvoirs d'enquête en vertu de l'article 36 de la Loi, notamment celui d'obliger des personnes à produire des documents, de pénétrer dans les locaux occupés par une institution fédérale et d'assigner et de contraindre des témoins à comparaître devant lui. La réforme de la Loi permettrait de moderniser le processus d'enquête sur les plaintes, pour l'harmoniser avec les principes de l'équité administrative.

Le Groupe d'étude a formulé un certain nombre de recommandations pour modifier la Loi, de manière à garantir l'équité procédurale dans le processus de recours:

  • Bien préciser que la nécessité de mener les enquêtes sous le sceau de la confidence, en général afin d'empêcher le Commissaire de divulguer des renseignements obtenus pendant une enquête, n'empêche pas les institutions fédérales ou les particuliers de présenter une réponse complète pendant une enquête;  
  • Garantir aux personnes témoignant sous serment le droit d'être représentées par un avocat;  
  • Faire en sorte que le Commissaire à l'information soit tenu légalement de donner avis et de fournir des renseignements sur la plainte avant de commencer l'enquête non seulement au responsable de l'institution fédérale, mais aussi à toute autre personne considérée appropriée par le Commissaire (p. ex., toute personne dont les actes pourraient être contestés en raison d'une plainte);  
  • Protéger les communications entre un avocat et son client en stipulant que le Commissaire à l'information ne peut pas obliger une institution ou une personne à produire une communication protégée sur les droits et les obligations du client en vertu de la Loi ou sur d'éventuelles poursuites intentées en vertu de la Loi;  
  • Stipuler que toute citation pour outrage au tribunal doit être entendue par un juge de la Cour fédérale du Canada;
  • Préciser que toute preuve fournie au Commissaire ou à son personnel par un témoin n'est pas admissible contre celui-ci dans une poursuite intentée en vertu de l'article 67.1 (infraction consistant à entraver sciemment le droit d'accès en détruisant, modifiant, dissimulant ou falsifiant un document, ou en ordonnant à quelqu'un d'autre de le faire), et que le Commissaire à l'information ou les personnes qui agissent en son nom ou sous son ordre n'ont pas qualité pour témoigner et ne peuvent y être contraints dans le cadre d'une poursuite intentée en vertu de l'article 67.1 de la Loi.

Le gouvernement saurait gré au Comité d'exprimer ses opinions sur ces questions concernant l'équité de la procédure.

3.4 Examen du modèle de l'ombudsman

Le Commissariat à l'information exerce actuellement les pouvoirs d'un « ombudsman », dont ceux de faire enquête et de formuler des recommandations, mais il n'a aucun pouvoir exécutoire. Dans le processus d'examen actuel à deux paliers, le requérant a le droit de déposer devant le Commissaire à l'information des plaintes sur la façon dont une institution a traité sa demande. Après que le Commissaire a fait enquête et présenté un rapport au responsable de l'institution, le requérant peut encore demander à la Cour fédérale du Canada de statuer sur un refus d'accès, et la Cour peut ordonner au gouvernement de divulguer les documents dont il s'agit.

Un certain nombre de provinces ayant une loi plus récente sur l'accès à l'information ont adopté un modèle avec des pouvoirs exécutoires. Une autre différence entre les régimes provinciaux et ce du gouvernement fédéral réside dans le fait qu'au niveau fédéral, deux commissaires administrent la Loi sur l'accès à l'information et la Loi sur la protection des renseignements personnels4, tandis que, dans les provinces et les territoires, un seul commissaire s'occupe des deux lois.

En général, le Groupe d'étude met en évidence la réussite du modèle, en soulignant que plus de 99 p. 100 des plaintes ont été réglées sans qu'on ait dû recourir aux tribunaux. Le Groupe d'étude ne recommande pas de conférer des pouvoirs exécutoires au Commissaire, mais il encourage plutôt le gouvernement à « examiner la possibilité d'adopter, à moyen terme, le modèle des pouvoirs exécutoires… ».

Passer du modèle de l'ombudsman à un modèle quasi judiciaire au niveau fédéral aurait d'importantes conséquences pour l'administration de la législation sur l'accès à l'information; cette mesure ne serait justifiée que si elle améliorait manifestement le régime d'accès. En envisageant d'opérer un tel changement, il importerait de songer aux répercussions qu'il aurait pour d'autres agents du Parlement qui exercent des fonctions d'ombudsman.

Le gouvernement n'est pas persuadé de la nécessité de passer à un modèle quasi judiciaire ou axé sur des ordonnances exécutoires; cependant, il accueillerait avec plaisir les opinions du Comité sur cette question.


4 La loi sur la protection des renseignements personnels envisage la possibilité d'un seul Commissaire assumant les deux fonctions comme c'était le cas avec le tout premier Commissaire.

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