Renforcer la Loi sur l'accès à l'information

6. Obligation d’établir des documents

Une bonne gestion de l’information est essentielle à la qualité du régime d’imputabilité, du processus décisionnel, de la prestation des services et de la mise en œuvre des programmes. On s’entend pour dire que, dans l’appareil gouvernemental canadien, la gestion de l’information s’est détériorée de façon alarmante au cours des trois dernières décennies. Bien des raisons expliquent ce phénomène, y compris le passage des documents imprimés aux documents électroniques, la réduction des ressources et du personnel affectés à la documentation et à la gestion de l’information, et un manque de formation des fonctionnaires qui sont censés gérer eux-mêmes leur fonds de renseignements et comprendre et appliquer toutes les lois et les politiques connexes.

À l’heure actuelle, diverses dispositions législatives obligent le secteur public à créer des documents dans des circonstances particulières. Par exemple  :

  • Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le Conseil du Trésor a le pouvoir d’imposer des obligations relativement à la tenue des comptes financiers des ministères et/ou à la tenue des livres concernant les biens publics. La Loi impose aussi à diverses personnes l’obligation de tenir toute une gamme de documents financiers et de dresser des états financiers et un rapport annuel pour les Comptes publics, ce qui crée ainsi l’obligation générale d’établir une documentation sur la gestion des finances publiques de manière que le gouvernement rende des comptes à la population.
  • À titre d’employeur, le gouvernement fédéral a le devoir de tenir des registres d’emploi et des registres sur les pensions, conformément à la Loi sur l’équité en matière d’emploi, à la Loi sur l’assurance-emploi et à de nombreux autres règlements et lois.

En outre, la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion de l’information gouvernementale exige des institutions fédérales qu’elles établissent des documents sur les décisions et les processus décisionnels pour rendre compte des activités de l’État, reconstruire l’évolution des politiques et des programmes, favoriser la continuité du gouvernement et de son processus décisionnel, et permettre l’exécution de vérifications et d’examens indépendants .

Dans ses propositions, le Commissaire à l’information a abordé la question en demandant la création de documents convenables qui permettraient ultérieurement de comprendre les décisions et les mesures prises. Il a proposé d’ajouter ce qui suit à la Loi sur l’accès à l’information :

Tout cadre ou employé d’une institution fédérale est tenu de créer les documents qui sont raisonnablement nécessaires pour documenter ses décisions, actions, avis, recommandations et délibérations.

Il a également proposé d’ajouter là-dessus une sanction à l’article 67.1 de la LAI :

67.1 . (1) Nul ne peut, dans l'intention d'entraver le droit d'accès prévu par la présente loi :

Quand on examine les propositions du Commissaire à l’information, plusieurs questions importantes méritent qu’on s’y arrête :

  • l’obligation doit être suffisamment précise pour que les fonctionnaires comprennent clairement ce que l’on attend d’eux. Ils doivent pouvoir repérer les circonstances où l’obligation doit être respectée et où ils seraient en faute s’ils ne la remplissaient pas;
  • l’obligation doit être bien ciblée et définie si l’on veut appliquer une sanction en cas de manquement.

L’obligation incombant aux fonctionnaires de préparer des documents convenables sur leurs décisions et leurs actes est issue de la nécessité de documenter les activités de l’État et de bien gérer l’information. Elle n’a qu’un lien indirect avec la question de fournir au public un accès à ces documents. Afin de servir efficacement les fins plus larges, il convient sans doute de situer l’obligation par rapport à d’autres exigences en matière de gestion de l’information. Après examen de la façon dont d’autres pays, provinces ou territoires ont réglé cette question, on constate qu’il vaudrait mieux intégrer l’obligation dans la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. De cette façon, les règles s’appliquant à la création des documents et à leur éventuelle destruction, règles qui sont censément fondées sur bon nombre des mêmes principes, seraient réunies.

Une autre question à examiner qui découle de la discussion précédente concerne la sanction qu’il conviendrait d’imposer aux fonctionnaires qui ne créent pas de documents quand ils le devraient. On peut aborder cela de plusieurs façons, et chacune soulève ses propres questions. De toute évidence, il faut faire la distinction entre une tenue de dossiers qui laisse à désirer, d’une part, et, d’autre part, un comportement intentionnellement mauvais (voire criminel).

Les pénalités imposées aux fonctionnaires qui omettent de créer un document pourraient aller des mesures disciplinaires, tel qu’une amende, à une accusation au criminel. Peu importe la sanction appliquée, elle devra être proportionnelle à l’acte d’inconduite. Il conviendrait sans doute d’ériger en infraction criminelle l’omission de créer un document si cet acte vise à empêcher quiconque de se mettre au courant d’une décision ou d’une action particulière (que cette décision ou action ait été impropre ou non), ou d’obtenir l’accès à un document relatif à la décision ou à l’action, par le biais de la Loi sur l’accès à l’information. Pareille sanction irait dans le sens de la sanction actuelle prévue à l’article 67.1 de la LAI et concernant la destruction, l’altération ou la dissimulation d’un document ayant pour but d’empêcher quiconque d’y accéder.

D’un autre côté, les fonctionnaires doivent apprendre les bonnes pratiques de gestion de l’information, y compris les règles ou les normes concernant les circonstances où il faut créer des documents. Les fonctionnaires qui comprennent mal les règles ou qui omettent par inadvertance d’établir des documents sur une action ou une décision (peut-être en pensant que quelqu’un d’autre présent à la réunion prenait note des délibérations, ou parce qu’ils ont été distraits et qu’ils n’ont plus jamais repensé à établir les documents nécessaires sur leur action) ne s’adonnent pas à des comportements criminels. En fait, ils enfreignent des normes administratives établies, et il faut alors les traiter en conséquence, peut-être en leur imposant des mesures disciplinaires.

Avant que quelque sanction que ce soit puisse être appliquée, il faudrait déployer un vaste effort de formation pour que les fonctionnaires de tous les niveaux soient conscients de leurs responsabilités et qu’ils aient l’occasion de demander des précisions sur les nouvelles exigences. Avant d’offrir un programme de formation, les autorités compétentes devraient élaborer les normes appropriées et consulter à cet égard les parties concernées, depuis le Commissaire à l’information, le Dirigeant principal de l’information et les agents négociateurs de la fonction publique.

Qu’une obligation d’établir des documents soit intégrée dans une loi ou renforcée dans une politique, la nécessité d’un important effort de formation est claire. La culture de la fonction publique doit évoluer d’une manière qui fait de la création et de la gestion des documents deux fonctions courantes du programme quotidien de chaque fonctionnaire. Le coût d’un tel effort de formation serait élevé, mais il serait sensiblement moindre que celui que le gouvernement subirait dans l’avenir s’il perdait sa mémoire institutionnelle.

Il n’est sans doute pas nécessaire de codifier l’obligation d’établir des documents, mais le principe fondant la proposition semble solide. Cependant, il faut faire preuve de prudence en appliquant ce principe dans la pratique, tout en prenant soigneusement en considération les résultats, tant intentionnels que non intentionnels éventuels.

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