Renforcer la Loi sur l'accès à l'information

7. Rôle du Commissaire à l'information

7.1 Enquête sur les plaintes

Le rôle premier du Commissaire à l’information consiste à faire enquête sur les plaintes que des requérants mécontents déposent aux termes de la Loi sur l’accès à l’information. À l’heure actuelle, le Commissaire est un ombudsman : il formule des recommandations aux institutions concernant le règlement des plaintes et il peut, avec l’accord du requérant, aller en cour pour contester un refus d’accès. En outre, il fait tous les ans rapport au Parlement sur les plaintes et leurs résultats.

À l’heure actuelle, le Commissaire à l’information possède de grands pouvoirs qui l’aident à mener ses enquêtes. Il peut sommer à comparaître (et délivrer un bref de subpoena) des personnes et les obliger à témoigner ou à produire des documents, faire prêter serment, pénétrer dans n’importe quel local occupé par une institution fédérale et examiner tout document que détient n’importe quelle institution fédérale (à l’exception des documents confidentiels du Cabinet).

Le Commissaire à l’information peut enquêter, au nom d’un requérant, sur des plaintes relatives à un refus d’accès, aux frais, à la prolongation des délais et aux retards, à la langue officielle d’un document ou à la forme sous laquelle il y a accès, ou à toute autre question concernant l’accès. Si le Commissaire estime qu’il existe des motifs raisonnables pour enquêter sur un dossier concernant une demande d’accès ou l’obtention de l’accès, il peut décider de déposer lui-même une plainte.

Le Commissaire à l’information a proposé d’apporter un certain nombre de modifications au processus des enquêtes prévu dans la LAI.

7.2 Propositions

Le Commissaire à l’information a proposé de supprimer les mots « s’il a des motifs raisonnables de croire qu’une enquête devrait être menée » relativement aux plaintes dont il prend l’initiative, bien que l’interprétation de l’expression « motifs raisonnables » soit actuellement laissée à sa discrétion. On ne sait pas au juste pourquoi il voudrait amorcer une enquête qu’il ne jugerait pas raisonnable lui-même. Si, comme il le souligne, ce changement vise à permettre à son bureau d’exécuter des vérifications ou des enquêtes systématiques, alors il aurait sans doute avantage à proposer qu’on lui accorde un mandat clair pour faire ces activités, de sorte que les questions pertinentes puissent alors être discutées à fond.

L’article 64 de la LAI exige actuellement que le Commissaire à l’information prenne toutes les précautions pour éviter la divulgation des renseignements protégés par une institution fédérale ou dont elle a refusé la communication. Cependant, il recommande d’apporter à la loi diverses modifications risquant d’affaiblir ou de miner cette exigence.

Le Commissaire à l’information propose d’élargir la gamme des motifs pour lesquels il peut divulguer des renseignements. Il ajoute un nouvel article qui l’autoriserait à communiquer des renseignements dont il pense qu’ils permettraient à une partie de faire des observations plus valables auprès de lui au cours d’une enquête.

Les observations présentées au Commissaire à l’information sont censées l’être à titre confidentiel. Cela permet à toutes les parties, à tour de rôle, de faire preuve de franchise et de cordialité, deux conditions nécessaires à l’exécution d’enquêtes efficaces. Le Commissaire propose qu’il soit autorisé à accepter la présence de n’importe quelle personne lors de la formulation des observations faites devant lui. Il propose d’ajouter à l’article suivant de la LAI le texte en caractères gras :

mais, sauf autorisation du Commissaire à l’information et sous réserve de l’article 64, nul n’a le droit absolu d’être présent lorsqu’une autre personne présente des observations au Commissaire à l’information, ni d’en recevoir communication ou de faire des commentaires à leur sujet [les caractères gras sont ajoutés].

Ses propositions risquent d’avoir une conséquence non intentionnelle : le gouvernement pourrait hésiter à présenter des observations complètes au Commissaire à l’information quand celles-ci justifieraient son refus de communiquer les documents demandés aux termes de la LAI, car il craindrait que ses observations – qui pourraient elles-mêmes contenir des éléments confidentiels – soient divulguées par le Commissaire à l’information au plaignant ou à tout autre tiers. Les constatations et les recommandations du Commissaire seraient dès lors fondées sur des renseignements incomplets. Pareil résultat n’est dans l’intérêt de personne et risque davantage d’entraîner un procès, issue que l’on pourrait éviter si le gouvernement pouvait être sûr que le Commissaire ne divulguerait au plaignant aucun des éléments délicats ou confidentiels contenus dans ses observations.

7.3 Nouveaux motifs de plainte

Demandes impropres

Le Commissaire à l’information propose d’ajouter à la LAI une disposition qui permettrait aux institutions fédérales de refuser de traiter les demandes impropres. Le changement envisagé autoriserait le Commissaire à recevoir et à étudier les plaintes des institutions croyant qu’une demande d’accès devrait être écartée comme étant contraire aux fins de la LAI.

La disposition proposée a pour objet de permettre au gouvernement de refuser de traiter les demandes frivoles, vexatoires ou abusives. Dans de nombreux autres pays, provinces ou territoires, la loi contient une disposition en ce sens.

En vertu de la proposition du Commissaire à l’information, une institution serait tenue de demander et d’obtenir l’approbation de celui-ci pour refuser de traiter une demande.

Champ d’application

Le Commissaire à l’information propose d’inclure un alinéa qui créerait un droit d’adresser une plainte à son bureau au sujet de la fonction du gouverneur en conseil consistant à suivre de près et à ajouter à l’annexe I les institutions qui devraient être visées par la LAI. Si l’on modifie la LAI pour inclure des critères en déterminant le champ d’application et si celle-ci est aussi modifiée pour imposer une obligation au gouverneur en conseil d’ajouter dans ladite annexe les institutions satisfaisant aux critères, il y aurait lieu de se demander, même dans cette circonstance, s’il conviendrait qu’un agent du parlement fasse enquête sur une mesure ou une décision prise par le gouverneur en conseil.

Délais fixés pour l’exécution des enquêtes

À l’heure actuelle, l’exécution des enquêtes par le Commissariat à l’information n’est assujettie à aucun délai.

Le Commissaire à l’information propose de modifier la LAI pour limiter à 120 jours le délai d’exécution d’une enquête, sous réserve qu’il serait possible d’autoriser des prorogations, après quoi le requérant aurait le droit de s’adresser aux tribunaux sans que le Commissaire de l’information ait formulé ses constatations.

Considérations :

Si l’on fixe des délais pour l’exécution des enquêtes, il faudra accroître le personnel du Commissaire à l’information et ajouter encore au fardeau des ressources déjà surchargées des institutions fédérales pour respecter les délais impartis par la loi. Les coûts augmenteraient pour se situer vraisemblablement entre 15 et 20 millions de dollars en cinq ans.

Cette disposition autoriserait sans doute les requérants à s’adresser plus rapidement aux tribunaux, mais ils perdraient l’avantage d’avoir d’abord les constatations du Commissaire à l’information. Le Comité voudra sans doute se demander s’il s’agit là d’un compromis acceptable.

7.4 Arbitre neutre ou avocat

Le Commissaire à l’information propose d’ajouter à la LAI un article qui élargirait considérablement le mandat de son bureau. L’article lui confierait la responsabilité de surveiller l’application de la Loi et de l’administrer et diverses autres responsabilités, telles que la présentation publique de ses observations sur les plans législatifs ou les programmes gouvernementaux proposés, l’information du public et la formation dans le secteur public, la réception des commentaires du public et la recherche « sur toute question susceptible d’avoir une incidence sur la réalisation des objets de la présente Loi ».

Considérations :

La démarche que le Commissaire à l’information adopte ici résulte peut-être de l’étroitesse de son mandat actuel. Il est compréhensible qu’il veuille partager avec le public les connaissances, l’expérience et les renseignements.

Cependant, il existe à cet égard une considération importante : la nécessité de coordonner les rôles entre le Commissaire à l’information et le Président du Conseil du Trésor qui est actuellement le ministre désigné pour assumer certaines responsabilités semblables aux termes de la Loi. Il serait sans doute fort avantageux qu’une partie de ces responsabilités soient partagées entre le Commissaire et le ministre désigné; ce serait une mesure qui encouragerait probablement des rapports utiles entre ces deux hauts fonctionnaires et leur personnel.

Le gouvernement accueille avec plaisir la proposition du Commissaire à l’information selon laquelle il fournirait des conseils sur les plans législatifs ou les programmes gouvernementaux présentés ou annoncés. Il faudrait sans doute apporter des clarifications au sujet du rôle de surveillance que le Commissaire pourrait jouer et sur le rôle correspondant du ministre désigné. La recommandation du Commissaire que le ministre désigné recueille des statistiques annuelles sur l’administration de la LAI a été prise en compte dans le texte proposé de la Loi fédérale sur l’imputabilité.

Le gouvernement appuie aussi le Commissaire à l’information qui souhaite faire des recherches sur les questions concernant ses fonctions ou ses obligations. En ce qui à trait au rôle du Commissaire intéressant la sensibilisation accrue du public ou l’éducation des fonctionnaires sur leurs responsabilités, c’est là un autre domaine où une coordination judicieuse avec les activités du ministre désigné s’imposerait. C’est sans doute là un autre secteur où un régime de coopération donnerait les meilleurs résultats.

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