La législation fédérale et le rapport au droit privé dans les territoires canadiens : une question de complémentarité

En 1670, de vastes étendues sont concédées par l'Angleterre à la Compagnie de la Baie d'Hudson. Appelée Terre de Rupert, ce territoire, auquel s'ajoute plus tard le Territoire du Nord-Ouest, sert à cette époque principalement à la traite de la fourrure. Les territoires canadiens – c'est-à-dire les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon et le Nunavut – sont nés de l'admission, en 1870, de ces terres dans l'union canadienne.

Dans cette union, les territoires n'ont pas le statut de province et sont plutôt considérés comme des entités sous administration fédérale. Au plan constitutionnel, la distinction est de taille puisque contrairement aux provinces, les territoires n'ont de compétences que celles que le Parlement canadien veut bien leur accorder.

Cela étant, se pose la question à savoir si cette distinction a des incidences quand vient le temps d'interpréter et d'appliquer le corpus législatif fédéral dans l'un ou l'autre des territoires canadiens. À cet égard, il faut savoir que le partage des compétences prévu à la Loi constitutionnelle de 1867[1] permet notamment de définir l'éventail de règles, principes ou notions qui viendront, lorsque nécessaire, compléter la règle fédérale. L'élément clé de cette interaction repose sur la compétence en matière de propriété et droits civils, exclusive aux provinces. Or, cette compétence, les territoires ne l'ont que par dévolution législative du Parlement canadien…

Qu'à cela ne tienne! On verra que la source du pouvoir de légiférer en matière de propriété et droits civils, qu'elle soit constitutionnelle ou législative, n'a pas de réelles incidences eu égard à l'interprétation et à l'application du corpus législatif fédéral sur l'ensemble du territoire canadien.

Commençons alors par le début…

I-De vastes étendues

Partons de l'acquis suivant : 2 mai 1670; le roi Charles II d'Angleterre octroie, par Charte royale, « le monopole du commerce dans le vaste territoire baigné par le bassin hydrographique de la Baie d'Hudson »[2] et, du même coup, ce vaste territoire à la « Compagnie des aventuriers d'Angleterre faisant la traite à la Baie d'Hudson », mieux connue sous l'appellation « Compagnie de la Baie d'Hudson ».

(…)

WE HAVE given, granted and confirmed, and by these Presents, (…), DO give, grant, and confirm, unto the said Governor and Company, and their Successors, the sole Trade and Commerce of all those Seas, Streights, Bays, Rivers, Lakes, Creeks, and Sounds, in whatsoever Latitude they shall be, that lie within the Entrance of the Streights commonly called Hudson's Streights, together with all the Lands and Territories upon the Countries, Coasts and Confines of the Seas, Bays, Lakes, Kivers (sic), Creeks, and Sounds aforesaid, that are not already actually possessed by or granted to any of our Subjects or possessed by the Subjects of any other Christian Prince or State, (…), and that the said Land be from henceforth reckoned and reputed as one of our Plantations or Colonies in America, called Rupert's Land.

AND FURTHER, WE DO by these Presents, for Us, Our Heirs and Successors, make, create and constitute, the said Governor and Company for the Time being, and their Successors, the true and absolute Lords and Proprietors, of the same Territory, Limits and Places aforesaid, and of all other the Premisses,

SAVING ALWAYS, the Faith, Allegiance and Sovereign Dominion due to Us, our Heirs and Successors, for the same

TO HAVE, HOLD, possess and enjoy the said Territory, Limits, and Places, and all and singular other the Premisses, hereby granted as aforesaid, with their, and every of their Rights, Members, Jurisdictions, Prerogatives, Royalties, and Appurtenances whatsoever, to them the said Governor and Company, and their Successors for ever,

TO BE HOLDEN of Us, Our Heirs and Successors, as of Our Manor of East Greenwich in our County of Kent, in free and common Soccage, and not in Capite or by Knight's Service; (…)[3]. (nos caractères gras)

Image 1: Carte du territoire de Compagnie de la Baie d'Hudson, 1670-1763

Carte du territoire de Compagnie de la Baie d'Hudson, 1670-1763

©2001 Gouvernement du Canada, avec la permission de Ressources naturelles Canada.
Source : http://www.canadiana.org/hbc/_popups/PAMhbc1670-1763_f.htm (2011-01-21)

Sans s'attarder au fondement juridique de cet octroi, c'est-à-dire la question de savoir comment ce territoire désigné comme étant la « Terre de Rupert » s'est d'abord trouvé sous sa puissance, mentionnons simplement que l'Angleterre :

prétendait l'avoir acquis depuis les découvertes de Henry Hudson, en 1610, et c'est sur ce titre qu'elle fonda la concession qu'elle en fit à la Compagnie de la Baie d'Hudson en 1670. La France, qui prétendait à un droit illimité à l'intérieur des côtes de l'Atlantique et du Saint-Laurent, contestait la prétention anglaise. Ce n'est qu'en 1713, par le traité d'Utrecht, que les deux parties manifestèrent officiellement leur accord sur l'appartenance anglaise de ce territoire[4].

Fait à retenir, par cet octroi, la Terre de Rupert est établie à titre de colonie britannique[5], mais ne fait pas partie du domaine public britannique; le droit issu de la common law d'Angleterre s'implante néanmoins en ces lieux[6].

1867; à l'aube de la confédération, la Terre de Rupert, qui sert toujours principalement à la traite de la fourrure, est toujours sous la gouverne de la Compagnie de la Baie d'Hudson tandis que les colonies britanniques sont dispersées de la côte est à la côte ouest de l'Amérique du Nord britannique.

Image 2: Carte de l'Amérique du Nord britannique en 1862

Carte de l'Amérique du Nord britannique en 1862

Source : http://www.canadiangeographic.ca/mapping/historical_maps/1862.asp (2011-01-21)

II-Un territoire au Canada

1er juillet 1867; les colonies du Canada (Haut-Canada et Bas-Canada), du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse s'unissent afin de former le Canada. Cette union, constatée par la Loi constitutionnelle de 1867, établit le Canada comme une fédération et prévoit notamment l'admission éventuelle d'autres colonies dans l'union[7].

Dans le cas particulier de la Terre de Rupert, on se rappellera qu'elle ne fait plus partie du domaine public britannique suite à la concession accordée à la Compagnie de la Baie d'Hudson en 1670. Néanmoins, la Loi constitutionnelle de 1867, à l'article 146, prévoit expressément la possibilité de son admission, et de celle du Territoire du Nord-Ouest, au sein de l'union canadienne :

Il sera loisible à la Reine, de l'avis du très-honorable Conseil Privé de Sa Majesté, sur la présentation d'adresses de la part des chambres du Parlement du Canada, et des chambres des législatures respectives des colonies ou provinces de Terreneuve, de l'île du Prince Édouard et de la Colombie Britannique, d'admettre ces colonies ou provinces, ou aucune d'elles dans l'union, – et, sur la présentation d'adresses de la part des chambres du Parlement du Canada, d'admettre la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest, ou l'une ou l'autre de ces possessions, dans l'union, aux termes et conditions, dans chaque cas, qui seront exprimés dans les adresses et que la Reine jugera convenable d'approuver, conformément à la présente; les dispositions de tous les ordres en conseil rendus à cet égard, auront le même effet que si elles avaient été décrétées par le parlement du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande[8]. (nos caractères gras)

L'admission au sein du Canada de ces territoires semble primordiale ne serait-ce qu'en raison de leur situation géographique : la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest sont le lien naturel entre les colonies de l'Amérique du Nord britannique.

En 1869, la Compagnie de la Baie d'Hudson cède la Terre de Rupert à la couronne britannique qui, par un décret en conseil du 23 juin 1870, accepte cette cession et admet, en date du 15 juillet 1870, la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest – réunis sous la désignation « Territoires du Nord-Ouest » – dans la « Puissance du Canada »[9]. Ce vaste territoire, auquel sont annexées en 1880 les possessions britanniques et îles adjacentes[10] à l'exclusion de Terre-Neuve, sert par la suite à diverses réorganisations territoriales. Sont ainsi créées les provinces du Manitoba[11] (1870), de l'Alberta[12] (1905) et de la Saskatchewan[13] (1905). Par ailleurs, les provinces du Manitoba, de l'Ontario et de Québec sont agrandies au détriment de ce territoire duquel seront éventuellement détaché deux autres territoires – le Yukon[14] (1898) et le Nunavut[15] (1999).

III- Une compétence constitutionnelle, une compétence législative

Au-delà de l'union territoriale des colonies britanniques, la Loi constitutionnelle de 1867 met en place le cadre constitutionnel canadien et prévoit, plus particulièrement aux articles 91 et 92, le partage des compétences législatives entre l'autorité centrale qu'est le Parlement du Canada et les autorités régionales que sont les provinces[16].

Au plan législatif, le partage des compétences sert non seulement à déterminer les éléments structuraux des systèmes juridiques qui coexistent au Canada, y compris les règles propres au droit fédéral mais aussi à définir l'éventail de règles, principes ou notions qui viendront, lorsque nécessaire, compléter la règle fédérale. Dans bien des cas, ces règles, principes ou notions auxquels il est fait appel pour compléter la règle fédérale sont puisés à même la compétence législative en matière de propriété et droits civils dans la province. Apanage exclusif des provinces et l'un des plus importants chefs de compétences prévu à la Loi constitutionnelle de 1867[17], « propriété et droits civils » du paragraphe 92(13) est décrit comme « a compendious description of the entire body of private law which governs the relationships between subject and subject, as opposed to the law which governs the relationship between the subject and the institutions of government »[18].

Cette compétence, si importante à la législation fédérale dans son rapport au droit privé, échappe, dans le cadre constitutionnel, aux territoires. Rappelons-le, hormis l'article 146, la Loi constitutionnelle de 1867 ne prévoit rien eu égard aux territoires et à leur statut dans l'union canadienne. Lors de l'admission de la Terre de Rupert et du Territoire du Nord-Ouest dans l'union canadienne en 1870, la plénitude des compétences prévues à la Loi constitutionnelle de 1867 et donc tous les pouvoirs pour légiférer pour le bien-être et le bon gouvernement futurs de ce territoire sont en fait accordés au Parlement du Canada[19]. Le pouvoir de légiférer pour tout territoire non érigé en province est réitéré à l'article 4 de la Loi constitutionnelle de 1871[20], toujours en vigueur, alors que le droit d'application générale existant dans ces territoires au moment de leur admission au sein du Canada, soit un droit issu de la common law d'Angleterre, est maintenu sous réserve de modifications apportées par le Parlement [21].

Créés par le gouvernement fédéral[22], les territoires, qui ne bénéficient d'aucun statut et d'aucune compétence législative dans le cadre constitutionnel canadien, doivent nécessairement être distingués des provinces qui, elles, bénéficient chacune d'un même statut[23]. Plus important encore, chacune est pleinement autonome dans sa sphère de compétences législatives exclusives[24].

Il s'agit là d'une distinction de taille mais qui a toutefois, pour nos fins, peu d'incidences pratiques puisque le Parlement du Canada a, par voie législative, dévolu certaines de ses compétences constitutionnelles vers les administrations territoriales. Même s'il est vrai que toute dévolution peut, en principe, être révoquée, en tout ou en partie, au gré du Parlement et qu'elle ne bénéficie conséquemment d'aucune protection au plan constitutionnel[25], il n'en demeure pas moins que selon la Loi sur les Territoires du Nord-Ouest[26], la Loi sur le Yukon[27] et la Loi sur le Nunavut[28], de vastes pouvoirs portant sur un ensemble de matières correspondant dans une large mesure aux compétences accordées aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867, dont notamment la compétence pour légiférer en toute matière comprise dans le domaine de la propriété et droits civils, sont aujourd'hui exercés par les trois législatures territoriales[29].

Désignées maîtres à bord, sur leur territoire respectif, notamment en matière de propriété et droits civils, il est sans équivoque que ce sont les législatures territoriales qui légifèrent et non le Parlement du Canada. Tel que le confirme la jurisprudence, le droit en résultant est donc un droit privé territorial. Ainsi, tel que cité dans Re Pfeiffer :

(…) It is true that all ordinances of the Northwest Territories are made under the authority of Parliament, and in that sense could be described as laws of Canada. However, they are made by the Legislature constituted for the Territories and in that sense are laws of the Territories[30].

Ou encore,

52. (…) while the Commissioner in Council legislates under the authority of an act of the federal Parliament, the laws enacted are laws of the Territories passed by a legislature constituted: (…)

53. It has long been recognized that the territorial assemblies, whether of the Northwest Territories or the Yukon, are not acting as agents or delegates of the federal Parliament when legislating within their sphere of powers. In this sense they have a sovereign-like legislative character[31].

Rappelons que le droit privé applicable dans les territoires est issu de la common law d'Angleterre; sa date de réception remonte initialement à l'époque de la Charte royale de la Compagnie de la Baie d'Hudson mais a toutefois, pour des fins de précision, été fixée de façon législative par le Parlement canadien au 15 juillet 1870[32].

Cela étant, il ne reste qu'à voir comment s'articule, au plan pratique, la prise en compte dans la législation fédérale des règles, principes ou notions issus du droit en vigueur dans les territoires canadiens.

IV- Des règles d'interprétation et un peu de gymnastique législative

Sauf disposition contraire, le principe général veut qu'un texte législatif fédéral, s'applique à l'ensemble du pays[33]. Pour ce faire, les règles relevant de la propriété et droits civils jouent par ailleurs un rôle important à titre de source de droit privé dans l'application des règles, principes ou notions énoncés au corpus législatif fédéral. Cette interaction, ou rapport de complémentarité, maintes fois reconnu en jurisprudence[34], a d'ailleurs été réaffirmé par l'adoption de règles d'interprétation bijuridique aux articles 8.1 et 8.2 de la Loi d'interprétation[35] :

8.1 Tradition bijuridique et application du droit provincial

Le droit civil et la common law font pareillement autorité et sont tous deux sources de droit en matière de propriété et de droits civils au Canada et, s'il est nécessaire de recourir à des règles, principes ou notions appartenant au domaine de la propriété et des droits civils en vue d'assurer l'application d'un texte dans une province, il faut, sauf règle de droit s'y opposant, avoir recours aux règles, principes et notions en vigueur dans cette province au moment de l'application du texte.

8.2 Terminologie

Sauf règle de droit s'y opposant, est entendu dans un sens compatible avec le système juridique de la province d'application le texte qui emploie à la fois des termes propres au droit civil de la province de Québec et des termes propres à la common law des autres provinces, ou qui emploie des termes qui ont un sens différent dans l'un ou l'autre de ces systèmes.

Cet énoncé législatif est significatif car au Canada, on se le rappellera, l'histoire a fait en sorte que propriété et droits civils rime, selon le lieu d'application, avec un droit issu du droit civil français pour le Québec et de la common law d'Angleterre ailleurs au Canada[36]. Ceci dit, au-delà de la dichotomie droit civil – common law, il est important de bien comprendre qu'en délimitant le recours au droit privé – « propriété et droits civils » – dans une province lors de l'application de la législation fédérale dans un lieu donné, les règles d'interprétation prévues aux articles 8.1 et 8.2 de la Loi d'interprétation ont pour objectif de simplifier l'interprétation, l'application et la compréhension de la législation fédérale sur le territoire canadien[37].

Or, pour nos fins, se pose alors la question de savoir comment cette mécanique peut intervenir au regard de l'application de la législation fédérale dans un des territoires canadiens. Après tout, le libellé de ces règles d'interprétation amarre bien l'idée de l'interaction du corpus législatif fédéral à celle de la « propriété et droits civils dans une province » qui, au chapitre constitutionnel, est une compétence législative exclusive aux provinces…

Est-ce donc dire que ces règles d'interprétation ne peuvent intervenir lorsque le lieu d'application du corpus législatif fédéral est dans l'un ou l'autre des territoires canadiens? Que l'on se rassure, la réponse à ceci est non. Tel qu'exposé ci-avant, les territoires canadiens, sans être des provinces et sans être visés par le partage des compétences prévu à la Loi constitutionnelle de 1867, peuvent néanmoins exercer, grâce à une dévolution législative du Parlement canadien, les pouvoirs législatifs en matière de propriété et droits civils sur leur territoire respectif.

Par ailleurs, il est important de noter ici que le mot « province » prend, pour les fins de la législation fédérale, une connotation différente de celle qui lui est attribuée en contexte constitutionnel :

That sense of the term « Provinces » clearly differs from the statutory definition of "provinces" to be found, for purposes of federal legislation generally, in s. 35(1) of the Interpretation Act, R.S.C. 1985, c. I-21, this definition being however inapplicable to the 1867 Act[38].

Selon la Loi d'interprétation, le terme province, lorsqu'employé dans un texte législatif fédéral, s'entend de toute province du Canada mais aussi du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut[39].

Province ou territoire, les règles d'interprétation énoncées aux articles 8.1 et 8.2 de la Loi d'interprétation sont sans équivoque : au regard de l'interaction de la législation fédérale avec les règles, principes ou notions relevant du droit privé, ces règles, principes ou notions, à moins d'indication contraire, sont puisés à même le droit privé du lieu d'application. Ainsi, lorsqu'il s'agit de l'application de la législation fédérale dans les territoires, on doit, lorsque nécessaire, faire appel au droit en vigueur dans le territoire en question.

Conclusion

Au regard du rapport de la législation fédérale au droit privé, on constate donc que les distinctions au plan constitutionnel existant entre les provinces et les territoires ont pour ainsi dire peu d'incidences pratiques. Ce rapport, quoique fondé sur un langage trouvant ses origines dans les textes constitutionnels canadiens, s'articule d'abord et avant tout dans un contexte législatif. Grâce à la dévolution de compétences législatives exercée par le Parlement canadien en faveur des assemblées législatives territoriales et aux règles d'interprétation législative mises en place dans la législation fédérale par ce même Parlement, les territoires canadiens, sans être partie au partage des compétences prévues à la Loi constitutionnelle de 1867, sont néanmoins, tout comme les provinces, en mesure d'exercer des pouvoirs législatifs sur toute matière comprise dans le domaine de la propriété et des droits civils.

Ainsi, même si le recours au droit d'application général dans l'interprétation et l'application du corpus législatif fédéral dans les provinces et territoires est fondé sur des compétences aux origines différentes il s'articule ultimement en fonction de mêmes règles d'interprétation : sauf règles de droit à l'effet contraire, le corpus législatif fédéral s'interprète et s'applique, lorsque nécessaire d'y avoir recours, en fonction des règles, principes ou notions appartenant au domaine de la propriété et des droits civils en vigueur dans le province ou le territoire au moment de l'application du texte.

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