Bijuridisme et harmonisation : Genèse

Harmonisation et dissonance : langues et droit au Canada et en Europe

Harmonisation des lois fédérales avec le droit civil du Québec et le postulat de la complémentarité

Sommaire des notes de présentation de Marie-Claude Gervais, conseillère juridique, Bureau de la Francophonie, ministère de la Justice du Canada

Moncton (N.-B.), le 7 mai 1999

Introduction

Dans son acception la plus générale, le bijuridisme désigne un état de fait, soit la coexistence de deux systèmes de droit contemporains.

Au Canada, la législation fédérale actuelle ne porte en elle aucune mention expresse de la coexistence de la common law ainsi que du droit civil.

Les références historiques ainsi que l'étude des rapports de complémentarité qui lient le droit fédéral au droit civil constituent le paysage dans lequel s'inscrit le mandat d'harmonisation que la Section du Code civil s'est vu confier.

Une réflexion sur le bijuridisme et le rappel de sa définition sont utiles à la compréhension générale du contexte historique et l'état actuel des rapports qui lient le droit fédéral au droit civil; la conceptualisation du bijuridisme et son opérationnalisation sont tout aussi nécessaires à la compréhension des exigences théoriques et méthodologiques reliées à la qualification du mandat d'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil.

Nous ne saurions nous contenter de décrire le phénomène du bijuridisme et d'exposer les objectifs du mandat d'harmonisation que le ministère de la Justice a confié à la Section du Code civil; il nous faut en problématiser les enjeux aussi généraux soient-ils, en conceptualiser et en structurer l'accomplissement, et du même coup établir rigoureusement les étapes successives et la méthode.

Cela signifie, dans le contexte historique et juridique,

  • comprendre les origines historiques de la coexistence de la common law et du droit civil;
  • saisir la nature des liens qui unissent le droit fédéral au droit civil;
  • enfin, s'ouvrir aux exigences de l'interprétation des lois.

Je me propose ainsi de faire état, dans le prolongement de l'exposé historique et de la présentation, par M. Lionel Levert, des énoncés de politiques ministérielles dans le contexte desquels s'inscrit la démarche d'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil du Québec, des enjeux que soulèvent la démarche d'harmonisation et dont les pages qui suivent n'en sont que le sommaire bien imparfait :

  • Quel est le rôle de l'harmonisateur? Peut-il revendiquer un rôle de modèle?
  • Quels sont les attributs spécifiques qui lui sont dévolus?
  • Modifie-t-il la substance ou la force du droit?

La réflexion que nous amorcerons au cours du Colloque, Harmonisation et dissonance : langues et droit au Canada et en Europe, nous permettra peut-être d'en modeliser les pratiques et nous conduira en retour à repenser le bijuridisme et l'interprétation qu'il appelle.

Partie I : Contextualisation du mandat de la Section du Code civil

A. La Section du Code civil à ses origines et le projet de loi C-50, Loi d'harmonisation no 1 du droit fédéral avec le droit civil

Le Ministère a créé la Section du Code civil en avril 1993 et a adopté le 7 juin de la même année une politique d'application du Code civil du Québec, entrée en vigueur le 1er janvier 1994, à l'administration publique fédérale.

Le ministère de la Justice a également adopté, en juin 1995, une politique en matière de bijuridisme législatif, dans laquelle il s'est engagé, chaque fois qu'un projet de loi ou de règlement fédéral touche au droit privé provincial ou territorial, à rédiger chacune des deux versions de ce texte en tenant compte également de la terminologie, des notions et des institutions propres aux deux systèmes de droit privé canadiens.

Une résolution reconnaissant que le Québec est une société distincte au sein du Canada et préconisant que toutes les composantes des pouvoirs législatif et exécutif du gouvernement du Canada entérinent cette reconnaissance et que leurs conduites en témoignent, a en outre été adoptée par la Chambre des communes le 11 décembre 1995. Une motion semblable a été adoptée par le Sénat le 14 décembre 1995.

Enfin, dans le discours du Trône de 1996, le gouvernement du Canada s'est engagé à renouveler et moderniser le fédéralisme canadien et à faire en sorte qu'il réponde aux besoins des Canadiens du XXIe siècle.

En s'appuyant sur les résultats des études effectuées jusqu'en 1997, la Section du Code civil a travaillé à l'élaboration du projet de loi C-50 intitulé, Loi n° 1 visant à harmoniser le droit fédéral avec le droit civil de la province de Québec et modifiant certaines lois pour que chaque version linguistique tienne compte du droit civil et de la common law, 1re session, 36e législature, Elizabeth II, 1997-1998, (1re lecture), déposé à la Chambre des communes le 12 juin 1998. Premier d'une série de projets de loi d'harmonisation, le projet de loi C-50 constitue le premier jalon de la démarche d'harmonisation.

Le Cabinet a convenu le 4 juin 1998 que la Section de la législation soit autorisée à rédiger une série de projets de loi nécessaires à la mise en oeuvre de la démarche d'harmonisation des lois et des règlements fédéraux. Chacun de ces projets de loi doit être soumis au Cabinet pour approbation préalablement à son dépôt.

B. La démarche d'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil

1.  L'énoncé des objectifs

La mise en oeuvre de l'harmonisation de la législation fédérale avec le droit civil du Québec vise à

  1. adapter aux nouveaux concepts, aux nouvelles institutions et au nouveau vocabulaire du Code civil du Québec, les lois et les règlements fédéraux qui traitent de droit privé ou en utilisent les notions;
  2. ce que les juristes anglophones et francophones de common law ainsi que les civilistes francophones et anglophones reconnaissent leurs traditions juridiques respectives;
  3. assurer une meilleure réalisation des politiques législatives fédérales au Québec et à prévenir du même souffle les problèmes d'application et d'interprétation des lois fédérales qui pourraient naître de l'entrée en vigueur du Code civil du Québec.

L'harmonisation des lois et des règlements fédéraux améliore ce faisant le traitement égalitaire de tous les citoyens face au droit fédéral. Certes, harmoniser les lois et les règlements ne signifie pas uniformiser, ni modifier le droit. La démarche d'harmonisation veille plutôt à mettre fin aux divergences dans l'application des lois fédérales.

Le Ministère estime que ces objectifs peuvent être atteints au moyen d'une harmonisation systématique des lois et des règlements fédéraux interagissant avec le droit civil du Québec : on estime notamment qu'environ 60 lois nouvelles sont adoptées annuellement par la Chambre des communes et que de ce nombre, une trentaine est susceptible d'être harmonisée avec le droit civil du Québec. En outre, parmi les quelques 700 lois fédérales existantes, il y a plus de 300 lois, dont 120 d'un coefficient de complexité élevé, également susceptibles d'être harmonisées avec le droit civil du Québec.

2.  L'énoncé du mandat d'harmonisation et les impératifs méthodologiques

Tel que convenu par le Cabinet, le ministère de la Justice procédera à l'harmonisation des lois et des règlements fédéraux.

Le plan de travail initial avait pour objet l'harmonisation des lois existantes uniquement. À présent, le Ministère y ajoute non seulement l'harmonisation des règlements existants mais également l'harmonisation des lois et des règlements en voie d'adoption.

  1. l'harmonisation des lois et des règlements;
  2. la gestion de l'information;
  3. le développement d'une expertise;
  4. les activités de rayonnement et la promotion du bijuridisme.

Se subsument au mandat ainsi exposé et dont le détail sera présenté lors du colloque, des impératifs méthodologiques qui tiennent à la singularité du travail d'interprétation requis. Il est attendu des rédacteurs de textes législatifs, dans un souci de cohérence, que soit respecté le principe de l'uniformité d'expression : chaque terme ne devrait faire l'objet que d'une seule acception; chaque concept ne devrait avoir qu'une seule expression.

Le principe d'interprétation veut dans ce cas que partout dans la loi et au-delà, dans le corpus législatif, le même terme ait le même sens. Or, la rédaction législative bilingue révèle que le respect de ce principe n'est pas chose facile. On pourra dès lors recourir aux nombreuses présomptions d'intention en cas d'ambiguïté. On pourra également y recourir lorsque la recherche du sens commun, laquelle permet de vérifier l'objet général de la loi interprétée, est vouée à l'échec.

Lorsque néanmoins la question, plus épineuse encore, est celle de joindre à l'effort de conciliation des deux versions linguistiques, la détermination du champ conceptuel des termes de la loi, le travail du juriste et avant, celui du légiste, se complexifient. Certes, on suppose qu'il règne entre les multiples lois adoptées par une même autorité, la même harmonie que celle que l'on trouve entre les divers éléments constitutifs d'une loi : l'ensemble des lois, nous enseigne professeur Côté, est censé former un tout cohérent.

L'interprète que nous sommes s'engage alors à favoriser l'harmonisation des lois entre elles plutôt que leur contradiction car le sens de la loi qui produit l'harmonie avec les autres lois est réputé représenter plus fidèlement la pensée de son auteur que celui qui produit des antinomies.

Qu'en est-il, dès lors, de l'harmonie des lois qui relèvent d'une autorité législative différente?

Plus concrètement ici, et compte tenu de l'énoncé du mandat ci-haut, la question de la cohérence des lois entre elles se fera entendre avec d'autant plus d'intensité que ces lois possèdent des concepts différents.

Lorsqu'une loi fédérale et le droit civil se révèlent antinomiques, on peut résorber cette antinomie à l'aide d'un procédé d'interprétation qui les concilie. La contradiction ou l'écart peuvent mieux encore être résorbés à l'aide d'un procédé de rédaction législative qui, en aval, facilitera l'application du droit fédéral au Québec. Est-ce simple? Les implications méthodologiques qui découlent de l'accomplissement de l'harmonisation sont d'une importance particulière.

  1. Quelle est l'intention du législateur qui a présidé à l'avènement de la norme fédérale?
  2. Quel en est le véhicule linguistique et conceptuel?
  3. De quelle tradition — civiliste ou common lawyer — est-elle le support et de l'inscription duquel des quatre auditoires — civiliste francophone, civiliste anglophone, common lawyer francophone, common lawyer anglophone — est-elle le répondant?
  4. Quelle est l'opération susceptible d'y inscrire le bijuridisme?
  5. L'opération retenue engendre-t-elle une modification linguistique ou conceptuelle, ou les deux?
  6. Quel est le procédé rédactionnel le plus efficace à répondre aux objectifs?
  7. Quel est enfin l'incidence des modifications ainsi proposées?

On ne peut ignorer que presque chaque fois qu'une loi fédérale utilise en même temps une notion civiliste et une notion de common law, on peut affirmer qu'il y a incompatibilité entre les deux notions parce que l'une n'a généralement pas exactement le même sens que l'autre. Qu'on pense aux mots « contrat » et « contract », « meubles » et « personal property », « hypothèque » et « mortgage ».

Bien que les deux versions du texte aient une autorité égale, il importe d'assurer que le concept civiliste et le concept de common law utilisés ou éventuellement proposés reçoivent, chacun, l'acception qui leur est propre selon le système juridique dont ils sont issus et qui est en vigueur dans la province où la loi est appliquée. Cet objectif est certes louable. Cependant, recommander et rédiger la modification de dispositions données n'est jamais aisé lorsque les questions à résoudre sont complexes : la législation fédérale doit s'adresser simultanément à quatre auditoires et en cela, non seulement être bilingue mais bijuridique.

L'atteinte des objectifs de la mise en oeuvre de l'harmonisation se heurte certes à des difficultés manifestes, lesquelles tiennent à la fois à l'autonomie des systèmes de droit en présence, à la complexité des concepts, à l'existence au sein d'un même système de plusieurs termes pour un même sens, aux impératifs de la modernisation de l'énoncé législatif, enfin et surtout à l'évaluation de l'opportunité et de la justesse de certaines modifications conceptuelles. Ce sont les voies de l'harmonisation. Des voies menant vers plus de questions et plus de concepts, ou retrouvant le sens et le respect du bijuridisme? Question pressante pour l'harmonisateur. Le bijuridisme se fabrique du droit fédéral au droit provincial, loi par loi, concept par concept, là où la complémentarité l'autorise.

PARTIE II : Singularités de la démarche d'harmonisation - Caractérisation des liens qui unissent le droit fédéral au droit civil du Québec et l'intervention du législateur fédéral

A. Dissociation et complémentarité

1.  Le principe de la complémentarité du droit fédéral et du droit civil

Dans une étude publiée en 1996, les professeurs Brisson et Morel font état du lien de complémentarité qui, au Québec, unit le droit fédéral et le droit civil et ce, malgré la tendance sporadique de certains tribunaux à vouloir compléter les textes fédéraux avec des règles issues de la tradition de common law. Selon ces auteurs, ce rapport de complémentarité prend sa source dans le partage des compétences législatives institué par la Loi constitutionnelle de 1867 () : la compétence exclusive sur la propriété et les droits civils étant dévolue aux provinces (article 92(13)), les normes qu'elles auraient adoptées en conséquence sont les seules à pouvoir compléter les textes fédéraux silencieux sur un aspect essentiel à leur application.

Par conséquent, lorsque la législation du Parlement relative à la propriété et aux droits civils () demeure silencieuse et que le recours à des normes subsidiaires s'impose afin d'en assurer l'application au Québec, le droit civil en vigueur dans cette province constitue le droit supplétif auquel l'interprète doit recourir en l'absence d'indication contraire du législateur fédéral. Ainsi, le droit civil s'applique lorsque le mécanisme législatif fédéral ne consacre pas tous les éléments nécessaires à son exécution, ou que des notions de droit privé utilisées par le législateur fédéral ne sont pas autrement définies.

2.  Le principe de la dissociation du droit fédéral et du droit civil

La règle de la complémentarité du droit fédéral et du droit civil connaît toutefois des exceptions que les professeurs Morel et Brisson qualifient de dissociations. Dans de tels cas, une norme étrangère au droit privé de la province d'application, le Québec en définitive, vient pallier l'incomplétude de la norme législative fédérale et exclut ainsi toute application à titre supplétif du droit de cette province, le droit civil. Il sera dit de telles normes — dites de droit fédéral autonome du fait de leur autonomie face au droit civil du Québec — qu'elles ne présentent aucun point de complémentarité ou de contact avec le droit provincial. Par ailleurs, un secteur d'activités sera dit de droit fédéral autonome lorsque l'ensemble des normes législatives le régissant entretiennent un tel rapport de dissociation.

Ainsi, questionnerons-nous les sources de la dissociation lorsqu'en choisissant un droit autre que celui du Québec afin de suppléer aux silences de sa législation, le Parlement fédéral exclut toute application.

Le degré de dissociation du droit fédéral et du droit civil est au demeurant sujet à variation. La dissociation sera ou absolue, ou relative. Nous en décrirons le contenu, illustrerons notre propos à l'aide du droit fiscal pour enfin en appeler au rempart d'une règle d'interprétation jugée utile dont l'article 8 du projet de loi C-50 est le véhicule.

B. L'intervention expresse du législateur fédéral ou l'inscription du sujet dans la norme

La démarche d'harmonisation a notamment pour fin de prévenir les difficultés d'application des textes législatifs fédéraux au Québec, tant les lois que les règlements, et de mettre fin à une pratique judiciaire allant parfois à l'encontre de la complémentarité de principe du droit fédéral et du droit civil.Dans cette perspective, la Section du Code civil a jugé opportun que soit explicitement reconnu, dans la Loi d'interprétation fédérale, le caractère bijuridique du Canada. La Section a en outre jugé nécessaire que soit consacrée par écrit la complémentarité de principe du droit fédéral et du droit civil au Québec. Aussi, le projet de loi d'harmonisation nº 1 du droit fédéral avec le droit civil vient-il adjoindre à la Loi d'interprétation une disposition constatant explicitement ce lien, et ce de manière à éviter que, lorsqu'il s'agit d'appliquer un texte fédéral au Québec, la common law ne soit substituée au droit supplétif de nature civiliste.

La réécriture de certaines dispositions législatives fédérales, de manière à ce que leur lettre tienne désormais compte des notions de droit civil consacrées par le Code civil du Québec, constitue l'un des moyens d'harmonisation qu'a retenu la Section du Code civil. À cette fin, plusieurs techniques rédactionnelles ont été mises de l'avant Or, de manière à ce que cette entreprise de réécriture ne suscite aucune ambiguïté quant à l'objectif qu'elle poursuit, la Section du Code civil a pareillement jugé bon que soit insérée dans la Loi d'interprétation une directive destinée à faciliter la lecture des textes de cette nature, tant pour l'interprète civiliste que pour le common lawyer. C'est donc avec la modification à la Loi d'interprétation que je clôturerai mon propos.

Conclusion

J'espère que ce court exposé aura éclairé quant aux origines et bien-fondé de la démarche d'harmonisation. La singularité de la démarche d'harmonisation tient à son caractère évolutif ainsi qu'à l'ampleur et la complexité des procédés dont elle exige la mise en oeuvre. L'exposé des enjeux reliés aux concepts de dissociation et de complémentarité en aura témoigné.

Aussi, les modifications à la Loi d'interprétation constituent la pierre d'assise de l'interprétation du bijuridisme canadien. L'article 8.1 ainsi proposé s'adresse sur un mode déclaratoire à tous ceux qui auront à appliquer les textes législatifs fédéraux. Car, nos interprètes, qui sont-ils? Tous ceux qui ont à observer, appliquer ou étudier les lois et à ceux-là nous adressons des règles d'interprétation. De ces règles, le professeur Côté nous rappelle ceci :

Qu'on les conçoive comme des guides ou comme des arguments, les règles d'interprétation jouent dans la vie juridique un rôle extrêmement important dont la doctrine commence à peine à explorer les mécanismes complexes.

Comme arguments, elles favorisent la paix judiciaire, l'acceptation d'une décision prise en tenant compte des prétentions des parties et qui apparaît comme raisonnable et conforme au droit. Comme guides, elles réduisent le nombre des problèmes d'interprétation qui peuvent se présenter et encouragent les particuliers à les résoudre sans l'intervention des tribunaux.

Sur cet énoncé, je conclurai.

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