ARTICLE 8 DU PROJET DE LOI S-4 : MODIFICATION DE LA LOI D'INTERPRÉTATION

Par Henry L. Molot, avocat général principal,
Section du droit administratif et constitutionnel,
Ministère de la Justice du Canada

Ruth Sullivan a résumé comme suit le défi que pose le bijuridisme au Canada :

Les lois fédérales au Canada sont non seulement bilingues mais aussi de nature bijuridique, en ce sens qu'elles s'appliquent à des personnes, des lieux et des relations qui sont assujettis au droit civil au Québec et à la common law dans le reste du pays (…) Bien que le Québec soit la seule province dotée d'un système de droit de tradition romaine (communément désigné « droit civil »), la version française des lois fédérales est applicable dans l'ensemble des provinces. Il est donc impossible de simplement recourir à la version anglaise dans les provinces de common law et à la version française au Québec aux fins de l'application des lois fédérales du Canada[1].

Comme cet auteur l'a également souligné dans le cadre de réflexions sur ce défi constitutionnel et rédactionnel,

Les possibilités si vastes qui s'ouvrent ainsi confrontent les rédacteurs des lois fédérales et leurs interprètes à un défi difficile.

Face à ce défi, une solution théorique consisterait à s'assurer que les versions française et anglaise de chaque texte législatif fédéral soient pareillement susceptibles d'application dans chaque province et territoire du Canada. Les lois nouvelles seraient rédigées en conséquence. On examinerait également les lois existantes en fonction de ce critère et on les modifierait au besoin. Au soutien, et non en remplacement, de cette approche une seconde stratégie de portée plus générale ou universelle consisterait à modifier la Loi d'interprétation fédérale.

1. Fondements constitutionnels

Le droit fédéral n'est pas une « île isolée ». Certaines lois fédérales ont bien un caractère autonome et parfaitement complet. D'autres, toutefois, ne peuvent être valablement comprises qu'en ayant recours à des sources juridiques externes, la plupart du temps reliées au droit provincial. Bien que ce droit puisse varier d'une province à l'autre, sa validité repose dans une large mesure sur l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 [2].

La source principale des compétences provinciales prévues à l'article 92 est le pouvoir, conféré par la 13e rubrique, de faire des lois concernant « [l]a propriété et les droits civils dans la province ». Le concept de « propriété et droits civils » a des origines coloniales remontant, en ce qui concerne le Canada du moins, à l'article 8 de l'Acte de Québec de 1774[3], lequel prévoit notamment ce qui suit :

(…) que dans toutes affaires en litige, qui concerneront leurs propriétés et leurs droits de citoyens, ils auront recours aux lois du Canada.

Par contraste, il est prévu que les « lois criminelles d'Angleterre » « continueront à être administrées, et qu'elles seront observées comme lois dans ladite province de Québec »[4]. Une distinction claire était donc établie entre le droit civil et le droit criminel.

Cette distinction n'a toutefois pas été reproduite directement dans l'Acte constitutionnel de 1791[5], par lequel le Québec était divisé en deux provinces distinctes, le Bas-Canada et le Haut‑Canada. En vertu de l'Acte de 1791, chacune des provinces s'est vue conférer le pouvoir législatif général de « faire des lois pour la tranquillité, le bonheur et le bon gouvernement d'icelles »[6], toutes les lois alors en vigueur devant toutefois le demeurer dans l'intervalle à moins d'être abrogées ou modifiées par l'Acte de 1791 ou une loi de la législature provinciale[7]. La distinction droit civil/droit criminel a été préservée au moyen de lois coloniales adoptées par suite de l'Acte de 1791. Le Haut-Canada, par exemple, a immédiatement adopté une loi prévoyant :

(…) que dans toutes les affaires en litige, qui concerneront leurs propriétés et leurs droits de citoyens, ils auront recours aux lois de l'Angleterre[8].

Huit ans plus tard, le Haut-Canada a adopté une loi semblable faisant du droit criminel anglais, tel qu'il existait en 1792, le droit de la province[9]. Le régime dualiste « propriété et droits civils »/« loi criminelle » a été préservé par les articles 3 et 46 de l'Acte d'Union, 1840[10]. Peu de dispositions législatives antérieures à la Confédération ont restreint le sens et la portée de l'expression « propriété et droits civils ». La province a ainsi conservé une vaste compétence législative lui permettant de réglementer le droit privé, notamment d'établir des régimes administratifs permettant de réglementer des questions de droit privé [11].

Dans la nouvelle Loi constitutionnelle de 1867, toutefois, l'expression « propriété et droits civils » n'est utilisée qu'au paragraphe 92(13). À ce sujet, on doit dire premièrement que la treizième rubrique de l'article 92 s'insère parmi quinze autres qui visent un vaste éventail de domaines[12]. Deuxièmement, « il fallait maintenant comprendre l'expression dans le contexte d'un régime fédéral, au sein duquel d'importants pouvoirs avaient été accordés à un nouveau Parlement central » en vertu de l'article 91 de la Loi de 1867[13]. Comme l'a souligné le professeur Hogg :

Parmi les chefs de compétences législatives énumérés à l'article 91 certains domaines auraient, sans cette disposition, fait partie intégrante de la rubrique de la propriété et des droits civils dans la province, comme par exemple le trafic et le commerce (par. 91(2)), les banques (par. 91(15)), les lettres de change et les billets promissoires (par. 91(18)), l'intérêt de l'argent (par. 91(19)), la banqueroute et la faillite (par. 91(21)), les brevets d'invention et de découverte (par. 91(22)), les droits d'auteur (par. 91(23)) ainsi que le mariage et le divorce (par. 91(28)). Ces catégories de sujets fédéraux ont été soustraites du domaine de la propriété et des droits civils comme il a été stipulé qu'elles relevaient de l'autorité législative exclusive du Parlement fédéral[14].

En raison de la large portée et de l'importance de la rubrique provinciale de compétence que constituent la « propriété et les droits civils », il n'est pas surprenant que la plupart des grandes causes constitutionnelles aient mis en balance d'un côté une ou plusieurs rubriques fédérales, de l'autre la rubrique de la « propriété et des droits civils »[15].

Il faut en tirer deux importantes conclusions. Premièrement, hors du contexte de la Loi constitutionnelle de 1867, l'expression « propriété et droits civils » a une portée très large et générale qui pourrait bien s'étendre à toutes les questions autres que pénales. Deuxièmement, dans le contexte même de la Loi constitutionnelle de 1867, bien que de nombreux chefs de compétences fédérales prévus à l'article 91 aient été « soustraits » du domaine de la propriété et des droits civils, les dispositions des lois fédérales adoptées en vertu de ces chefs pourraient ne pas échapper complètement à la portée ni aux visées des lois provinciales. Il découle de la nature exclusive de son pouvoir de faire des lois relativement aux matières visées à l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 que le Parlement fédéral a pleine autorité pour déterminer les liens, s'il en est, qui doivent exister entre un texte fédéral et une loi provinciale. À un pôle, une loi fédérale peut s'appuyer fortement sur le droit provincial, et à l'autre, elle peut être parfaitement autonome (c.-à-d. que sa portée et son sens ne doivent pas être cherchés ailleurs qu'en elle-même et dans les autres lois fédérales).

2. Législation fédérale - rôle du droit provincial

Quel est alors le lien entre la législation fédérale et le droit provincial?

En évitant de renvoyer aux règles, principes, termes ou notions découlant du droit provincial ou de se fonder sur ceux-ci, une loi fédérale ainsi que son sens et sa portée peuvent être indépendants du droit provincial. Si, par exemple, des lois fédérales régissant les lettres de change, les brevets et les droits d'auteur devaient créer des régimes autonomes et complets pour ces domaines visés à l'article 91, il n'y aurait plus aucune place à l'application du droit provincial. Mais pareilles lois n'échappent pas complètement à la portée du droit provincial. Ainsi, les billets promissoires et les lettres de change trouvent dans le droit des contrats des fondements conceptuels essentiels. Un brevet, pour sa part, n'est qu'un type de propriété tandis qu'une licence d'exploitation de brevet se fonde sur un contrat.

Par ailleurs, un terme ou une notion peut être de nature technique et n'avoir aucun lien particulier avec le paragraphe 92(13) ou d'autres chefs de compétences législatives provinciales. Ainsi, par exemple, un terme tel que « intégrité écologique »/« ecological integrity »[16] semble être neutre au plan constitutionnel et indépendant du droit provincial.

Cependant, même si dans une loi fédérale une définition est clairement libellée de manière à être autonome et complète, il ne s'ensuit pas nécessairement que le droit provincial soit alors exclu. À titre d'exemple, le par. 3(1) du Code canadien du travail[17], l'alinéa (a) de la définition dans la version anglaise de « dependent contractor » prévoit que l'expression « means the owner, purchaser or lessee of a vehicle (…) who is a party to a contract, oral or in writing (…) ». Dans la version française, on définit l'expression « entrepreneur indépendant » comme « le propriétaire, l'acheteur ou le locataire d'un véhicule (…) qui est partie à un contrat, verbal ou écrit (…) ». Le Code ne confère un sens particulier à aucun de ces mots. Où trouvera-t-on alors le sens des expressions « le propriétaire, l'acheteur ou le locataire d'un véhicule »/« owner, purchaser or lessee of a vehicle » et « partie à un contrat, verbal ou écrit »/« party to a contract, oral or in writing »? La vente, la location et la propriété de biens et les contrats font partie intégrante du domaine de la propriété et des droits civils et, par conséquent, ils sont régis par le droit provincial. Pour déterminer si quelqu'un est un « entrepreneur indépendant » au sens du Code, il faut donc appliquer le droit provincial aux faits d'espèce. En principe alors, la règle ou le principe juridique permettant en fait de déterminer si quelqu'un est « le propriétaire, l'acheteur ou le locataire d'un véhicule »/« owner, purchaser or lessee of a vehicle » pourrait être identique dans toutes les provinces ou varier de l'une à l'autre.

En allant plus loin encore, il se peut que le dispositif d'une loi fédérale renvoie, sans les définir, à des principes et des termes relevant normalement du domaine de la propriété et des droits civils. Le paragraphe 189(1) du Code canadien du travail, par exemple, s'applique en ce qui concerne une entreprise fédérale « en cas de cession d'un employeur à un autre — notamment par vente, bail ou fusion (…) »/« by sale, lease, merger or otherwise, transferred from one employer to another employer ». Les « ventes, bail ou fusion »/« sale, lease merger » d'une entreprise sont des questions régies, généralement, par les lois provinciales relatives à la propriété et aux droits civils. C'est donc vers ces lois qu'il faut se tourner pour comprendre et appliquer cette disposition d'une loi fédérale.

En plus de cette application implicite du droit fédéral à la législation fédérale, une intention plus claire peut être exprimée de faire appliquer le droit provincial à l'interprétation et à l'application d'une loi fédérale. En vertu de l'article 3 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif [18], par exemple, « [e]n matière de responsabilité civile délictuelle, l'État est assimilé à une personne physique, majeure et capable » pour les délits commis par ses préposés[19] et pour les manquements aux obligations liées à la propriété, à l'occupation, à la possession ou à la garde des biens[20]. La version anglaise de l'article 3 prévoit pour sa part ce qui suit :

The Crown is liable in tort for the damages for which, if it were a private person of full age and capacity, it would be liable

  • (a) in respect of a tort committed by a servant of the Crown; or
  • (b) in respect of a breach of duty attaching to the ownership, occupation or control of property.

Or, la responsabilité civile délictuelle d'une personne physique, majeure et capable, pour les délits civils commis par ses préposés est un domaine régi exclusivement par le droit provincial. Il n'y a pas de droit fédéral de la responsabilité civile délictuelle. Par conséquent, bien que l'article 3 ne renvoie pas explicitement au droit provincial, il est indubitable que le législateur a nécessairement comme intention implicite que la responsabilité civile ou « liability in tort » de l'État soit régie par le régime de la responsabilité civile/« tort » de chaque province.

Bien sûr, l'incorporation du droit provincial dans une loi fédérale peut s'y faire au moyen d'un renvoi plus explicite. En vertu du paragraphe 31(1) de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif, par exemple, généralement « les règles de droit en matière d'intérêt avant jugement qui, dans une province, régissent les rapports entre particuliers s'appliquent à toute instance visant l'État »/« the laws relating to prejudgment interest in proceedings between subject and subject that are in force in a province apply to any proceedings against the Crown ». Dans le cas d'une instance visant l'État, par conséquent, le paragraphe 31(1) non seulement assujettit l'État au paiement de l'intérêt avant jugement, mais aussi rend explicitement applicable le droit de la province concernée.

3. Application des éléments liés au droit provincial du droit fédéral

Comment le droit provincial est-il incorporé aux lois fédérales ou rendu applicable aux fins de leur interprétation? D'une certaine façon, lorsqu'un avocat ou un juge de common law ou civiliste applique ou interprète une loi fédérale, il peut avoir à « réfléchir hors du cadre » de ses compétences professionnelles habituelles. Comme l'ont illustré certains des exemples fournis ci‑dessus, ce processus intellectuel se fonde principalement sur des notions et des termes juridiques. Il peut sembler relativement simple, par exemple, de trouver les règles de droit provinciales régissant le transfert ou la cession d'une entreprise aux fins de l'application du paragraphe 189(1) du Code canadien du travail. Un avocat de common law sera sans doute bien confiant de pouvoir trouver les règles de droit applicables d'une province de common law donnée. Mais cet avocat aurait-il autant confiance si la province en cause était le Québec avec son système de droit civil? Les notions de droit civil et de common law sont-elles les mêmes? Comment ces notions sont-elles exprimées en français? Et en anglais? Où cet avocat trouvera-t-il les règles de droit applicables? Le domaine concerné est-il régi par le Code civil ou par une loi particulière? Voilà seulement certains des problèmes auxquels notre avocat de common law sera confronté. Et, bien sûr, l'avocat civiliste se penchant sur le paragraphe 189(1) et son application dans une province de common law fera face à des problèmes comparables.

Le droit, en outre, n'est pas immuable. La qualification ainsi que la teneur d'une notion juridique peuvent changer. Les lois fédérales peuvent renfermer des dispositions en français et en anglais qui renvoient à un concept particulier ou le décrivent d'une manière qui convient lorsqu'elles sont adoptées, mais qui ne convient plus quelques années plus tard. Comme nous l'avons mentionné ci‑dessus, par exemple, l'article 3 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif renvoie aux concepts juridiques de « délits civils » et « tort ». Depuis l'adoption de cette loi, en renvoyant à la notion de « tort » on renvoie toujours de manière appropriée aux fautes civiles concernées qui, en vertu de la common law, peuvent engager la responsabilité. Les expressions « délit civil » et « délictuelle » dans la version française étaient assurément appropriées lorsque la loi a été adoptée. À ce moment-là, le chapitre III du titre troisième du Code civil du Québec s'intitulait « Des délits et quasi-délits ».

Dans le nouveau Code civil du Québec, toutefois, on ne retrouvera nulle part pareille terminologie. La nouvelle rubrique applicable[21] est maintenant intitulée « De la responsabilité civile ». Par conséquent, l'application de nos jours de l'article 3 à une situation de fait existant au Québec mettrait à contribution les articles 1457 à 1481 du nouveau Code civil du Québec. On se rendrait vite compte, toutefois, que certains éléments clés de l'article 3 — « délits civils » (dans la version française) et « tort » (dans la version anglaise) — ne se trouvent nulle part dans le nouveau Code. L'article 3, tout comme le nouveau Code, renvoie bien à la « responsabilité civile », mais il adjoint à celle-ci le qualificatif maintenant obsolète de « délictuelle ». En outre, les dispositions transitoires applicables au nouveau Code[22] doivent également être prises en compte. Une question demeure donc en dernière analyse : comment une disposition comme l'article 3 de la loi fédérale en cause peut-elle valablement être interprétée et appliquée?

Premièrement, en l'absence d'une loi nouvelle ou modificative, il pourra être nécessaire d'interpréter et de concilier les dispositions actuelles applicables de la loi fédérale et du Code en se fondant sur les principes d'interprétation législative, y compris le « principe du sens commun » applicable aux lois bilingues[23].

Deuxièmement, une autre approche consisterait à rétablir la concordance entre les termes employés dans le nouveau Code civil du Québec et le libellé de l'article 3 de la Loi sur la responsabilité civile de l'État et le contentieux administratif en modifiant celui-ci. Cela a de fait été proposé : l'article 34 du projet de loi S-4[24] aurait pour effet de remplacer le concept de « délit ou quasi-délit » par celui de « responsabilité civile extracontractuelle ».

Troisièmement, faute d'une disposition législative spécifique, les dispositions plus générales de la Loi d'interprétation pourraient aider à clarifier la situation. C'est dans cette perspective qu'a été inclus l'article 8 du projet de loi S-4.

4. Loi d'interprétation - portée et objectifs

Les dispositions de l'article 8 soulèvent un certain nombre de questions quant au rôle qu'une loi de portée générale comme la Loi d'interprétation peut jouer en vue d'intégrer à la législation fédérale les termes et notions du droit civil du Québec, d'un côté, et de la common law des autres provinces, de l'autre. Avant d'étudier l'article 8 plus en détail il pourrait être utile, toutefois, d'examiner certains des objectifs qu'une loi générale comme la Loi d'interprétation fédérale est censée viser.

La dernière révision globale de la Loi d'interprétation fédérale a été effectuée en 1967[25] au moyen du projet de loi S-9. Lorsque le projet de loi était en discussion devant le Comité permanent de la justice et des questions juridiques, il a été présenté comme suit par D.S. Thorson, sous-ministre associé de la Justice :

(…) Le fait que la Loi d'interprétation ait été la toute première loi adoptée par le nouveau Parlement du Canada après la Confédération pourrait montrer l'importance que celui-ci attachait à ce type de loi. L'importance de la loi elle-même n'a pas diminué avec le temps et, bien au contraire, elle n'a fait que croître depuis 1867 avec le développement et la portée du droit législatif actuel.

Une loi d'interprétation vise à faciliter la rédaction et l'interprétation des lois et autres instruments juridiques. En énonçant des définitions et expressions uniformes — ce qui permet d'éviter leur constante répétition dans les lois — elle simplifie la rédaction des lois et facilite leur interprétation. Une loi d'interprétation permet également de regrouper en un seul texte les règles d'interprétation élaborées au fil des ans par les tribunaux et le législateur.

(…)

Finalement, j'aimerais souligner que cette loi ne se veut pas bénéfique que pour le législateur, mais aussi pour les tribunaux et, même, pour toutes les personnes qui doivent comprendre et interpréter les lois du Parlement et leurs règlements d'application (…)[26]

Les objectifs visés par une Loi d'interprétation, selon M. Thorson, peuvent être résumés comme suit :

  • établir pour la législation des définitions et expressions uniformes;
  • éviter les répétitions dans les lois;
  • simplifier la rédaction des lois;
  • faciliter l'interprétation des lois;
  • regrouper les règles d'interprétation en un seul texte;
  • aider le législateur, les tribunaux et toutes les personnes devant comprendre et interpréter les lois.

Ces objectifs ou raisons d'être ne sont toutefois pas aussi restreints qu'il n'y paraît. La Loi d'interprétation est davantage qu'une longue suite de définitions ou de dispositions de « simplification ». Les dispositions traitant de questions comme la portée territoriale des lois[27], la formule d'édiction des lois[28], la disposition générale d'une loi[29], la sanction royale et la date d'entrée en vigueur d'une loi[30], les quorums[31] et l'admissibilité en preuve de certains documents[32] ne portent pas que sur l'interprétation des textes législatifs. Diverses dispositions de la Loi, en outre, qu'elles empruntent ou non la terminologie de l'interprétation, semblent à consonance constitutionnelle. Selon certaines dispositions, ainsi, un texte législatif s'applique « à l'ensemble du pays »[33]; « nul texte ne lie Sa Majesté (…) »[34]; « [l]es proclamations dont la prise est autorisée par un texte émanent du gouverneur en conseil »[35]; la dévolution de la Couronne n'a pas certains effets[36].

La Loi d'interprétation renferme également certaines dispositions qui confèrent des pouvoirs, ce qui pourrait sembler se rapprocher de ce qu'on désigne comme la « doctrine du double aspect » en droit constitutionnel canadien. Il est ainsi prévu, au paragraphe 24(1), que « [l]e pouvoir (words dans la version anglaise) de nomination d'un fonctionnaire public à titre amovible comporte (…) les autres pouvoirs suivants : a) celui de mettre fin à ses fonctions, de le révoquer ou de le suspendre (…) »[37]. Cette disposition a la teneur d'une définition, et le pouvoir de prononcer une nomination à titre amovible est élargi pour comporter celui de mettre fin aux fonctions d'un fonctionnaire ou de le suspendre. Comme premier aspect, donc, la disposition définit tout simplement le pouvoir de nommer comme comportant celui de destituer ou de suspendre. On pourrait deuxièmement qualifier la disposition de source de pouvoirs additionnels dont, en l'absence de l'alinéa 24(1)a), les autorités responsables de nominations ne pourraient disposer.

L'alinéa 24(2)d) de la Loi illustre de manière encore plus intéressante ce phénomène :

La mention d'un ministre par son titre ou dans le cadre de ses attributions (…) vaut mention : (…)

(d) (…) de toute personne ayant, dans le ministère ou département d'État en cause, la compétence voulue.

L'alinéa d) vise à passer outre à certaines restrictions découlant de l'application par les tribunaux du Canada de la doctrine dite de Carltona (Carltona Ltd. v. Commissioners of Works)[38]. Comme cette doctrine n'est rien d'autre qu'une exception particulière à l'application du principe delegatus non potest delegare lorsqu'un ministre se voit conférer des pouvoirs administratifs, une disposition telle que l'alinéa d) accroît le nombre de personnes autorisées à exercer les pouvoirs discrétionnaires du ministre — des pouvoirs dont sinon elles seraient privées.

On pourrait considérer que ces exemples sont de nature exceptionnelle. Ils sont toutefois loin d'être uniques. Comme nous l'avons déjà mentionné, certaines dispositions confèrent des pouvoirs sous couvert d'établir des définitions[39], tandis qu'avec d'autres on n'essaie même pas de dissimuler que sont conférés des pouvoirs qui sinon, n'existeraient pas[40].

On évite en général d'énoncer les principes d'interprétation des lois les plus généraux dans la Loi d'interprétation, des règles à portée relativement restreinte étant plutôt prescrites pour régir diverses situations particulières. L'article 12 fait exception en prévoyant ce qui suit :

Tout texte est censé apporter une solution de droit et s'interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.

Le principe voulant qu'un texte « s'interprète de la manière (…) la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet » correspond à la méthode téléologique qui prévaut actuellement en interprétation des lois. Cette méthode fondée sur l'objet n'est pas nouvelle. Elle est reliée, comme les auteurs canadiens l'expliquent[41], à la règle dite du « mal à corriger » et aux motifs de Lord Coke dans Heydon's Case[42]. Le cadre d'analyse actuellement utilisé pour l'interprétation des lois a été décrit très récemment comme suit dans Re Rizzo & Rizzo Shoes Ltd :

Bien que l'interprétation législative ait fait couler beaucoup d'encre (voir p. ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3e éd. 1994) (ci-après Construction of Statutes); Pierre-André Côté, Interprétation des lois (2e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l'interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de loi. À la p. 87, il dit :

[Traduction] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur[43].

La résurrection actuelle de la méthode téléologique en interprétation des lois pourrait elle‑même être décrite comme une illustration des avantages tirés par le Canada d'un système mixte de droit civil et de common law. Tant Driedger que Côté ont, à cet égard, attiré l'attention sur :

(…) l'incidence de la formation civiliste des juristes québécois. Selon la méthode civiliste, l'interprétation tend à être utilitaire et téléologique, l'accent étant mis sur l'esprit plutôt que la lettre de la loi. On a utilisé cette approche pour interpréter les Codes du Québec. De manière générale, les juges civilistes de la Cour suprême du Canada ont joué un rôle important dans l'élaboration par celle‑ci de sa méthode d'interprétation actuelle[44].

Cette méthode n'est toutefois pas particulière aux systèmes de droit civil; Driedger fait référence à cet égard à l'« influence de la jurisprudence américaine, qui a pour pratique bien établie de procéder à l'analyse de l'objet visé »[45].

S'il faut lire les dispositions d'une loi « dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur », il importe particulièrement de retracer et découvrir quels sont « l'objet de la loi » et « l'intention du législateur ». Bien qu'habituellement le libellé d'une loi permette de connaître cet objet et cette intention, les interprètes de la loi pourront plus facilement résoudre les ambiguïtés du texte et les problèmes liés à son application à des faits particuliers s'ils sont informés de l'objectif visé par la loi et des motifs de son adoption.

La loi elle-même constitue habituellement la source première permettant de déterminer l'intention du législateur. Il n'est pas rare maintenant qu'une loi fédérale comporte un préambule ou une « disposition de déclaration d'objet » pouvant énoncer le « mal » ou le problème qu'on vise à corriger ou l'objet même de la loi. On en trouve un exemple sans doute extrême dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement[46], récemment adoptée, qui renferme une « déclaration » d'« objet principal », un préambule énonçant une longue liste d'objectifs et de devoirs généraux et une disposition décrivant en détail la mission du gouvernement fédéral pour l'exécution de la loi[47]. Des exemples plus modestes, révélateurs toutefois d'un même but général d'établissement des motifs et objectifs de la loi, sont fournis par les lois suivantes d'adoption récente : la Loi sur les instituts de recherche en santé du Canada[48]; la Loi sur l'Accord définitif nisga'a[49].

Toutefois, l'objet énoncé dans une loi pourrait avoir une portée ne s'y restreignant pas mais s'étendant plutôt à d'autres lois. Ainsi, par exemple, la disposition de déclaration d'objet se trouvant à l'article 2 de la Loi canadienne sur les droits de la personne[50] a une portée qui n'est pas restreinte à ce texte mais qui doit « compléter la législation canadienne en donnant effet » aux principes de celui-ci. Les dispositions préliminaires de l'article 2 de la Déclaration canadienne des droits[51], en outre, prévoient à titre de règle générale que « [t]oute loi du Canada (…) doit s'interpréter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression (…) ».

Par conséquent, au moyen de dispositions exigeant d'une manière ou d'une autre que toutes les lois ou qu'une catégorie particulière de lois soient interprétées d'une manière qui leur soit conforme ou respectent les principes ou l'objet qui y sont énoncés, les principes, normes et prescriptions d'une loi peuvent être exportés dans une autre et lui être applicables. Tel qu'on l'a déjà mentionné, cette technique est d'usage courant dans la Loi d'interprétation. En outre, comme nous le préciserons plus loin, cette technique pourrait être utilisée pour faciliter l'intégration au droit fédéral des notions et des termes du droit civil et de la common law.

5. Loi d'interprétation — application d'éléments du droit provincial

En principe, donc, pour s'assurer de l'interprétation et de l'application appropriées du droit fédéral d'un bout à l'autre du Canada, il faudrait y incorporer et intégrer, lorsque cela est requis, les termes et notions du droit civil du Québec et de la common law des autres provinces. Un second problème, d'ordre plus pratique, consiste à déterminer comment cet objectif de fond peut être réalisé. C'est à l'examen de cette dernière question que nous consacrerons le reste de la présente étude.

La première technique serait de ne rien faire au plan législatif et de se fonder sur les principes de l'interprétation des lois pour continuer de régler les divers problèmes. Le fait que cette méthode ait bien fonctionné et sans soulever de difficultés majeures depuis la Confédération constitue un argument de poids en faveur du statu quo. Depuis 1867, en outre, les tribunaux sont devenus de plus en plus sensibles aux problèmes posés par l'interprétation et l'application des lois fédérales bilingues au Québec et dans les provinces de common law. Cela trouve écho dans des principes tels que le « principe du sens commun » et la méthode souple et téléologique utilisée par la Cour suprême du Canada, en vertu de laquelle :

(…) il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.

Tout cela laisse fortement supposer que les tribunaux canadiens n'auraient que peu de mal ou même aucun à interpréter et appliquer les aspects de droit privé des lois fédérales d'une manière qui convienne pour le Québec et les provinces de common law.

Adopter cette manière plus progressiste de régler le problème ne nécessiterait pas, strictement parlant, de choisir entre la tradition de common law d'un droit jurisprudentiel et celle de droit civil d'un recours à la codification et aux lois générales. Ainsi, par exemple, les juges de common law n'ont pas été disposés à s'affranchir de la doctrine de l'immunité absolue de l'État que tard dans les années 70, alors que l'évolution du droit international et la conclusion de conventions internationales adoptant le principe de l'immunité restrictive ont entraîné des réformes législatives avalisant des principes que les tribunaux de certains pays de droit civil d'Europe de l'Ouest avaient reconnus avant la Seconde Guerre mondiale ou même, dans certains cas, au XIXe siècle. Comme l'ont souligné Molot et Jewett :

Longtemps avant que ces importants pays de common law aient changé d'orientation par voie législative, les pays de droit civil d'Europe de l'Ouest l'avaient déjà fait par voie judiciaire. Il est assurément ironique que les pays se disant fiers de leurs codes législatifs, d'un côté, et de leur droit jurisprudentiel, de l'autre, aient adopté la technique de leurs vis-à-vis pour intégrer le principe de l'immunité restrictive à leur système de droit[52].

Si on ne veut pas se fier qu'au droit jurisprudentiel, la principale méthode consisterait à adopter des dispositions législatives de clarification devant établir ou créer un lien entre les renvois au droit privé dans les lois fédérales et les règles applicables du droit civil et de la common law des provinces. Mais quelle forme ces dispositions de clarification devraient-elles prendre? Peut-être faudrait-il les inclure dans chaque loi fédérale où cela serait jugé pertinent. Comme nous l'avons déjà signalé, il n'est pas rare qu'une loi fédérale comporte une disposition spéciale de déclaration d'objet ou prévoie des règles d'interprétation qui lui sont propres. L'article 2 de la Loi sur les pensions[53] prévoit par exemple ce qui suit :

Les dispositions de la présente loi s'interprètent d'une façon libérale afin de donner effet à l'obligation reconnue du peuple canadien et du gouvernement du Canada d'indemniser les membres des forces qui sont devenus invalides ou sont décédés par suite de leur service militaire, ainsi que les personnes à leur charge.

Il ne serait toutefois pas pratique d'adopter pareille méthode. Ainsi, dans quelles lois faudrait-il adopter une telle disposition? Procéder de cette manière suppose un degré raisonnable de certitude et de prévisibilité quant à la détermination des lois fédérales auxquelles devraient s'appliquer les principes énoncés dans pareille disposition. Or, même le Code criminel renferme des dispositions qui ne peuvent être interprétées et appliquées sans se reporter au droit provincial. Selon l'alinéa 202(1)b), par exemple, commet une infraction quiconque « achète, vend, loue, prend à bail (…) un dispositif ou appareil » destiné au jeu ou au pari; il faut dans un tel cas se pencher sur le droit provincial pour déterminer s'il y a eu une transaction licite pour l'achat, la vente, la location ou la prise à bail d'un dispositif ou appareil. En vertu de l'article 290, par ailleurs, constitue un élément de l'infraction de bigamie le fait qu'une personne « passe par une formalité de mariage avec une autre personne ». Or, le domaine de la « célébration du mariage » est régi par le droit provincial. Tout cela laisse croire que bien peu de lois fédérales ne font pas renvoi au droit provincial ou n'en intègrent pas des éléments, explicitement ou implicitement.

Il pourrait être plus sensé, par conséquent, de faire en sorte qu'une telle disposition de clarification soit d'application générale, voire universelle. Mais faudrait-il alors l'inclure dans une loi spéciale régissant, par exemple, l'harmonisation et l'intégration du droit fédéral et des provinces? Pour cela, il faudrait inclure une telle disposition parmi les dispositions de fond de la partie 1 du projet de loi S-4 plutôt que dans la Loi d'interprétation. Le problème se posant alors, c'est que cette disposition serait incompatible avec l'intitulé actuel du projet de loi S-4 et avec la partie 1, la seule qui n'a pas simplement pour effet de modifier d'autres lois et qui est destinée à demeurer une loi autonome. Le titre abrégé du projet de loi est Loi d'harmonisation n° 1 du droit fédéral avec le droit civil et la partie 1 s'intitule « Droit fédéral et droit civil de la province de Québec ». Les deux énoncent un objectif limité consistant à intégrer les termes, les notions et les concepts du droit civil du Québec au droit fédéral. Malgré cela, la modification proposée à la Loi d'interprétation va au-delà de cet objectif restreint ne visant qu'une province et cherche à intégrer au droit fédéral tant les termes, les notions et les concepts du droit civil du Québec que de la common law des autres provinces.

Cette approche soulève un autre problème, d'ordre plus pratique. Le temps aidant, seulement les personnes connaissant très bien les lois fédérales seront sans doute encore au fait de cette disposition dans quelques années. Une telle loi particulière ne jouirait pas de la notoriété permanente des lois quasi-constitutionnelles comme la Déclaration canadienne des droits et la Loi canadienne sur les droits de la personne. En outre, la large application de la disposition à l'ensemble de la législation fédérale rend particulièrement appropriée son insertion dans une loi d'application générale aussi connue que la Loi d'interprétation.
 

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