BIJURIDISME ET FISCALITÉ :
ASPECTS INTERNATIONAUX (suite)

3. Interprétation des traités et droit domestique

En droit canadien, les conventions internationales requièrent une intervention législative avant d'avoir force de loi. De façon générale, les conventions sont intégrées à l'ordre juridique au moyen d'une loi de mise en œuvre[33]. Divers moyens sont utilisés par le législateur pour mettre en œuvre une convention internationale dont les plus connus sont l'incorporation textuelle des dispositions d'une convention dans le texte même de la loi ou dans une annexe et l'incorporation de la substance des obligations contractées dans le corpus législatif existant au moyen de la terminologie et des concepts propres au droit domestique[34].

Une fois que les obligations internationales du Canada sont mises en oeuvre par le gouvernement au moyen de l'une ou l'autre technique, ces obligations peuvent alors faire l'objet d'interprétation par les divers tribunaux domestiques comme toute autre loi[35]. Deux théories peuvent être avancées quant à la méthode d'interprétation qui devrait être préconisée.

Selon une première théorie, toute référence à un concept de droit domestique devrait être interprétée selon le droit domestique applicable, y compris le droit privé de la province d'application. Cette approche s'appuie sur la règle voulant que le principe de la complémentarité prévu à l'article 8.1 de la Loi d'interprétation s'applique à toute loi fédérale sauf règle de droit s'y opposant. Les obligations découlant d'un traité international ayant été incorporées au droit domestique au moyen d'une loi fédérale, il serait donc nécessaire, voire obligatoire, d'interpréter les dispositions incorporant les obligations internationales de façon à ce que le principe de la complémentarité avec le droit des provinces soit respecté. Si la disposition est appliquée au Québec, il s'ensuit que le droit supplétif est le droit civil du Québec alors que la common law est le droit supplétif dans les autres provinces et territoires.

Il se peut que le renvoi au droit privé provincial entraîne des interprétations différentes selon la province d'application et qu'il en résulte une asymétrie dans l'application d'une loi fédérale. Une telle situation a été reconnue par le juge Décary dans l'affaire St-Hilaire et elle fait partie du paysage juridique canadien[36]. Est-ce que cette situation est acceptable dans le cas de conventions internationales?

Il serait intéressant d'examiner si une interprétation qui s'appuie sur le droit privé provincial serait permise à la lumière du contexte du traité. Cette question présuppose que des différences pourraient résulter de l'application de certaines obligations dans l'un ou l'autre système juridique. Il faudrait se demander alors si de telles différences seraient acceptables dans le cadre du traité en question. De plus, il serait intéressant d'examiner s'il y aurait des conséquences résultant du fait que l'État avec lequel le Canada a conclu une entente est un pays régi par la common law ou le droit civil.

Il est possible que les réponses à ces questions ne soient pas évidentes en droit international. Toutefois, il se peut que rien n'empêche les tribunaux canadiens d'interpréter les textes qui renferment des obligations internationales du Canada de la même façon que s'il s'agissait de lois ordinaires. Les tribunaux pourraient interpréter ces dispositions de façon à respecter la réalité bijuridique du pays, tel que le prévoit l'article 8.1 de la Loi d'interprétation.

L'autre théorie qui peut être mise de l'avant préconise une approche qui tiendrait compte du contexte des conventions internationales[37]. En effet, il existe une présomption selon laquelle les lois sont censées respecter les obligations internationales du Canada[38]. Par ailleurs, la Cour suprême a récemment reconnu que les obligations internationales peuvent entrer en ligne de compte lorsque le contexte le permet :

« Dans l'interprétation d'une loi adoptée en vue d'assurer l'exécution d'obligations internationales, comme c'est le cas en l'espèce, il est raisonnable pour un tribunal d'examiner la loi nationale dans le contexte de la convention pertinente afin d'obtenir les éclaircissements voulus. En fait, lorsque le texte de la loi nationale s'y pr ête, on devrait en outre s'efforcer d'adopter une interprétation qui soit compatible avec les obligations internationales en question.

En deuxième lieu, et plus précisément, il est raisonnable de se référer à une convention internationale dès l'ouverture de l'enqu ête pour déterminer si la loi nationale renferme une ambiguïté, fût-elle latente. L'assertion de la Cour d'appel que le recours à un traité international n'est permis que dans un cas où la disposition de la loi nationale est ambiguë à première vue est à écarter[39]. »

Est-ce que le même raisonnement peut s'appliquer aux principes d'interprétation des traités internationaux, notamment les principes que l'on retrouve à la Convention de Vienne sur le droit des traités[40]? Existe-t-il une règle de droit international s'opposant au renvoi au droit privé des provinces? La Cour suprême s'est justement prononcée en faveur d'une interprétation des traités à la lumière des principes internationaux d'interprétation des traités[41]. Il faudrait examiner si un conflit serait possible entre les principes d'interprétation applicables à la législation domestique et ceux applicables aux conventions internationales. Dans un premier temps, les lois fiscales ont été interprétées historiquement de manière littérale et restrictive[42]. Aujourd'hui, cette approche n'est plus privilégiée, les tribunaux ayant affirmé que les lois fiscales doivent s'interpréter comme toutes les autres lois[43]. La Cour suprême a fait siennes les remarques de Driedger dans l'arrêt Stubart Investments Ltd. c. La Reine :

« Bien que les remarques E.A. Driedger dans son ouvrage Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 87, ne visent pas uniquement les lois fiscales, il y énonce la règle moderne de façon brève :

[TRADUCTION] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur[44]. »

À la lecture de cet énoncé, on remarque que le principe exprimé par Driedger se rapproche de la règle de l'interprétation des traités que l'on retrouve à l'article 31 de la Convention de Vienne. Le paragraphe premier de cette disposition prévoit en effet qu' « un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but[45] ». Il y a quelques différences, mais les deux énoncés se recoupent au niveau des éléments essentiels à considérer (sens ordinaire des mots, contexte des mots utilisés et considération de l'objet de la loi ou du traité)[46].

Il faudrait quand même noter que le principe énoncé par Driedger, et reconnu par la Cour suprême, fait l'objet de certaines nuances dans l'interprétation des lois fiscales, tel qu'il est noté par la Cour suprême dans l'arrêt Canada c. Antosko[47]. Le juge Iacobucci nota qu'il n'est pas nécessaire de considérer les autres dispositions de la loi et son objet lorsque « les termes de la Loi sont clairs et nets[48] ».

Il y a également une différence au niveau du rôle des travaux préparatoires dans l'interprétation d'une loi comparé à l'interprétation d'un traité. L'article 32 de la Convention de Vienne permet le renvoi aux travaux préparatoires afin de « confirmer le sens résultant de l'application de l'article 31 » de la Convention alors que la common law ne permet pas généralement un renvoi à l'historique législatif sauf afin de démontrer l'objectif de la loi[49].

Cette théorie soulève cependant certaines questions fondamentales dans le contexte du bijuridisme canadien. Mais qu'en est-il lorsqu'une interprétation basée sur le droit privé d'une province diffère du sens d'un terme tel qu'entendu en droit international ou tel qu'il est interprété dans le territoire d'un État partie à la même convention internationale que le Canada? Y a-t-il des règles qui permettent de résoudre une telle ambiguïté?

Conclusion

Nous avons présenté de façon assez sommaire deux situations où des aspects internationaux en matière fiscale interviennent dans le cadre d'une analyse fondée sur le principe de la complémentarité. La première de ces situations, la qualification d'entités étrangères, ne semble pas avoir été réglée complètement par la Cour suprême. Il reste à déterminer les critères pour établir quel droit provincial est applicable dans le cadre de la qualification des entités étrangères. Nous sommes d'avis que le principe de la complémentarité continue de s'appliquer et qu'il faudrait que les tribunaux précisent les règles de droit international privé qui permettraient de déterminer quel droit provincial trouverait application.

En ce qui concerne l'interprétation de termes non définis des conventions internationales, une clause de renvoi au droit interne semble permettre le respect des traditions de droit civil et de common law en fiscalité, mais la question reste ouverte en ce qui concerne les situations où on ne peut pas recourir à une telle clause. Il y a lieu de se demander si les textes législatifs qui incorporent les obligations internationales du Canada sont soumis aux mêmes règles d'interprétation du droit domestique ou si certains principes du droit international peuvent être considérés par un tribunal domestique.

Annexe

Le droit international prévoit certaines règles en matière d'interprétation de traité, règles qui se retrouvent entre autres aux articles 31 à 33 de la Convention de Vienne sur le droit des traités[50] :

Article 31
Règle générale d'interprétation

  1. Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.
  2. Aux fins de l'interprétation d'un traité, le contexte comprend, outre le texte, préambule et annexes inclus :
    1. tout accord ayant rapport au traité et qui est intervenu entre toutes les parties à l'occasion de la conclusion du traité;

    2. tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l'occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant rapport au traité.

  3. Il sera tenu compte, en même temps que du contexte :
    1. de tout accord ultérieur intervenu entre les parties au sujet de l'interprétation du traité ou de l'application de ses dispositions;

    2. de toute pratique ultérieurement suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de l'interprétation du traité;

    3. de toute règle pertinente de droit international applicable dans les relations entre les parties.

  4. Un terme sera entendu dans un sens particulier s'il est établi que telle était l'intention des parties.

Article 32
Moyens complémentaires d'interprétation

Il peut être fait appel à des moyens complémentaires d'interprétation, et notamment aux travaux préparatoires et aux circonstances dans lesquelles le traité a été conclu, en vue, soit de confirmer le sens résultant de l'application de l'article 31, soit de déterminer le sens lorsque l'interprétation donnée conformément à l'article 31 :

  1. laisse le sens ambigu ou obscur; ou

  2. conduit à un résultat qui est manifestement absurde ou déraisonnable.

Article 33
Interprétation de traités authentifiés en deux ou plusieurs langues

  1. Lorsqu'un traité a été authentifié en deux ou plusieurs langues, son texte fait foi dans chacune de ces langues, à moins que le traité ne dispose ou que les parties ne conviennent qu'en cas de divergence un texte déterminé l'emportera.
  2. Une version du traité dans une langue autre que l'une de celles dans lesquelles le texte a été authentifié ne sera considérée comme texte authentique que si le traité le prévoit ou si les parties en sont convenues.
  3. Les termes d'un traité sont présumés avoir le même sens dans les divers textes authentiques.
  4. Sauf le cas où un texte déterminé l'emporte conformément au paragraphe 1, lorsque la comparaison des textes authentiques fait apparaître une différence de sens que l'application des articles 31 et 32 ne permet pas d'éliminer, on adoptera le sens qui, compte tenu de l'objet et du but du traité, concilie le mieux ces textes.

Notes de bas de page

  • [33] J.-Maurice ARBOUR, Droit international public, 4e éd., Cowansville (Qué.), Yvon Blais, 2002, p. 162.

  • [34] Ruth SULLIVAN, Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e éd., Butterworths, Markham (Ont.), 2002, pp. 430-431. Il faut noter que le pouvoir exécutif peut mettre en oeuvre certaines obligations internationales au moyen de la prérogative royale.

  • [35] Id., p. 434.

  • [36] Voir les motifs du juge Décary dans St-Hilaire c. Canada, précitée, note 29, 315.

  • [37] J.-Maurice ARBOUR, op. cit., note 33, pp. 184-186.

  • [38] R. SULLIVAN, op. cit., note 34, pp. 421 et 422 et Pierre-André CÔTÉ, Interprétation des lois, 3e éd., Montréal, Thémis, 1999, pp. 466-467.

  • [39] National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, p. 1371, motifs du juge Gonthier.

  • [40] 23 mai 1969, R.T. Can. 1980 no 37 (ci-après « Convention de Vienne »). Nous avons reproduit en annexe les articles 31 à 33 de la Convention.

  • [41] Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982. Voir également le jugement de la Cour d'appel de l'Ontario dans R. c. Palacios (1984), 45 O.R. (2d) 269, 7 D.L.R. (4e) 112.

  • [42] Pierre-André CÔTÉ, op. cit., note 38, p. 613.

  • [43] Id., p. 621.

  • [44] [1984] 1 R.C.S 536, p. 578, citant Elmer A. DRIEDGER, Construction of Statutes, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983, p. 87. Cet énoncé tiré de la 2e édition du texte de Driedger est repris à la première page de la quatrième édition.

  • [45] Convention de Vienne, précitée, note 40.

  • [46] La professeure Sullivan est du même avis : R. SULLIVAN, op. cit., note 34, p. 433.

  • [47] [1994] 2 R.C.S. 312.

  • [48] Id. p. 327.

  • [49] R. SULLIVAN, op. cit., note 34, p. 433. La professeure Sullivan note par ailleurs que les principes d'interprétation que l'on retrouve à l'article 31 de la Convention de Vienne ne diffèrent pas énormément des principes d'interprétation du droit domestique.

  • [50] Supra note 40.

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