LA PLACE DU DROIT PRIVÉ AU SEIN DES
LOIS FÉDÉRALES : L'AFFAIRE ST-HILAIRE ET
LES FICHES TERMINOLOGIQUES BIJURIDIQUES

André Ouellette, avocat
Mathieu Legris, avocat
Ministère de la Justice du Canada

Introduction*

L'année 2001 a vu quelques développements significatifs en matière de bijuridisme au pays. Tout d'abord, la Cour d'appel fédérale a rendu un jugement dans une affaire provenant du Québec où elle s'est penchée sur le rôle joué par le droit privé des provinces dans l'application des lois fédérales. Ensuite, le Parlement fédéral a adopté les premières modifications d'harmonisation aux lois fédérales, dont certaines touchent les lois fiscales. Dans la foulée de ces modifications, le ministère de la Justice du Canada (ci-après « ministère de la Justice ») a préparé des fiches terminologiques bijuridiques qui expliquent ces changements d'harmonisation.

C'est pourquoi cette chronique traitera de ces deux sujets reliés à l'interaction des lois fédérales avec le droit civil. L'affaire Canada c. St-Hilaire[1] sera examinée avec une attention particulière portée sur la place du droit privé dans l'application des lois fédérales, y compris les lois fiscales. Cette section sera suivie d'un exposé sur les fiches terminologiques bijuridiques.

1. L'affaire St-Hilaire

La Cour d'appel fédérale s'est prononcée récemment dans la cause St-Hilaire au sujet de la place du droit privé des provinces dans l'application des lois fédérales. Dans cette affaire, même si la loi en cause n'est pas une loi de nature fiscale, la démarche mise de l'avant par la Cour d'appel fédérale suscite un intérêt pour les fiscalistes puisque les principes qui y sont discutés sont applicables à l'ensemble de la législation fédérale.

Dans cette affaire, la Cour d'appel fédérale devait statuer sur le droit de l'intimée, Constance St-Hilaire, aux bénéfices découlant de la Loi sur la pension de la fonction publique[2]. En effet, Mme St-Hilaire a plaidé coupable à une accusation réduite d'homicide involontaire pour le meurtre de son mari, M. Morin, qui était membre de la fonction publique du Canada, cotisant au régime de pension. C'est à la fois en tant qu'héritière de son mari et conjointe survivante que Mme St-Hilaire a réclamé les allocations prévues à la Loi sur la pension de la fonction publique. Le Conseil du Trésor a refusé cette demande au motif que la règle de common law, selon laquelle nul ne peut profiter de son crime, s'appliquait.

L'importance de ce jugement tient dans l'analyse, faite par le juge Décary, de l'interaction entre les dispositions d'une loi fédérale et le droit privé. Le juge Décary, avec l'appui de ses collègues, a conclu qu'afin d'appliquer cette loi fédérale au Québec, il fallait avoir recours au droit civil du Québec et non à la common law. Il serait opportun de revoir quelques notions de base pour mieux comprendre la décision.

1.1. Notions de base : l'interaction des lois fédérales avec le droit privé des provinces

De façon générale, la législation fédérale n'est pas autonome. Pour avoir effet, elle s'appuie en grande mesure sur des notions de droit privé. Il n'est pas suffisant de dire qu'une loi fédérale est de droit public pour exclure le droit privé des provinces; il faut aller plus loin et voir si cette loi met en jeu les droits civils des contribuables. Deux choix se présentent au législateur pour définir les termes et les concepts de droit privé nécessaires à l'application de sa législation. D'abord, il peut prévoir sa propre règle. On dit alors qu'il y a dissociation entre la loi fédérale et le droit privé des provinces. D'un autre côté, le législateur peut décider de ne pas intervenir. Lorsqu'il emploie une notion de droit privé sans la définir, il faut généralement recourir au droit privé applicable pour interpréter la notion visée lorsque les droits civils sont en jeu. Il y a alors complémentarité entre la loi fédérale et le droit privé des provinces. Cette complémentarité existe pour le droit privé de toutes les provinces, c'est-à-dire autant pour le droit civil du Québec que pour le droit privé des autres provinces[3]. Les professeurs Brisson et Morel résument de façon éloquente les cas où la complémentarité se manifeste :

« À chaque fois qu'une disposition d'une loi fédérale utilise une notion de droit privé sans la définir ou sans lui donner autrement une signification propre; à chaque fois aussi qu'une loi fait défaut de réglementer complètement une question particulière de droit privé ou d'adopter une disposition formelle de renvoi, il faut avoir recours, pour pallier les silences de la loi, à l'un des deux systèmes juridiques en vigueur[4]. »

En matière fiscale, les tribunaux appliquent de façon générale le principe de la complémentarité entre la législation fédérale et le droit privé provincial. Malgré le fait qu'une loi fédérale telle que la Loi de l'impôt sur le revenu[5] soit de droit public, la législation s'applique dans plusieurs circonstances sur la base des effets prévus par le droit privé. Nous citons les propos du juge Raymond Décary de la Cour fédérale à cet effet :

« Le droit fiscal, à mon avis, est un droit accessoire qui n'existe qu'au niveau des effets découlant des contrats. Une fois la nature des contrats déterminée par le droit civil, la Loi de l'Impôt intervient, mais seulement alors, pour imposer des conséquences fiscales à ces contrats. Sans contrat, sans droit et sans obligation il ne peut y avoir d'incidence fiscale. L'application de la Loi de l'Impôt est soumise à un diagnostic civil que ce diagnostic soit de droit civil ou de droit commun [common law][6]. »

C'est à la lumière de ces notions de base que nous examinons l'affaire St-Hilaire. La question qui retiendra notre attention est de savoir si la loi fédérale en cause, la Loi sur la pension de la fonction publique, permet le recours au droit civil du Québec afin d'assurer son application à un litige émanant du Québec, ou si les règles de common law la complètent à titre supplétif.

1.2 Les faits

Le point de départ de cette affaire est la mort de M. Morin causée par son épouse, Mme St-Hilaire. Celle-ci, accusée du meurtre au second degré de son mari, a plaidé coupable à une accusation réduite d'homicide involontaire. M. Morin était membre de la fonction publique du Canada et avait ainsi contribué pendant près de 25 ans au compte de pension de retraite de la Loi sur la pension de la fonction publique. Aux termes de cette loi et puisque le couple n'avait pas d'enfant, Mme St-Hilaire a réclamé les prestations et bénéfices suivants :

L'allocation mensuelle
Cette allocation, prévue au paragraphe 13(3) L.P.F.P., est payable au « conjoint survivant » et aux « enfants ». Dans ce cas-ci, il n'y a pas d'enfants et il n'est pas contesté que Mme St-Hilaire est le « conjoint survivant ».
Montant minimal
Ce montant, prévu au paragraphe 27(2) L.P.F.P., est payable à la succession s'il n'y a personne à qui une allocation peut être versée. Le montant correspond à cinq fois la pension de base du défunt.
Prestation supplémentaire
Cette prestation, prévue à l'article 54 L.P.F.P. et au paragraphe 55(1) L.P.F.P., équivaut au double du traitement annuel du défunt. La prestation est payable à la succession.

1.3. Le jugement de première instance

Mme St-Hilaire a demandé au Conseil du Trésor de lui payer les allocations prévues à la Loi sur la pension de la fonction publique. Le Conseil du Trésor a rejeté la demande et a invoqué la règle d'ordre public de la common law selon laquelle nul ne peut profiter de son crime. Mme St-Hilaire s'est alors adressée à la Section de première instance de la Cour fédérale afin d'obtenir un jugement déclaratoire qui reconnaîtrait son droit aux bénéfices prévus par la Loi sur la pension de la fonction publique. De plus, Mme St-Hilaire a plaidé qu'elle n'était pas indigne de succéder au sens du Code civil du Québec[7].

Le juge de première instance a accueilli la demande de Mme St-Hilaire; il était d'avis que le droit applicable était le droit des successions tel que défini dans le Code civil du Québec Par ailleurs, le juge Blais a estimé que Mme St-Hilaire n'était pas indigne de succéder, car elle n'avait pas eu l'intention de commettre le crime reproché. Il était d'avis que l'infraction d'homicide involontaire coupable n'est pas cause d'indignité de plein droit.

Le Procureur général du Canada et le Conseil du Trésor du Canada (« la partie appelante ») ont appelé de ce jugement.

1.4 Questions soulevées par l'appel

Deux questions ont été abordées devant la Cour d'appel fédérale. D'abord, il fallait déterminer le droit supplétif applicable au dossier et ensuite si Mme St-Hilaire avait droit aux bénéfices de la Loi sur la pension de la fonction publique.

1.4.1. Droit supplétif applicable à cette affaire

1.4.1.1. Analyse de la complémentarité

Pour ce qui est du droit supplétif applicable, la partie appelante a plaidé que le litige relève uniquement du droit public fédéral, domaine dans lequel la common law est source de droit. Ainsi, la règle d'ordre public qui veut que nul ne peut profiter de son crime s'appliquerait au crime d'homicide involontaire et Mme St-Hilaire ne pourrait avoir droit aux prestations de la Loi sur la pension de la fonction publique, et ce, nonobstant les règles du droit civil sur l'indignité successorale.

Le juge Robert Décary[8] a d'abord constaté qu'il n'y a pas de disposition dans la Loi sur la pension de la fonction publique qui concerne la disqualification d'un bénéficiaire pour cause d'attentat à la vie du cotisant. Afin de bien cerner la question de la complémentarité, le juge a énoncé six principes régissant les questions de droit privé et de droit public au Québec :

  1. L'Acte de Québec de 1774[9] « a scellé le sort des deux systèmes juridiques[10] » au Québec en prévoyant à l'article VIII que le droit civil français régirait tout ce qui touche à la propriété et aux droits civils alors que la common law régirait le droit public au Canada et au Québec.
  2. Le droit public provincial au Québec est constitué, d'une part, du droit écrit (les lois provinciales) et, d'autre part, de la common law de caractère public.
  3. Le droit public fédéral au Québec est composé du droit écrit (les lois fédérales de droit public) et de la common law de caractère public.
  4. Le droit privé fédéral applicable au Québec est constitué du droit privé défini dans une loi du Parlement du Canada et du droit civil, lorsqu'il est nécessaire d'y avoir recours pour appliquer une loi fédérale.
  5. Le Parlement du Canada peut déroger au droit civil lorsqu'il légifère sur un sujet de droit qui relève de sa compétence.
  6. La Cour fédérale n'est pas tenue d'appliquer seulement le droit fédéral aux affaires dont elle est saisie.

Par la suite, le juge Décary nota que la Constitution du Canada prévoit qu'une « loi fédérale qui recourt à une source de droit privé externe ne s'appliquera pas nécessairement de façon uniforme à travers le pays[11] ». Il ne faut donc pas, selon le juge, conclure de manière systématique que toute législation fédérale est associée à la common law.

Le juge Décary a rappelé que, règle générale, lorsqu'une loi fédérale est appliquée dans un litige émanant du Québec, « le droit supplétif est le droit civil[12] ». étant donné les différences entre le droit privé des provinces, il a conclu que « l'asymétrie est la règle prévue par la Constitution[13] ». D'ailleurs, il a remarqué que ce principe est reconnu au paragraphe 39(1) de la Loi sur la Cour fédérale dans lequel il est prévu, sauf indication contraire, que le droit relatif à la prescription des actions est régi par la loi de la province dans laquelle est survenu le fait générateur de l'instance.

Si le juge Décary a tenu à préciser que l'asymétrie est la règle générale, il a néanmoins pris soin de tenir compte de l'arrêt Construction Bérou[14] dans lequel la Cour d'appel fédérale a cherché « à harmoniser les effets des lois fédérales à travers le pays, là où c'est possible en droit privé[15] ».

C'est ainsi que, lorsqu'une loi fédérale est en cause et que cette loi est muette relativement au droit privé applicable, le juge Décary est d'avis qu'un justiciable québécois « est en droit de s'attendre à ce que ses droits civils soient définis par le droit civil québécois, et ce, même si la partie adverse est le gouvernement fédéral[16] ».

1.4.1.2. Analyse du droit supplétif applicable au litige

À la suite de son analyse de la complémentarité, le juge Décary a abordé la question de savoir quel droit était applicable au litige. La partie appelante a fait valoir que la Loi sur la pension de la fonction publique est une loi de droit public fédéral qui se fonde sur la common law. Toujours selon la partie appelante, la question des relations entre l'administration fédérale et ses employés est une question de droit administratif qui est régie par les règles du droit public et donc par la common law.

Le juge Décary a trouvé deux failles à la proposition de la partie appelante. Premièrement, il est d'avis que la Loi sur la pension de la fonction publique n'est pas une loi à caractère exclusivement administratif. Deuxièmement, la règle de common law invoquée par la partie appelante n'est pas une règle de droit public, mais une règle de droit privé.

Pour ce qui est du type de règles en jeu, le juge Décary a reconnu qu'il pouvait être difficile, à l'occasion, de distinguer la common law publique de la common law privée. Dans le cas présent, il est assez clair que la règle invoquée par la partie appelante est une règle de droit privé. Cette règle ne trouve pas sa source dans le caractère public de l'administration fédérale.

Quant à la qualification de la Loi sur la pension de la fonction publique, le juge Décary a reconnu qu'elle a des caractéristiques propres à une loi de droit administratif, donc de droit public. Cependant, cette loi possède également des caractéristiques propres à une loi de droit privé. Citant un jugement de la Cour d'appel du Québec, il a remarqué que le régime de retraite d'un employé est « un élément des conditions de travail de l'employé » et « s'insère dans la relation de travail de l'employé[17] ». Selon le juge Décary, les droits particuliers en jeu dans le cas présent sont des droits de nature privée.

Par la suite, le juge Décary a abordé la question de la dépendance implicite d'une loi fédérale par rapport au droit civil. Il a fait référence, entre autres, à certaines études du ministère de la Justice portant sur l'harmonisation des lois fédérales avec le droit civil et en a conclu qu'on ne pouvait se satisfaire d'établir qu'une loi est de caractère public ou privé afin de déterminer si on doit recourir au droit privé provincial :

« Ce qui, je pense, devrait déterminer s'il y a lieu ou non de recourir au droit privé (au Québec, le droit civil), ce n'est pas le caractère public ou privé de la loi fédérale en cause, mais le fait, tout simplement, que la loi fédérale, dans un litige donné, doit être appliquée à des situations ou à des relations qu'elle n'a pas définies et qui ne peuvent l'être qu'en fonction des personnes affectées. On ferme en quelque sorte le cercle et on revient au point de départ, à l'article VIII de l'Acte de Québec : quand ces personnes affectées sont des justiciables et que leurs droits civils sont en litige et n'ont pas été définis par le Parlement, c'est le droit privé provincial qui vient combler le vide. Bref, le droit civil s'applique, au Québec, à toute législation fédérale qui ne l'écarte pas[18]. »

Et plus loin, il ajoute :

« Il est incontournable, à mon avis, qu'une loi fédérale, fut-elle qualifiée de loi publique, qui renvoie sans le définir à un concept de droit privé tel que la succession, doit être interprétée au Québec en fonction du droit civil[19]. »

Le dernier élément à analyser en matière de complémentarité est la question de l'éligibilité à recevoir les prestations prévues par la Loi sur la pension de la fonction publique. La partie appelante a prétendu qu'il fallait considérer la common law puisque la Loi sur la pension de la fonction publique est muette sur la question de l'éligibilité. Mais justement, selon le juge Décary, la question de l'éligibilité est une question de droits civils et la règle qui est applicable est une règle de droit privé. C'est ainsi qu'il arrive à la conclusion que le silence du législateur fédéral sur la question de l'éligibilité du conjoint l'incite à l'interpréter « comme un acquiescement à l'application de l'asymétrie juridique qui caractérise le droit fédéral canadien[20]. »

C'est sur la base de cette analyse que le juge Décary, avec l'assentiment des deux autres juges de la Cour d'appel fédérale, a conclu qu'il faut recourir au droit civil du Québec pour déterminer si Mme St-Hilaire a droit aux prestations prévues à la Loi sur la pension de la fonction publique.

1.4.2. L'indignité successorale

Les juges Létourneau et Desjardins, bien que d'accord avec l'analyse de la complémentarité du juge Décary, ont cependant conclu à l'indignité de succéder de Mme St-Hilaire. Les juges majoritaires ne sont pas d'accord avec l'analyse restrictive du juge Décary sur cette question. De l'avis de ces juges, Mme St-Hilaire a porté atteinte à la vie du défunt, elle est indigne de succéder au sens du Code civil du Québec et n'a donc droit à aucune des prestations et allocations prévues à la Loi sur la pension de la fonction publique.

La question qui retient l'attention du juge Décary, minoritaire sur cette question, est de savoir si l'homicide involontaire coupable constitue une atteinte à la vie du défunt, tel que l'entend l'article 620 C.c.Q. Il a choisi d'interpréter cet article de façon à ce que seule une personne qui donne volontairement la mort soit susceptible d'une exclusion automatique. Dans les cas où le défunt aurait lui-même provoqué le crime qui a mené à sa mort, commis par un héritier sous le coup de la colère, il n'y aurait pas indignité automatique mais plutôt matière à indignité et il faudrait ainsi demander à la Cour de déclarer l'héritier indigne conformément à l'article 623 C.c.Q.[21] Il conclut que l'intimée, Mme St-Hilaire, n'est pas indigne de plein droit et aurait donc droit à la prestation supplémentaire de décès, à titre d'héritière de la succession de M. Morin et au montant minimal prévu au paragraphe 27(2) L.P.F.P. Toutefois, elle n'aurait pas droit à la prestation au conjoint survivant, prévue au paragraph 13(3) L.P.F.P., en raison des règles particulières du Code civil du Québec en matière d'assurances.

Notes de bas de page

  • * Ce texte constitue une version revue et corrigée de la chronique publiée initialement dans la Revue de planification fiscale et successorale, 2002, vol. 23, no 1. Les auteurs tiennent à remercier Mes Sandra Hassan, Benoit Mandeville et Joseph Sirois pour leurs précieux commentaires et leur collaboration à la révision du présent texte. Les opinions exprimées dans ce texte n'engagent que les auteurs et ne correspondent pas nécessairement à celles du ministère de la Justice du Canada.

  • [1] [2001] 4 C.F. 289 (ci-après « St-Hilaire »).

  • [2] L.R.C. 1985, c. P-36 (ci-après « Loi sur la pension de la fonction publique » ou « L.P.F.P. »).

  • [3] Ce que notent d'ailleurs les professeurs Brisson et Morel dans « Droit fédéral et droit civil : complémentarité, dissociation » (1996), no 75 Revue du Barreau du Canada 297-334, p. 309.

  • [4] Id.

  • [5] L.R.C. 1985 (5e suppl.), c. 1 et mod. (ci-après « la L.I.R. »).

  • [6] La Reine c. Lagueux & Frères Inc., [1974] 2 C.F. 97, à la p. 103 (1ère inst.).

  • [7] Article 620 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, c.64 (ci-après « le C.c.Q. »).

  • [8] Bien que son jugement soit minoritaire sur la question de l'indignité successorale, le juge Décary a reçu l'appui de ses collègues, les juges Desjardins et Létourneau, sur la question du droit supplétif.

  • [9] 14 Geo. III, c. 83.

  • [10] St-Hilaire, précité, note 1, 312.

  • [11] Id., 314.

  • [12] Id., 315.

  • [13] Id.

  • [14] Canada c. Construction Bérou inc., 99 D.T.C. 5841 (C.A.F.)

  • [15] St-Hilaire, précité, note 1, 315.

  • [16] Id.

  • [17] T.S.C.O. of Canada Ltd. c. Châteauneuf, [1995] R.J.Q. 637 à la p. 675 (C.A.).

  • [18] St-Hilaire, précité, note 1, 320-321.

  • [19] Id., p. 323.

  • [20] Id., 324.

  • [21] Id., 336.

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