Les organismes de réforme du droit

1 - L'Émergence d'une idée

Le droit doit être stable, mais il ne peut être statique. Le défi consiste à faire en sorte que le système juridique réponde constamment aux besoins en évolution de la société. Or un des outils les plus efficaces pour faire changer le droit est sans conteste l'organisme spécialisé de réforme du droit.

1.1   Les premières institutions

Même si des efforts limités visant la réforme d'aspects précis du droit au Royaume-Uni remontent au XVe siècle, des mesures d'examen systématique de l'ensemble du droit national n'ont été prises pour la première fois que lorsque le Lord chancelier[1] a mis sur pied le Law Revision Committee (comité de révision du droit) en janvier 1934[2]. Ce comité a été aboli en 1939 avec le début de la Deuxième Guerre mondiale, et aucun organisme permanent ne l'a remplacé jusqu'en 1952. En juin de cette année-là, le Lord chancelier a créé le Law Revision Committee (comité de réforme du droit), structuré essentiellement de la même façon que son prédécesseur. Ce comité a continué d'exister après l'établissement, en 1965, de deux commissions séparées, une pour l'Angleterre et le pays de Galles, et l'autre, pour l'Écosse. Le Lord chancelier a également constitué le Private International Law Committee (comité du droit international privé) en 1952[3]. On a signalé en 1980 que, depuis un certain nombre d'années, il n'y avait pas eu de réunion de ce comité ; celui-ci fut alors aboli. Le Secrétaire de l'Intérieur[4] a ensuite formé le Criminal Law Revision Committee (comité de révision du droit pénal) en 1959[5]. qui n'a pas réalisé de travaux depuis des années et, qui, à toutes fins pratiques, n'existe plus[6].

Par suite de l'établissement du Law Revision Committee et du Law Reform Committee au Royaume-Uni, des institutions semblables ont vu le jour au Canada[7].

En Ontario, un Law Revision Committee (comité de révision du droit) était mis sur pied en 1941 par arrêté du procureur général provincial. Cependant, rien ne porte à croire que ce comité a effectué des travaux. Le procureur général de l'Ontario a créé en 1956 un deuxième comité, l'Advisory Committee on the Administration of Justice (comité consultatif sur l'administration de la justice) ; la participation était volontaire et les membres provenaient de milieux différents. Ils ont abattu un volume imposant de travail, qui portait essentiellement sur des questions techniques, et leurs recommandations ont souvent été adoptées par le procureur général[8]. Ce comité a continué d'exister pendant un certain temps parallèlement à l'Ontario Law Reform Commission (Commission de réforme du droit de l'Ontario), créée par le législateur en 1964, pour être finalement dissout.

En 1954, la Nova Scotia Barristers' Society[9] a formé un Board of Legal Research (office de recherche en droit) auquel siégeaient des praticiens et des juristes universitaires. Après avoir poursuivi ses activités pendant 20 années environ, l'office est devenu inactif au début des années 1970.

La province de la Saskatchewan a instauré en 1958 un Law Reform Committee (comité de réforme du droit) constitué de juges, de praticiens et d'un secrétaire salarié du ministère du procureur général. Après une période initiale de cinq années marquées par une activité intense, ses travaux sont devenus moins réguliers jusqu'à la cessation de ses activités en 1966, bien que le comité ait continué d'exister en théorie après cette date.

Le procureur général du Manitoba a mis sur pied un Comité de réforme du droit provincial en 1962. Il s'agissait essentiellement d'un organisme consultatif auprès du procureur général, et c'est ce dernier qui lui soumettait la plupart des questions devant être étudiées. La participation était volontaire et à temps partiel ; les membres ne se rencontraient que trois fois par année. Le comité a été remplacé en 1970 par la commission de réforme du droit. En 1968, le Manitoba a également établi un institut de recherche en droit au sein de la faculté de droit de l'Université du Manitoba dans la capitale, Winnipeg. On avait envisagé d'abord d'en faire un organisme permanent de réforme du droit, mais cet institut demeure strictement un groupe de recherche universitaire.

En 1964, la Law Society of Alberta[10] a créé un Law Reform Committee (comité de réforme du droit). Le gouvernement ne parrainait pas le comité, mais lui fournissait des services de secrétariat.

Nécessité d'instituer des mécanismes différents

Tous ces comités de réforme avaient pour mandat d'examiner l'état du droit, mais ils se sont avérés insuffisants en pratique. Ils étaient affligés de plusieurs lacunes, notamment l'absence d'indépendance dans le choix des sujets de réforme, la nature des travaux, effectués généralement à temps partiel, et les ressources limitées. Par conséquent, les membres étaient obligés de se concentrer sur les aspects techniques du droit et d'éviter les domaines complexes soulevant de vastes questions sociales[11].

Les organismes de réforme du droit créés à partir des années 1960 diffèrent de leurs prédécesseurs en raison de leur statut d'institutions permanentes et indépendantes ainsi que de la nature systématique de leurs méthodes de travail et de la portée de leur mandat. C'est pour éviter l'approche fragmentaire qui caractérisait généralement les institutions et les bureaucraties consultatives spéciales que ces organismes ont pris une forme nouvelle distincte.

Les commissions de réforme du droit ont pris naissance au moment où l'on a pris conscience qu'une assemblée législative ne peut pas vraiment à elle seule garder les lois à jour[12] En outre, d'importants enjeux relevant de la politique publique ne font pas partie du programme gouvernemental mais exigent néanmoins une analyse critique et, peut-être, une réforme. Ces enjeux devaient être examinés par des institutions qui ont pour mandat d'améliorer le droit tout en bénéficiant d'une indépendance relative à l'égard de l'État[13].

Une commission de réforme du droit doit fonctionner sur un plan différent des législateurs et des juges, puisqu'elle doit évaluer les répercussions des réformes objectivement et sans prêter démesurément attention aux considérations politiques à court terme[14]. Parmi les avantages d'une commission du droit figurent l'indépendance, l'expertise, la concentration et la continuité[15].

Indépendance

Les probabilités qu'une réforme du droit soit généralement acceptée augmentent considérablement si cette réforme est le fruit d'efforts indépendants du gouvernement et de groupes d'intérêt particuliers. En même temps, l'organisme qui effectue le travail doit se montrer digne de confiance. Vue sous cet angle, une commission du droit possède des atouts bien particuliers en raison de l'indépendance dont elle jouit dans la formulation de recommandations de réforme. L'établissement d'organismes de réforme du droit distincts de l'appareil gouvernemental s'appuie à raison sur le principe qu'une saine réforme doit être le résultat d'une réflexion indépendante. Il y a bien des choses que les gouvernements doivent se faire dire et qui ne seront jamais dites par les fonctionnaires[16].

Connaissance

Une commission du droit se sert de son indépendance et de sa stabilité pour nouer des liens solides avec les ministères, l'assemblée législative, la magistrature, les membres de la profession juridique, les universitaires et, plus généralement, avec toute personne ayant un intérêt pour un sujet donné. Elle accède ainsi à une masse considérable de connaissances théoriques et pratiques, ce qui lui permet ensuite de formuler des recommandations découlant d'un examen approfondi.

Concentration

Une commission de réforme du droit possède un objectif unique et bien défini, de sorte qu'elle peut se concentrer sur cet objectif sans subir les mêmes distractions qu'un organisme devant poursuivre plusieurs buts et investi de nombreuses attributions. Elle constitue également un point central naturel et visible pour toutes les activités de réforme du droit. Un organisme totalement voué à la réforme des règles de droit est en mesure d'étudier des domaines plus étendus que d'autres parties prenantes, notamment les juges, les ministres et les ministères. Comme un auteur américain l'a fait remarquer, tant et aussi longtemps que la réforme du droit est l'affaire de tout le monde, elle n'est l'affaire de personne[17].

Continuité

C'est un organisme permanent qui peut le mieux se charger en toute efficacité d'élaborer et de faire évoluer le droit. Un organisme spécialisé acquiert une expérience énorme et met en place la culture professionnelle nécessaire pour entreprendre la tâche complexe qu'est la réforme du droit. Les projets sont souvent connexes quant au fond, ce qui fait que les connaissances et l'expérience acquises dans le cadre d'un projet bénéficient souvent à un autre. La continuité des activités d'une commission de réforme du droit donne lieu à une démarche cohérente aussi bien dans des domaines précis du droit que dans le processus de réforme lui-même.

1.2   L'Époque des commissions de réforme du droit

Aux États-Unis, c'est au moins dès 1917 qu'on commença à réclamer la formation d'un organisme permanent de réforme[18]. Benjamin Cardozo, le célèbre juriste américain, donne également son aval au concept dans un article qu'il rédige pour la Harvard Law Review en 1921. Il y indique qu'une forme quelconque d'instance (qu'il choisit d'appeler un « ministère de la Justice ») doit être chargée de surveiller l'évolution du droit, de déterminer son efficacité et de souligner tous les changements nécessaires pour l'améliorer[19].

Le premier organisme permanent de réforme du droit en Amérique du Nord a vu le jour dans l'État du New Jersey en 1925. La New Jersey Law Revision Commission (Commission de révision des lois du New Jersey) s'est occupée de la refonte des lois de 1937. Étant donné que l'assemblée législative de l'État souhaitait que la révision et la codification des règles de droit se poursuivent après la refonte, la commission a continué d'exister. Après 1939, ses responsabilités ont été transférées à plusieurs organismes qui lui ont succédé[20]. La commission du New Jersey a été suivie par la North Carolina Commission for Improvements of Laws, en 1931, la New York State Law Revision Commission, en 1934, et le Louisiana State Law Institute, en 1938. La Californie s'est dotée d'une Law Revision Commission en 1953[21].

Malgré l'exemple américain, la création d'organismes spécialisés de réforme du droit dans les pays du Commonwealth a clairement été déclenchée par l'établissement d'organismes semblables au Royaume-Uni en 1965[22].

La naissance d'organismes de réforme du droit au Canada est survenue plutôt tardivement par rapport aux États-Unis[23]. Néanmoins, dès 1954, M. W. Kent Power, éminent juriste de l'Alberta, invitait instamment les autorités à créer des organismes permanents de réforme du droit[24]. Cette proposition n'a pas reçu au départ l'appui du ministre fédéral de la Justice[25], mais les partisans du changement ont refusé de se taire[26], et les provinces ont établi leurs organismes de réforme du droit dans les années 1960[27]. Une commission fédérale a finalement vu le jour en 1971.

Organismes fédéraux

Commission de réforme du droit du Canada (1971-1992)

L'Association du Barreau canadien[28] (ABC) figurait au premier plan des instances réclamant un mécanisme qui s'occuperait de la réforme ordonnée du droit. Au congrès annuel de l'Association qui s'est tenu à Winnipeg en 1955, le président a nommé un comité spécial chargé d'étudier l'état de la recherche juridique au Canada. Le Committee on Legal Research (comité sur la recherche juridique), présidé par M. Frank R. Scott, a déposé son rapport l'année suivante lors du congrès annuel de l'ABC à Montréal.

Le comité signalait dans son rapport que les changements rapides résultant de l'évolution technologique interpellaient toutes les parties et que ni les décisions à prendre ni les choix à faire ne pouvaient être évalués intelligemment à moins de s'appuyer sur une analyse et un examen de fond. Le droit était un domaine où des recherches adéquates s'avéraient particulièrement nécessaires, puisqu'il influe sur toute nouvelle activité humaine. Or l'étendue des recherches en droit au Canada était jugée tout à fait inadéquate pour faire face à ces changements[29]. Le comité affirma qu'un organisme permanent devait recevoir le mandat de se livrer à une réforme systématique et continue des lois[30].

Une autre décennie s'écoulera avant que l'association n'aborde de nouveau la réforme du droit. À ce moment-là, un organisme permanent de réforme du droit avait déjà vu le jour en Ontario. Lors de son Congrès annuel de 1966, l'ABC a adopté une résolution relative à la création d'une commission fédérale de réforme du droit.

Les pressions visant l'établissement d'un organisme fédéral se sont exacerbées au milieu et à la fin des années 1960, des professeurs de droit réputés se joignant alors aux partisans d'une commission fédérale. L'un de ces universitaires était M. Allen Linden, de l'Osgoode Hall Law School, à Toronto[31]. Il a déclaré en 1966 que le système juridique n'avait pas réussi à suivre l'évolution de la société et qu'un mécanisme quelconque, nouveau et amélioré, de réforme du droit était requis[32]. Un premier défi consistait à rendre le droit pertinent, c'est-à-dire à s'assurer qu'il reflète la définition collective de la justice dans notre société. M. Linden exhortait le gouvernement fédéral à mettre en place une commission nationale de réforme du droit et les provinces à en faire de même. Il recommandait en outre le recrutement d'un personnel salarié à temps plein et se disait favorable à la nomination de commissaires et de chercheurs n'ayant pas de formation en droit.

Un autre partisan était M. Martin Friedland de l'Université de Toronto : en 1969, il a signalé au gouvernement que de véritables bouleversements étaient prévus en droit pénal pour la décennie suivante et qu'il était essentiel de disposer d'un outil juridique efficace pour suivre le courant. À cette fin, l'État devrait prendre un engagement à long terme envers la réforme des lois. À l'instar de M. Linden, M. Friedland recommandait l'utilisation de commissaires à temps plein ; il faisait valoir qu'il devrait s'agir d'un petit groupe de quatre à six personnes ayant principalement une formation en droit. Selon lui, il fallait néanmoins veiller à ne pas exagérer l'aspect multidisciplinaire de la commission et confier plutôt un rôle limité aux membres non-juristes[33]. M. Friedland proposait que le ministre fédéral de la Justice ait le droit d'opposer son veto à n'importe quel volet du programme de recherche de la commission. Celle-ci devrait être indépendante du ministère de la Justice et recevoir un financement garanti ; cependant, c'est le ministre de la Justice qui devrait déposer les rapports de la commission au Parlement. Selon M. Friedland, la qualité du droit pénal dépendrait de la détermination du gouvernement en matière de réforme du droit[34].

Toujours en 1969, M. Richard Gosse, professeur de droit à l'Université Queen, à Kingston, et avocat-conseil de la Commission de réforme du droit de l'Ontario, exprimait les mêmes sentiments. À son avis, la création d'organismes de réforme du droit dans plusieurs provinces témoignait d'une reconnaissance implicite de l'incapacité de l'appareil judiciaire et des assemblées législatives de garder les lois pertinentes et à jour dans une société moderne : ils avaient besoin de l'appui d'un organisme permanent, indépendant et très qualifié chargé d'examiner le droit et de recommander des mesures de réforme.

Les premiers pas sur la scène politique en vue d'établir une commission fédérale ont pris la forme d'un projet de loi d'initiative parlementaire présenté à la Chambre des communes par M. Richard Bell, député du district de Carleton. M. Bell, membre de la Commission de réforme du droit de l'Ontario depuis ses débuts en 1964, a présenté son projet de loi le 24 janvier 1966[35]. Le projet de loi C-72 ne comportait que sept articles. Il précisait que la commission devrait être constituée d'un président et d'au plus quatre autres commissaires nommés par le Cabinet. Tous devaient avoir des qualifications en droit. Étant donné qu'il s'agissait d'un projet de loi d'initiative parlementaire, aucun budget n'était prévu au titre des salaires et des dépenses des membres de la commission proposée. On espérait que le gouvernement déciderait, si le projet de loi recevait un appui général au sein du Parlement, de présenter un autre projet de loi relativement à ces dépenses[36]. Toutefois, comme la plupart des autres projets de loi d'initiative parlementaire, le projet de loi C-72 n'a pas bénéficié de l'appui du gouvernement et n'a donc jamais dépassé le stade de la première lecture.

En 1967, M. Bell a présenté de nouveau son projet de loi, le projet de loi C-85, mais cette version a également suscité peu d'enthousiasme. Néanmoins, M. Bell s'est assuré que le Parlement fédéral était sensibilisé au désir formulé par l'Association du Barreau canadien en vue de la création d'un organisme de réforme[37].

Il y a eu d'autres tentatives visant à établir une commission canadienne ; le 20 septembre 1968, M. Stanley Schumacher, député albertain, a déposé un projet de loi d'initiative parlementaire, le projet de loi C-64[38] ; ce dernier était identique aux textes présentés par M. Bell, qui ne siégeait plus au Parlement à cette date. Comme dans le cas des deux premiers projets de loi, celui de M. Schumacher fut infructueux.

Même si les trois initiatives n'ont pas réussi à obtenir le soutien du gouvernement, il était évident qu'il existait un désir fondamental de créer un mécanisme permanent de réforme du droit à l'échelon fédéral. De fait, le parti libéral, qui détenait le pouvoir à cette époque, avait déjà commencé à réagir. Les origines de la future Commission de réforme du droit du Canada remontent à une allocution prononcée à Toronto par le ministre de la Justice, M. John Turner, à l'Osgoode Hall Law School, le 2 février 1967. M. Turner fit un plaidoyer passionné en faveur de la réforme du droit et proposa la mise sur pied d'un centre national de recherche en droit[39].

On pourrait croire que la Commission de réforme du droit du Canada doit donc son existence à l'aboutissement logique d'un processus méthodique à l'intérieur duquel de solides arguments préconisant l'adoption d'une approche différente en matière législative ont mené tout naturellement à un consensus parmi tous les intéressés et à une mise en œuvre rapide du projet. Cependant, même si les interventions visant la création d'un organisme spécialisé de réforme étaient nécessaires, ont légitimé le concept et tracé la voie à suivre, elles n'étaient pas suffisantes en soi. La reconstitution de la séquence des événements montre en effet clairement que la Commission de réforme du droit du Canada a vu le jour autant, sinon plus, à cause du climat social et politique qui régnait alors. Les discours et les débats au Parlement de l'époque montrent indubitablement que tous étaient dépassés par la vague apparemment inévitable et incontrôlable de changements dans la société. La fin des années 1960 et le début des années 1970 se sont révélés à bien des égards une période traumatisante. La génération de l'après-guerre, les babys boomers, atteignait un sommet et contestait le bien-fondé de toutes les institutions. Les vues traditionnelles sur des questions comme la consommation de drogues à usage récréatif, la liberté sexuelle, la technologie, la prostitution, le jeu, l'avortement et l'homosexualité étaient sérieusement contestés. Les structures établies étaient aussi remises en question. La profonde anxiété de l'époque semble avoir eu plus d'influence sur l'établissement d'une commission fédérale que tout autre facteur : la réforme semblait la seule avenue possible[40]. Les appels à la prudence étaient rares et discrets[41]. Non seulement le Code criminel avait-il un effet direct sur de nombreuses questions controversées, mais il était devenu désormais le symbole même d'un passé révolu. Il est donc naturel qu'il ait été considéré comme la première chose à réformer[42].

Le ministre fédéral de la Justice a présenté le projet de loi C-186 au Parlement le 16 février 1970 ; il y proposait l'établissement d'un organisme national de réforme du droit. Ce texte législatif a reçu l'appui quasi unanime de tous les députés et sénateurs, et il a promptement été adopté[43]. Sur le plan de sa structure et de ses liens avec l'appareil gouvernemental, le nouvel organisme fédéral avait beaucoup en commun avec son équivalent britannique. La commission canadienne était un organisme consultatif et le Parlement demeurait la source de toute nouvelle disposition législative susceptible de découler des recommandations[44] de la commission. Le principe théorique qui sous-tendait la loi créant la commission était simple : la réforme du droit est une prérogative de l'organe législatif, mais le législateur a besoin de conseils spécialisés en matière de réforme, et ces conseils devraient être fournis par une instance permanente[45] jouissant d'un bon degré d'indépendance[46]. Les travaux du nouvel organisme devaient permettre de compléter ceux du gouvernement, puisque le ministre de la Justice annonçait en même temps qu'il était sur le point d'établir au sein du ministère de la Justice une direction de la recherche qui serait également responsable de la réforme et de la révision des lois[47].

Les objectifs énoncés à l'article 11 de la Loi sur la Commission de réforme du droit étaient les suivants : étudier et revoir, d'une façon continuelle, les lois et autres règles de droit qui constituent le droit du Canada en vue de faire des propositions pour les améliorer. La commission reçut comme directives de supprimer les anachronismes dans les dispositions législatives et de refléter dans le droit les deux systèmes juridiques du Canada, la common law et le droit civil. Les commissaires reçurent par ailleurs le mandat d'envisager l'élimination des règles de droit tombées en désuétude et de développer de nouvelles méthodes de droit correspondant à l'évolution des besoins de la société canadienne moderne. La commission a semblé initialement adopter une vision plutôt ambitieuse de son mandat : son premier président voyait dans le droit, et dans la commission implicitement un instrument puissant de changement social[48]. Cette vision s'est dissipée rapidement, comme en témoignent les déclarations publiques de ses successeurs, lorsqu'est apparue la difficulté de la réforme du droit.

La commission était composée tout d'abord de quatre commissaires à temps plein et de deux commissaires à temps partiel choisis par le ministre de la Justice. À partir de 1975, seuls des membres à temps plein ont été nommés à la commission. Deux des projets initiaux visaient la refonte complète du Code criminel et de la Loi sur la preuve au Canada ; d'autres programmes d'étude concernaient le droit de la famille, le droit administratif et l'expropriation.

Aucune disposition législative fondée sur les recommandations de la commission n'a été adoptée durant les dix premières années de son existence ; les commissaires ont publié leur premier rapport final cinq ans seulement après le début des activités de la commission. Ce n'est qu'en 1983 que celle-ci put annoncer l'adoption de dispositions législatives qui mettaient expressément en œuvre la teneur de l'un de ses rapports[49]. Le rapport en question examinait l'abolition de l'immunité qui existait depuis longtemps relativement à la saisie-arrêt des salaires, des traitements et d'autres formes de rémunération versées par l'État fédéral à ses employés.

Selon sa loi habilitante, la commission devait procéder à de vastes consultations[50]. Elle se proposait tout d'abord de publier des documents de réflexion sur les sujets qu'elle examinait, documents qui fourniraient des renseignements de base et exposeraient les enjeux, mais n'énonceraient pas l'opinion de la commission. Après avoir reçu des commentaires sur ces documents de réflexion, la commission aurait publié des documents de travail. Cependant, l'utilisation de documents de réflexion a été abandonnée par la suite, puisqu'il s'agissait d'une étape superflue. Afin d'encourager la diffusion et la discussion publiques les plus étendues possible, les documents de travail et les rapports de la commission étaient présentés sous des formes attrayantes et rédigés en langage simple sans recours excessif à un jargon juridique ou à des notes en bas de page.

Au fur et à mesure que les travaux de la commission progressaient, ils se sont traduits par des changements législatifs plus marqués dans les années 1980[51]. Le gouvernement fédéral a toutefois annoncé en février 1992 qu'il avait l'intention de mettre fin aux activités de la commission et de cinq autres organismes[52]. Les Conservateurs précisaient alors que les compressions servaient à éliminer le gaspillage résultant de la multiplicité des organismes effectuant un travail comparable[53]. L'abolition de la commission était le résultat d'un vaste mouvement politique visant à réduire le déficit gouvernemental. Bien que certains aient relevé plusieurs lacunes réelles ou supposées chez la commission, son démantèlement semble être essentiellement attribuable à un désir de réduire les dépenses de l'État[54]. La question des coûts[55], objection qui avait été soulevée par une minorité de gens et rejetée du revers de la main au moment de la création de la commission en 1969-1970, entraînerait sa perte après plus de 20 ans.

Commission du droit du Canada (1997)

Contrairement à ce qui s'était passé avec l'ancienne Commission de réforme du droit du Canada, la création d'un nouvel organisme fédéral par le gouvernement libéral réélu n'a pas obtenu la faveur de tous les partis au Parlement. Au moins un député de la Colombie-Britannique a traduit clairement le peu d'enthousiasme qui prévalait durant les débats relatifs au budget de 1994 où a été annoncé pour la première fois l'établissement du nouvel organisme. M. Paul Forseth a souligné que la commission proposée n'aurait fondamentalement aucun compte à rendre et produirait des rapports vagues et sans aucune utilité[56]. Néanmoins, lorsque M. Allan Rock, ministre de la Justice et procureur général, a proposé le 17 octobre 1995 que le projet de loi C-106, qui créait la commission, soit présenté en deuxième lecture et renvoyé au Comité permanent de la justice et des affaires juridiques pour une étude approfondie, il a déclaré que ce nouvel organisme jouerait un rôle de première importance pour respecter l'obligation de garder les lois fédérales pertinentes. Il a également insisté sur le fait que la nouvelle commission serait différente de l'ancienne[57]. Des interrogations sur le besoin réel d'un nouvel organisme de ce genre ont néanmoins été exprimées dans le cadre des débats entourant la deuxième lecture[58].

Lorsque le projet de loi (présenté de nouveau sous le numéro C-9 du fait qu'une nouvelle session parlementaire a débuté en 1996) a été retourné à la Chambre des communes à la suite de l'étude en comité, M. Gordon Kirkby, secrétaire parlementaire du ministre de la Justice, a affirmé que ce texte venait satisfaire une obligation importante que s'était imposée le gouvernement, soit de remettre sur pied un organisme indépendant de réforme du droit d'envergure nationale. Réitérant les commentaires du ministre, il a souligné que le nouvel organisme devrait être structuré différemment de l'ancienne Commission de réforme du droit du Canada[59].

Après avoir été adopté par la Chambre des communes, le projet de loi C-9 a été déféré au Sénat et adopté le 14 mai 1996, mais pas avant que la raison d'être de la nouvelle commission soit encore une fois mise en doute[60]. Le projet de loi a finalement reçu la sanction royale le 29 mai 1996, et les dispositions établissant la Commission du droit du Canada sont entrées en vigueur le 21 avril 1997.

La commission a entrepris ses activités durant l'été 1997, cinq années après la disparition de la commission de réforme du droit[61]. Le préambule de sa loi habilitante, la Loi sur la Commission du droit du Canada[62], énonce plusieurs principes directeurs, dont les suivants : tous les Canadiens, sans exception, peuvent participer aux travaux de la commission, et les résultats de ceux-ci sont accessibles et intelligibles ; elle devra aussi adopter une approche multidisciplinaire qui situe le droit et le système judiciaire dans leur contexte socio-économique. En outre, la commission doit faire preuve d'ouverture et de discernement en collaborant et en s'associant avec un large éventail de groupes et d'individus intéressés provenant notamment du milieu universitaire. Elle doit aussi mettre à profit la technologie de pointe lorsqu'elle le juge à propos et innover dans ses méthodes de recherche et de gestion, son processus de consultation et ses moyens de communication. Finalement, lorsqu'elle formule des recommandations, la commission doit prendre en compte leur coût et leurs conséquences pour les groupes et individus touchés.

La mission du nouvel organisme est décrite à l'article 3 de sa loi habilitante[63]. Ainsi, il s'agit d'un organisme indépendant de réforme du droit constitué de cinq commissaires nommés par le Cabinet sur la recommandation du ministre de la Justice. Le président siège à temps plein, tandis que les quatre autres commissaires, dont le vice-président, sont membres à temps partiel.

Le conseil consultatif de la commission, comme il est précisé à l'article 18 de la loi, donne de l'aide aux commissaires. Il est composé d'au plus 24 membres nommés pour un mandat maximal de trois ans renouvelable. Il prodigue des conseils à la commission sur ses orientations, le programme à long terme de ses travaux et l'examen de son fonctionnement. Les membres du conseil devraient représenter les intérêts socio-économiques et culturels divers du Canada, provenir de disciplines variées et avoir collectivement une connaissance des deux systèmes juridiques du Canada, le droit civil et la common law. Ils ne font pas nécessairement partie du milieu juridique et se rencontrent deux fois par année.

Pour obtenir de l'aide relativement à un projet donné, la commission peut constituer un groupe d'étude[64] composé de spécialistes de la question à l'étude ou de personnes touchées par celle-ci. Les membres d'un groupe d'étude ne sont pas rémunérés pour l'exercice de leurs fonctions et travaillent sous la direction d'un commissaire. Au moins un membre du conseil consultatif fait partie d'un tel groupe d'étude.

Lorsqu'elle détermine les sujets de ses travaux, la commission estime qu'elle devrait dans un premier temps examiner les problèmes sociaux du point de vue des Canadiens, indépendamment des frontières traditionnelles sur le plan des lois et des compétences. Par conséquent, le travail de la commission est structuré en fonction de quatre concepts : les rapports personnels, les rapports sociaux, les rapports économiques et les rapports de gouvernance.

Organismes provinciaux[65]

Ontario

La commission ontarienne a été la première commission de réforme du droit dans le sens qui est donné à cette expression au sein du Commonwealth, soit un organisme permanent doté de ressources financières et humaines stables. La commission ontarienne a été créée par le législateur en 1964[66], une année avant ses homologues britanniques et avant toute autre institution permanente de ce genre au Canada. La loi intitulée Ontario Law Reform Commission, 1964 contenait seulement cinq articles. Selon l'article 2 de la loi, la commission avait pour fonctions d'examiner toute question relative à la réforme du droit. Elle avait notamment pour mandat d'étudier les lois, la common law, la jurisprudence, l'administration de la justice ou tout autre sujet que pouvait lui soumettre le procureur général. Aucune restriction ne visait le nombre de commissaires ou leurs qualifications[67].

Contrairement aux commissions britanniques, la Commission de réforme du droit de l'Ontario pouvait lancer ses propres projets sans obtenir une approbation préalable. Elle était quand même tenue de faire rapport périodiquement sur ses travaux au procureur général de la province[68]. Au maximum de son financement, au début des années 1990, la commission disposait d'un budget annuel de près de 1 700 000 $. Au moment de sa dissolution, ses ressources financières avaient chuté à 687 700 $. Le tableau suivant montre l'évolution de son budget[69].

Budget de la Commission de réforme du droit de l'Ontario
(en dollars canadiens)
1965-1966 158 000 $
1966-1967 155 000 $
1967-1968 213 000 $
1968-1969 190 000 $
1969-1970 224 000 $
1970-1971 271 000 $
1971-1972
447 000 $
1972-1973 421 000 $
1973-1974 393 700 $
1974-1975 394 500 $
1975-1976 468 900 $
1976-1977 476 700 $
1977-1978 524 300 $
1978-1979 644 400 $
1979-1980 708 500 $
1980-1981 810 400 $
1981-1982 892 700 $
1982-1983 979 300 $
1983-1984   1 052 800 $
1984-1985 1 099 400 $
1985-1986 1 128 200 $
1986-1987
1 145 700 $
1987-1988 1 215 300 $
1988-1989 1 225 000 $
1989-1990 1 325 900 $
1990-1991 1 620 400 $
1991-1992 1 670 200 $
1992-1993 1 690 800 $
1993-1994 1 006 600 $
1994-1995 980 000 $
1995-1996 902 700 $
1996-1997 687 700 $

Durant les dernières années de fonctionnement de la commission, un projet était accepté s'il démontrait un besoin de réforme qui ne pouvait être vraiment satisfait d'une autre manière. Il devait être probable que les propositions de la commission répondent aux besoins et aux inquiétudes de groupes qui n'auraient pas autrement les ressources ni le degré d'organisation requis pour se faire véritablement entendre. La commission devait disposer du personnel et des ressources financières nécessaires, et il fallait que le sujet ne soit pas étudié par d'autres organismes gouvernementaux. Il devait être vraisemblable que ce projet puisse être mené à terme dans un délai raisonnable, qu'il soit compatible avec l'énoncé des priorités de la commission et présente des possibilités de collaboration avec d'autres institutions de réforme du droit, ministères ou groupes de recherche non gouvernementaux. Finalement, il fallait démontrer l'absence de rapports publiés par des organismes de réforme du droit ou d'autres instances, qui rendait nécessaire l'étude du sujet, et on devait pouvoir s'attendre raisonnablement à ce que les propositions de réforme soient mises en œuvre.

Contrairement à la plupart des autres organismes du genre, la commission de réforme du droit de l'Ontario confiait une bonne partie de ses recherches à des équipes externes composées de professeurs de droit[70]. Dans les années 1980, la commission s'était dotée d'un agent principal de recherche en droit et de quatre agents de recherche en droit. Il lui était possible de recourir à des experts externes parce que les six facultés de droit de la province[71] comptaient un grand nombre de chercheurs.

On a mis sur pied également un conseil consultatif qui réunissait des avocats en exercice, des universitaires, des représentants de groupes d'intérêt et d'autres parties intéressées. Une fois que l'ébauche d'un rapport était terminée, les commissaires la révisaient et le personnel juridique de la commission y apportait les changements nécessaires. Un rapport final, qui énonçait le point de vue de la commission sur un sujet, était alors présenté au procureur général. Ce rapport était parfois accompagné d'un projet de loi[72].

La commission a été abolie en 1996, victime des politiques du gouvernement destinées à réduire le déficit et à éliminer les organismes jugés non essentiels.

Alberta

C'est en Alberta qu'on retrouve la prochaine commission de réforme du droit permanente. La démarche fut différente. Comme nous l'avons mentionné, des hauts dirigeants de la Law Society of Alberta avaient mis sur pied un comité de réforme du droit en 1964. Dès la fin de 1966, la Law Society s'est rendu compte que la réforme des lois de la province ne pouvait reposer sur un comité de membres bénévoles ne disposant d'aucun personnel permanent. Des discussions ont donc débutées en 1967 entre la Law Society, le ministère du procureur général et la faculté de droit de l'Université de l'Alberta en vue d'établir une commission et un institut de réforme du droit au sein de l'université. Dès le début, tous les intéressés ont estimé que la faculté de droit devait jouer un rôle important au sein de l'organisme, et les professeurs se sont montrés enthousiastes à cet égard. Le gouvernement provincial, la Law Society of Alberta et l'Université d'Alberta ont donc conclu une entente en novembre 1967 afin d'établir l'Alberta Institute of Law Research and Reform[73]. Les objectifs de l'institut sont énoncés dans l'entente de fondation et comprennent quatre éléments : mener et diriger des recherches en droit et en administration de la justice, recommander des façons de rendre les lois plus efficaces, promouvoir la recherche et la réforme en droit, collaborer avec des tierces personnes, particulièrement les facultés de droit de l'Université de l'Alberta et de l'Université de Calgary[74]. L'institut se voit accorder un mandat étendu : il a le pouvoir de se livrer à toute activité qui entre dans la définition de la « réforme du droit » et de proposer toute mesure qui améliorera l'efficacité des lois. Il a commencé ses activités le 1er janvier 1968.

La recherche constitue un volet distinct des objectifs de l'institut et, par conséquent, plusieurs projets n'ont pas donné lieu à des propositions de réforme comme telles[75]. Les rapports de l'institut en matière de réforme du droit ont couvert un extraordinaire éventail de sujets, du droit des propriétaires et des locataires jusqu'à l'indemnisation des victimes d'actes criminels. C'est la pertinence d'un sujet pour l'Alberta qui détermine principalement s'il sera étudié par l'institut. Les questions fédérales ne sont pas exclues, mais elles ne reçoivent pas la priorité. Bien que l'institut ait lancé certains de ses projets par suite des suggestions du gouvernement, il n'est pas tenu d'accepter les renvois gouvernementaux. Il est libre de choisir ses propres travaux.

Au 1er janvier 2003, un conseil de 13 membres, dont le directeur, qui est aussi membre de la faculté de droit de l'Université de l'Alberta, dirigeait l'institut. Les bureaux de l'institut sont situés à l'université. Le gouvernement et l'université prennent en charge les dépenses de fonctionnement de l'institut. Ce dernier ne reçoit aucune protection législative, et son existence dépend de l'entente des trois organismes qui l'ont créé[76]. Le nom « Alberta Law Reform Institute » (Institut de réforme du droit de l'Alberta) a été adopté en 1989[77].

Les membres du conseil de l'institut se réunissent tous les mois pour passer en revue les activités générales, approuver tous les rapports et examiner l'orientation des documents de recherche. Le financement des projets provient de l'Alberta Law Foundation[78] et du ministère de la Justice de la province.

Colombie-Britannique

La loi créant la Law Reform Commission de la Colombie-Britannique est entrée en vigueur le 1er juillet 1969[79]. Les activités de la commission ont débuté l'année suivante. Son mandat et sa structure sont semblables à ceux de la Law Commission for England and Wales, y compris l'obligation de faire approuver les programmes de recherche par le procureur général de la province. La commission doit recommander l'examen des règles de droit nécessitant une réforme et préciser quel organisme, soit elle-même ou une autre instance, devrait procéder à l'examen. Y siègent habituellement des avocats en exercice et des juristes universitaires. Malgré de nombreux changements apportés à son personnel durant ses premières années d'existence, la commission a réussi à effectuer une quantité imposante de travail.

La commission a cessé d'exister à la fin du mois de mars 1997, lorsque le gouvernement provincial a mis un terme au financement. Au cours de ses 27 années d'existence, elle a produit plus de 140 rapports sur un large éventail de sujets[80]. Elle a également lancé plusieurs projets basés sur Internet, y compris une base de données sur les réformes du droit et un index de sa collection de documents en matière de réforme du droit provenant d'autres pays du Commonwealth.

Avant la dissolution de la commission, le British Columbia Law Institute a été constituée en janvier 1997 sous le régime de la Society Act de la province. L'institut a été mis sur pied en réponse à la décision du ministère du procureur général de retirer les fonds versés à la commission. Au moment des coupures annoncées, beaucoup s'inquiétaient du risque que la disparition de la commission crée un vide et entraîne la perte de biens matériels et intellectuels.

L'institut est crée en vertu de l'article 2 d'un texte, intitulé sa « Constitution »[81]. Cet article dispose que l'institut a pour objet de promouvoir la clarification et la simplification des lois de même que leur adaptation aux besoins sociaux d'une société moderne, de favoriser l'amélioration de l'administration de la justice et le respect pour le principe de la suprématie du droit, ainsi que de promouvoir et d'effectuer des recherches en droit. Les règles internes[82] de l'institut indiquent qu'il doit être formé de 14 personnes : deux sont nommées par le procureur général, deux par le comité de direction de la Law Society of British Columbia[83], deux par le comité de direction de la section de la Colombie-Britannique de l'Association du Barreau canadien et une chacun par les doyens des facultés de droit de l'Université de la Colombie-Britannique (Vancouver) et de l'Université de Victoria. Chaque membre de l'institut est aussi un administrateur qui est nommé pour un mandat renouvelable de cinq ans.

L'Institut du droit de la Colombie-Britannique n'a pas reçu de fonds du gouvernement provincial pour son fonctionnement général avant le printemps de 2003. À cette date, le ministère du procureur général de la province s'est engagé à soutenir financièrement l'institut pour les trois prochaines années. Les sources de financement ont été dans le passé notamment la Law Foundation of British Columbia[84], la Law Society of British Columbia, l'Association du Barreau canadien et la Vancouver Bar Association[85]. Depuis 1998, l'institut jouit du statut d'organisme de bienfaisance, de sorte que tout don qui lui est fait peut servir à réduire l'impôt sur le revenu des particuliers. En 1999, il a lancé une campagne de financement qui fut une réussite. Cette même année, il a reçu une subvention de la Commission du droit du Canada afin de compiler une base de données sur les mentions, dans les lois fédérales, de relations d'ordre familial.

En mars 2003, l'institut avait publié 24 rapports, mais ses efforts n'étaient pas limités aux questions de réforme du droit. L'organisme avait aussi pour mandat de rédiger des publications qui amélioraient l'accès au droit ou jetaient les bases permettant de modifier les lois. Par exemple, le rapport de l'institut sur la rédaction juridique non sexiste débordait le cadre de la réforme du droit.

Nouvelle-Écosse

La Law Reform Advisory Commission a vu le jour en Nouvelle-Écosse en 1969. Elle commençait ses activités trois ans plus tard[86]. Elle se composait de cinq à dix membres, qui provenaient tous des milieux juridiques, et pouvaient faire des recherches dans n'importe quel domaine lié à la réforme du droit. Cependant, ses travaux devaient avoir l'appui du procureur général de la province[87]. La commission partageait le même personnel de soutien qu'un fonctionnaire juridique provincial de haut rang appelé « conseiller législatif » ; ce dernier devait être nommé secrétaire et directeur général de la commission[88]. En 1976, la loi habilitante a été modifiée pour que la commission puisse compter entre 10 et 15 membres[89]. Jusqu'à cinq commissaires non-juristes pouvaient être nommés, mais aucun ne l'a été. À peu près à cette époque-là, la commission a embauché un agent permanent de recherche en droit à temps plein, comptant auparavant sur des consultants externes engagés en sous-traitance et sur ses propres membres à titre de bénévoles[90].

La commission a continué d'exister juridiquement jusqu'à ce que sa loi habilitante soit abrogée en 1990. Elle n'a toutefois exercé aucune activité après 1981 ; le mandat de tous ses membres s'est alors terminé et aucun nouveau commissaire n'a été nommé pour les remplacer. La disparition de la commission semble être attribuable à des préoccupations financières, à l'absence d'une approche cohérente en matière de réforme du droit et au fait qu'on estimait que le ministère provincial du procureur général pouvait tout aussi efficacement procéder aux modifications nécessaires[91].

La commission s'est penchée sur 17 points du droit, y compris le privilège de construction, les biens patrimoniaux, les changements de nom et l'exécution réciproque des jugements. Certaines de ses recommandations ont été formulées dans des rapports distincts, tandis que d'autres ont fait l'objet de projets de loi soumis au procureur général. La publication de rapports annuels et de rapports sur la réforme du droit ne pouvait avoir lieu qu'avec l'approbation de ce dernier[92].

La dissolution de la commission a donné lieu à la création, en 1990, de la Law Reform Commission of Nova Scotia[93]. Cette commission agit en qualité de conseiller indépendant auprès du gouvernement, et cette indépendance lui donne la possibilité de faire des recommandations sur la réforme des lois de manière non partisane[94]. La commission fait rapport à la population et aux représentants élus de la Nouvelle-Écosse par le truchement du procureur général provincial.

Elle est constituée de cinq à sept membres à temps plein ou à temps partiel provenant des milieux juridiques : un juge nommé par le Cabinet qui est choisi par les juges de la province, deux représentants communautaires choisis par le Cabinet, deux représentants nommés par le barreau de la Nouvelle-Écosse, un professeur de la faculté de droit de l'Université Dalhousie et un commissaire qui ne doit pas avoir fait d'études en droit.

En vertu de la Law Reform Commission Act, la commission examine les lois de la province et recommande des façons de les améliorer. Une de ses priorités consiste à discuter de réforme avec l'ensemble de la population. C'est à partir de ces discussions que l'on détermine si les lois en vigueur comblent adéquatement les besoins de la population ou si une réforme est nécessaire. Les projets couvrent une vaste gamme d'enjeux sociaux et juridiques[95]. Les juges, le milieu juridique et la population proposent la majorité des projets d'étude, et d'autres sont le fruit de renvois par le gouvernement de la Nouvelle-Écosse.

Les rapports finaux et les recommandations de la commission sont présentés officiellement au ministre de la Justice et procureur général de la Nouvelle-Écosse. Ces rapports sont accessibles au public sans frais. Auparavant, ils s'assortissaient d'avant-projets de loi, mais ce n'est plus le cas : la commission n'a ni l'expertise ni les ressources nécessaires pour rédiger des dispositions législatives[96].

En avril 2000, la commission a été informée que le gouvernement provincial ne lui verserait plus aucune aide financière après l'exercice 2000-2001. À compter d'avril 2001, c'est donc la Law Foundation of Nova Scotia[97] qui a financé entièrement les activités de la commission. Cependant, des discussions avec le bureau du procureur général de la province ont abouti en 2004 au rétablissement du soutien financier[98].

Île-du-Prince-Édouard

L'Île-du-Prince-Édouard a adopté en 1970 une loi[99] établissant une commission de réforme du droit. Ce texte législatif s'inspirait de l'Ontario Law Reform Commission, 1964. La commission de l'Île-du-Prince-Édouard n'a commencé ses travaux qu'en 1976. Son président était le juge en chef de la province, tandis que les autres commissaires étaient des membres éminents de la profession juridique. Elle a cessé ses activités après le non-renouvellement de son budget en 1983. Tout au long de son existence, son personnel ne comptait qu'un seul avocat. La commission n'a publié aucun rapport ni document de travail officiel. Toutes les recommandations étaient formulées brièvement ou sous forme d'avant-projets de loi. Elle ne jouissait évidemment pas d'un appui solide au sein du gouvernement ou des milieux juridiques[100]. La loi constitutive de la commission a été abrogée en 1989, ayant été omise de la refonte des lois de la province en 1988. En application des dispositions de la Legal Profession Act[101], la Law Foundation of Prince Edward Island[102] est désormais responsable de toute activité de réforme du droit qui se déroule dans la province.

Manitoba

Ce n'est qu'en 1970 que les milieux juridiques manitobains ont réclamé un organisme de réforme du droit à temps plein modelé sur la commission ontarienne. Plus tard cette année-là, le Manitoba a édicté une loi[103] établissant sa propre commission de réforme du droit, et tous les commissaires avaient été nommés en février 1971.

M. Francis Muldoon a été le premier président de la commission. Il est devenu plus tard le troisième président de la Commission de réforme du droit du Canada. Jusqu'en 1979, trois des sept commissaires n'étaient pas des avocats et, depuis ce temps, il y a toujours eu au moins un membre non-juriste. La nomination de non-juristes était encouragée afin que la commission bénéficie d'un large éventail d'opinions, et leur présence a fait en sorte que les rapports étaient rédigés en des termes dénués de jargon juridique, simple et facile à lire. À l'instar de la plupart de ses homologues, la commission manitobaine de réforme du droit a reçu un mandat étendu : elle avait pour fonctions d'examiner toute question relative au droit au Manitoba puis de formuler des recommandations de réforme. Elle devait accepter les renvois du procureur général de la province et leur accorder priorité, mais ses activités n'étaient pas restreintes à ces demandes.

Bien que la commission ait fonctionné efficacement de 1970 à 1986, il était clair en 1987 que le gouvernement avait l'intention de l'abolir. Cependant, elle a été vite remise sur pied par un nouveau gouvernement convaincu que l'existence et l'indépendance de l'organisme étaient prioritaires. Une nouvelle Loi sur la Commission de réforme du droit a reçu la sanction royale du gouvernement provincial le 8 mars 1990[104].

La commission manitobaine de réforme du droit[105] est financée au moyen de subventions versées par le ministère de la Justice de la province ainsi que la Fondation manitobaine du droit[106]. Elle est constituée d'au moins cinq et d'au plus sept commissaires nommés par le Cabinet provincial[107]. Au nombre des commissaires, il doit y avoir un juge de la Cour du Banc de la Reine, un membre à temps plein du personnel enseignant de la faculté de droit de l'Université du Manitoba, un avocat membre de l'Association du Barreau du Manitoba qui n'est pas à l'emploi du gouvernement provincial et un non-juriste. Le président est choisi parmi les commissaires et doit être avocat.

En mars 1997, le gouvernement annonçait son intention d'éliminer finalement la commission. Il y a renoncé devant les protestations et a décidé d'accorder un soutien limité à l'organisme. Au 30 juin 1997, tout le personnel permanent avait été congédié et la commission fonctionnait grâce à un administrateur à temps plein seulement. Il n'y avait aucun effectif interne de recherche en droit, et la commission a dû embaucher des consultants externes pour entreprendre des projets en son nom. Elle a même reconnu en 2001 qu'elle n'avait ni le personnel ni les ressources nécessaires pour rester en activité[108]. Toutefois, grâce aux sommes accrues versées annuellement par la Fondation manitobaine du droit, dont l'aide est passée de 50 000 $ à 65 000 $, elle a pu embaucher un chercheur en droit à temps plein en août 2001. La Fondation a porté sa subvention annuelle à 100 000 $ pour l'exercice financier 2002-2003[109].

Depuis sa création en 1970, la commission a publié plus de 100 documents officiels, dont plus de 75 pour cent ont été mis en œuvre. Certaines des recommandations les plus importantes ont eu des suites à l'assemblée législative de la province, notamment dans les domaines de l'administration de la justice, du droit de famille et du droit municipal.

Saskatchewan

La Saskatchewan Law Reform Commission a été établie par le législateur en 1971[110]. La loi habilitante est entrée en vigueur en 1973, et la commission a débuté ses travaux en février de l'année suivante. Son mandat est décrit à l'article 6 de cette loi. Les dispositions en sont presque identiques à celles applicables à l'ancienne British Columbia Law Reform Commission, qui étaient elles-mêmes de la loi britannique intitulée Law Commissions Act 1965 et de la Loi sur la Commission de réforme du droit du Canada de 1971. La commission de la Saskatchewan avait principalement pour mission d'examiner l'ensemble des lois de la province. Elle devait atteindre cet objectif au moyen de l'élaboration et de la réforme systématiques du droit, y compris la codification, l'élimination des anomalies, l'abrogation des dispositions désuètes et inutiles puis, plus généralement, la simplification et la modernisation des règles de droit[111].

Depuis 1973, la commission compte au moins trois membres[112], qui sont nommés par le Cabinet et y siègent au bon plaisir de ce dernier. En février 2003, il y avait six commissaires. Le président, qui est désigné par le Cabinet et agit à titre de directeur général, est toujours un professeur de droit de l'Université de la Saskatchewan. La loi habilitante permet à la commission de mettre sur pied des comités chargés d'examiner tout aspect du travail de la commission et de faire rapport à ce sujet. Les membres de ces comités ne sont pas nécessairement des commissaires ; le budget de la commission provient du gouvernement provincial et de la Saskatchewan Law Foundation[113].

Les suggestions de projets viennent de plusieurs sources : le ministre de la Justice, la commission même et son personnel, les membres de la magistrature, les avocats, les organisations professionnelles et la population en général. Après une recherche préliminaire, la commission publie habituellement un document d'information ou de consultation en vue de faciliter les discussions publiques. Des propositions provisoires peuvent être faites si les enjeux juridiques sont complexes. Dès qu'un projet est terminé, les recommandations de la commission sont présentées à titre de propositions finales au ministre de la Justice de la province.

La commission a formulé des recommandations sur plusieurs questions juridiques de fond au fil des années, y compris en droit de la famille, en droit commercial, en droit des contrats, en droit des assurances, en droit des fiducies, sur les biens personnels, en droit des sûretés et en droit médical. La commission a conclu trois projets de recherche durant l'exercice 2001-2002[114]. Un projet de loi accompagnait le rapport de juin 2001 sur la division et la vente de biens fonciers entre copropriétaires.

Terre-Neuve

Une loi adoptée en 1971 permettait la création d'une commission de réforme du droit à Terre-Neuve[115]. Ce n'est qu'une décennie plus tard, soit en 1981, que les premiers commissaires sont nommés et que la Newfoundland Law Reform Commission commence ses activités. La commission devait examiner toute question relative à la réforme du droit à Terre-Neuve. En outre, le ministre provincial de la Justice pouvait saisir la commission d'un sujet donné au moyen d'un renvoi.

Le Cabinet provincial déterminait le nombre de commissaires et les choisissait. Ces commissaires étaient nommés pour un mandat renouvelable de trois ans. La commission n'était pas tenue de présenter un compte rendu annuel au gouvernement, mais devait faire rapport lorsqu'elle le jugeait indiqué en fonction de l'avancement de son travail ou lorsque le lui demandait le ministre de la Justice. Le ministre des Finances assurait le financement de la commission, à la demande du ministre de la Justice, sur les recettes du gouvernement provincial. En 1991, on a établi que la commission pouvait recevoir du financement d'autres sources non gouvernementales.

Dans le discours du budget provincial de 1992, le ministre des Finances de Terre-Neuve annonçait que le gouvernement ne financerait plus la commission[116]. Le principal motif d'abolition de la commission fut, comme c'est souvent le cas, les compressions budgétaires.

Nouveau-Brunswick

En 1971, le Nouveau-Brunswick a créé une Direction de la réforme du droit au sein du ministère de la Justice, plutôt qu'un organisme distinct. La Section de la recherche en droit de cette direction effectuait le travail de réforme des lois de la province, mais elle a été dissoute et la direction a été renommée « Direction des services législatifs »[117].

Québec

L'Office de révision du Code civil du Québec a vu le jour en 1955 en vue de réformer l'ensemble du droit privé dans la province. Il avait pour rôle premier d'évaluer les principes fondamentaux sous-tendant les institutions prévues au Code civil[118]. De 1955 à 1960, l'office ne comptait qu'une personne, mais ce nombre a été porté à quatre en 1960 ; ses membres ont eu le mandat de rédiger un nouveau Code civil.

L'envergure de cette entreprise s'est étendue considérablement à partir de 1966. Le travail reposait sur 43 comités formés de trois à sept juristes, qui recevaient l'aide de chercheurs et d'experts. Les rapports des comités étaient rédigés en anglais et en français, et chaque étude était accompagnée d'un commentaire. Ces rapports ont été diffusés parmi les personnes et groupes intéressés, qui ont pu faire leurs commentaires. En tout, 64 rapports ont été compilés en un seul document sur le Code civil, qui a été publié en 1978[119]. Le projet de Code civil de 1978 n'a jamais été mis en œuvre comme tel. Cependant, l'exercice de révision a entraîné des réformes sur plusieurs sujets, notamment l'autorité parentale, et a jeté les bases d'un effort final qui a mené à l'adoption, en 1991, d'un Code civil complètement actualisé. Les travaux au cours de cette dernière phase ont été réalisés sur une base différente, cette fois, sans structure formelle semblable à une commission du droit.

En 1992, la province a édicté des dispositions législatives en vue de créer l'Institut québécois de réforme du droit. Selon ces dispositions, la mission de l'institut est essentiellement la même que les autres organismes de réforme du droit dans d'autres provinces canadiennes[120]. Comme pour la Commission du droit du Canada, l'institut est tenu de consulter le ministre provincial de la Justice avant d'entreprendre un programme d'étude et d'accorder priorité aux demandes de conseils ou de recherches du ministre. Contrairement à la commission fédérale, le législateur québécois a fait en sorte que la majorité des membres de l'institut, dont le président et le vice-président, soient nommés à temps plein. Les membres à temps plein doivent avoir une formation juridique ou un intérêt de longue date pour le droit. Ils sont nommés pour un mandat d'au plus cinq ans. Les membres à temps partiel, dont le mandat ne peut excéder trois ans, doivent posséder des connaissances dans les domaines à l'étude. L'institut doit s'acquitter de sa mission en réalisant ou en commandant des travaux, et il doit recevoir un financement initial du gouvernement provincial. La loi habilitante a reçu la sanction de l'Assemblée nationale du Québec le 23 juin 1992. Elle doit entrer en vigueur à une date qui sera fixée par le gouvernement[121]. En mars 2004, elle n'était pas encore en application, de sorte que l'institut proposé n'a pas encore vu le jour.

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