Articles 16 et 16.1 – Langues officielles du Canada

Disposition

Langues officielles du Canada

16(1) Le français et l'anglais sont les langues officielles du Canada; ils ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada.

Langues officielles du Nouveau-Brunswick

(2) Le français et l'anglais sont les langues officielles du Nouveau-Brunswick; ils ont un statut et des droits et privilèges égaux quant à leur usage dans les institutions de la Législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick.

Progression vers l’égalité

(3) La présente charte ne limite pas le pouvoir du Parlement et des législatures de favoriser la progression vers l'égalité de statut ou d'usage du français et de l'anglais.

Communautés linguistiques française et anglaise du Nouveau-Brunswick

16.1(1) La communauté linguistique française et la communauté linguistique anglaise du Nouveau-Brunswick ont un statut et des droits et privilèges égaux, notamment le droit à des institutions d'enseignement distinctes et aux institutions culturelles distinctes nécessaires à leur protection et à leur promotion.

Rôle de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick

(2) Le rôle de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick de protéger et de promouvoir le statut, les droits et les privilèges visés au paragraphe (1) est confirmé.

Dispositions similaires

Le paragraphe 16(1) de la Charte est repris presque intégralement dans l’article 2 la Loi sur les langues officielles fédérale. Ce dernier article énonce l’objet de la Loi qui est :

  1. d'assurer le respect du français et de l'anglais à titre de langues officielles du Canada, leur égalité de statut et l’égalité de droits et privilèges quant à leur usage dans les institutions fédérales;
  2. d’appuyer le développement des minorités francophones et anglophones; et
  3. de préciser les pouvoirs et obligations des institutions fédérales en matière de langues officielles.

Le paragraphe 16.1(1) de la Charte est repris à l’article 2 de la Loi reconnaissant l'égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick.

Objet

Le paragraphe 16(1) de la Charte constitutionnalise la déclaration de l'égalité de statut des langues officielles qui était énoncée à l'article 2 de la Loi sur les langues officielles de 1969 et que l’on retrouve au même article de la Loi sur les langues officielles de 1988, qui est venue abroger et remplacer la loi de 1969.

Le paragraphe 16(1) sert de fondement constitutionnel au droit des fonctionnaires fédéraux de pouvoir travailler dans la langue officielle de leur choix (Association des gens de l’air du Québec c. Hon. Otto Lang [1978] 2 C.F. 371, Schreiber c. Canada (1999), 69 C.R.R. (2d) 256 (C.F.1re inst.) au paragraphe 125, Tailleur c. Canada, 2015 C.F. 1230 au paragraphe 138).

Les paragraphes 16.1(1) et (2) de la Charte sont entrés en vigueur le 12 mars 1993 et ils fixent certains principes exprimés dans la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick, promulguée en 1981.

Bien que l'importance précise de l'article 16 soit débattue dans la doctrine, il constitue à tout le moins un indice très révélateur de l'objet des garanties linguistiques contenues dans la Charte. En adoptant ces garanties constitutionnelles spéciales, le gouvernement fédéral et le gouvernement du Nouveau-Brunswick ont démontré leur engagement à réaliser le bilinguisme officiel dans leurs ressorts respectifs. Peu importe qu’il soit visionnaire, qu’il soit déclaratoire ou qu’il participe d’une disposition de fond, l’article 16 est un outil important dans l’interprétation des autres dispositions linguistiques de la Charte (R. c. Mercure, [1988] 1 R.C.S. 234 au paragraphe 46, Société des Acadiens du Nouveau-Brunswick Inc. et autres c. Association of Parents for Fairness in Education et autres, [1986] 1 R.C.S. 549 au paragraphe 21).

Analyse

1. Les dispositions de portée nationale

(i) La portée des mots « institutions du Parlement et du gouvernement du Canada » utilisés au paragraphe 16(1) de la Charte

Le paragraphe 16(1) de la Charte parle des « institutions du Parlement et du gouvernement du Canada ». Une formulation identique est employée au paragraphe 20(1) de la Charte.

Le champ d’application exact de ces mots ne fait pas l’objet d’un consensus et n’a pas encore été précisé par la jurisprudence. Certains auteurs (Voir Constitutional Law et Droits linguistiques au Canada) estiment que le champ d’application du paragraphe 16(1) est plus restreint que celui du paragraphe 32(1) de la Charte, en raison de la présence du terme « institution »; alors que d’autres soutiennent que les articles 16 et 32 ont un champ d’application équivalent (voir Société des Acadiens et Acadiennes du Nouveau-Brunswick c. Canada, 2005 FC 1172 au paragraphe 37, Charlebois c. Mowat et Ville de Moncton, 2001 NBCA 117 aux pars. 97 et suivants et Droit constitutionnel à la page 844 dans le contexte du paragraphe 16(2) et de l’alinéa 32(1)b)).

À noter qu’à l’article 3 de la Loi sur les langues officielles, le législateur a précisé le champ d’application de la Loi en définissant le terme « institution fédérale ». On entend notamment par institutions fédérales : «les institutions du Parlement et du gouvernement du Canada, dont le Sénat et la Chambre des communes, la bibliothèque du Parlement, le bureau du conseiller sénatorial en éthique, les tribunaux fédéraux et tout organisme  — bureau, commission, conseil, office ou autre  — chargé de fonctions administratives sous le régime d’une loi fédérale ou en vertu des attributions du gouverneur en conseil, les ministères fédéraux, les sociétés d’État créées sous le régime d’une loi fédérale et tout autre organisme désigné par la loi à titre de mandataire de Sa Majesté du chef du Canada ou placé sous la tutelle du gouverneur en conseil ou d’un ministre fédéral. Ne sont pas visés les institutions du conseil ou de l’administration du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest, celles de l’assemblée législative ou de l’administration du Nunavut, ni les organismes  — bande indienne, conseil de bande ou autres  — chargés de l’administration d’une bande indienne ou d’autres groupes de peuples autochtones.

(ii) Le principe de l'égalité contenu au paragraphe 16(1)

Le principe de progression contenu dans le paragraphe 16(3) de la Charte n’épuise pas l’article 16 qui reconnaît officiellement le principe de l’égalité des deux langues officielles du Canada. Il ne limite pas la portée de l’article 2 de la Loi sur les langues officielles. L’égalité n’a pas un sens plus restreint en matière linguistique. En ce qui concerne les droits existants, l’égalité doit recevoir son sens véritable. La Cour suprême du Canada a reconnu que l’égalité réelle est la norme applicable en droit canadien (R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768 au paragraphe 22).

L’idée que le paragraphe 16(3) limite la portée du paragraphe 16(1) doit également être rejetée. Ce paragraphe confirme l’égalité réelle des droits linguistiques constitutionnels qui existent à un moment donné. L’article 2 de la Loi sur les langues officielles a le même effet quant aux droits reconnus en vertu de cette loi. Ce principe d’égalité réelle a une signification : les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre et créent en conséquence des obligations pour l’État. Ce principe signifie également que l’exercice des droits linguistiques ne doit pas être considéré comme exceptionnel, ni comme une sorte de réponse à une demande d’accommodement (Beaulac  au paragraphe 24).

(iii) Le principe de la progression par voie législative énoncé au paragraphe 16(3)

Le paragraphe 16(3) de la Charte établit clairement que les dispositions constitutionnelles ne limitent pas le pouvoir du Parlement (ou d'une législature) de favoriser la progression vers l'égalité de statut et d'usage du français et de l'anglais.

Le principe d'avancement ou de progression consacre la règle énoncée dans l'arrêt Jones selon lequel la Constitution garantit un « plancher » et non un « plafond ». (Société des Acadiens au paragraphe 68, Mercure au paragraphe 46, Beaulac au paragraphe 22, Lalonde c. Ontario (Commission de restructuration des services de santé), (2001) 56 O.R. (3d) 577 (CA) (« Hôpital Montfort ») au paragraphe 92). Ce principe traduit l’aspiration d’une recherche d’égalité concrète. Cette aspiration revêt de l’importance pour interpréter la loi (Hôpital Montfort au paragraphe 92).

Dans la décision Hôpital Montfort, la Cour d’appel de l’Ontario rejette cependant l’argument selon lequel le paragraphe 16(3) de la Charte comprendrait un principe d’« encliquetage» qui confèrerait une protection constitutionnelle aux mesures prises pour faire progresser l’égalité linguistique. La Cour estime en effet que le paragraphe 16(3) protège, mais ne constitutionnalise pas les mesures prises pour faire avancer l’égalité linguistique. Selon la Cour, cette disposition n’est pas attributive de droit mais est plutôt destinée à prévenir toute contestation d’une action gouvernementale qui sinon contreviendrait à l’article 15 ou outrepasserait les pouvoirs législatifs d’un palier de gouvernement. (Hôpital Montfort au paragraphe 72, Forum des maires de la Péninsule acadienne c. Canada (Agence canadienne de l'inspection des aliments) 2004 FCA 263 au paragraphe 42, R. c. MacKenzie, 2004 NSCA 10 au paragraphe 56, Moncton au paragraphe 63, Toronto (City) c. Braganza [2011] O.J. No. 5445 au paragraphe 67).

La Loi sur les langues officielles constitue une illustration de la mise en œuvre du principe de progression des droits linguistiques par des moyens législatifs en application du paragraphe 16(3) de la Charte (Beaulac au paragraphe 22).

Un règlement municipal, qui exige que toutes les enseignes situées à l'extérieur d'un commerce soient affichées en anglais et en français, constitue également un exemple d'une utilisation du paragraphe 16(3) de la Charte pour renforcer les droits linguistiques dans la Constitution afin de favoriser un objectif immédiat et important, notamment celui de la progression vers l'égalité de statut ou d'usage du français (Galganov c. Russell (Municipalité) 2012 ONCA 409 au paragraphe 178).

Le paragraphe 16(3) met à l’abri d’éventuelles contestations des mesures gouvernementales qui pourraient autrement être jugées contraires au paragraphe 15(1). Les articles 16 et 20, comme les autres dispositions affirmant l’existence de droits linguistiques, ne sont pas sujet à l’application de la clause de dérogation inscrite à l’article 33. Cela veut dire que ni le Parlement ni la législature du Nouveau-Brunswick ne peuvent se soustraire à ces dispositions (R. c. Gaudet [2010] N.B.J. No. 25 (« Gaudet 2010 ») au paragraphe 31).

2. Les dispositions applicables au Nouveau-Brunswick

(i) Le paragraphe 16(2) de la Charte

Le paragraphe 16(2) de la Charte constitutionnalise le principe de l’égalité de statut, de droits et de privilèges du français et de l’anglais quant à leur usage dans les institutions de la législature et du gouvernement du Nouveau-Brunswick (Moncton au paragraphe 63).

Il ressort de l’analyse faite dans l’arrêt Beaulac que le principe de l’égalité inscrit au paragraphe 16(2) de la Charte doit recevoir son sens véritable, c’est-à-dire que l’égalité s’entend de l’égalité réelle qui constitue la norme applicable. Par égalité réelle, on entend que les droits linguistiques de nature institutionnelle exigent des mesures gouvernementales pour leur mise en œuvre et créent, en conséquence, des obligations pour le gouvernement. La Cour suprême du Canada a rejeté l’idée selon laquelle le paragraphe 16(3) limiterait la portée de l’égalité inscrite au paragraphe 16(2) (Moncton au paragraphe 77).

La Cour d’appel du Nouveau-Brunswick a estimé que les critères visant à identifier les structures ou les fonctions des entités gouvernementales au sens de l’alinéa 32(1)b) de la Charte peuvent servir à interpréter l’expression « institutions de la législature et du gouvernement » utilisée au paragraphe 16(2) de la Charte. Appliquant ces critères, elle conclut que, d'après une interprétation large et libérale fondée sur l'objet de cette disposition, les municipalités du Nouveau-Brunswick sont des institutions du gouvernement au sens de ce paragraphe. (Moncton au paragraphe 107) Dans la décision de la Cour suprême Ville de Saint John, (Charlebois c. Saint John (Ville), 2005 CSC 74) la juge Charron, pour la majorité, estime au paragraphe 15 que cette conclusion est une opinion incidente. Elle ajoute que cette question n’a pas été tranchée par la Cour suprême et qu’elle ne se prononce pas sur la justesse de l’interprétation de la Cour d’appel dans Moncton.

(ii) Le paragraphe 16(3) de la Charte

Le paragraphe 16(3) de la Charte prévoit que non seulement le Parlement, mais aussi que les législatures provinciales peuvent favoriser la progression vers l'égalité de statut du français et de l'anglais. La Loi sur les langues officielles du Nouveau-Brunswick découle du pouvoir conféré par l'article 16(3) à la législature du Nouveau-Brunswick (R. c. Losier, [2011] A.N.-B. no 240  au paragraphe 24).

(iii) L’article 16.1 de la Charte

L’article 16.1 de la Charte constitutionnalise les principes de la Loi reconnaissant l’égalité des deux communautés linguistiques officielles au Nouveau-Brunswick. Cette égalité prévue à l’article 16.1 repose, non plus sur l’égalité des langues comme le prévoit le paragraphe 16(2), mais sur l’égalité des communautés linguistiques française et anglaise du Nouveau-Brunswick. À la différence du paragraphe 16(2), l’article 16.1 comporte des droits collectifs dont les titulaires sont les communautés linguistiques elles-mêmes. Également, l’article 16.1 reconnaît expressément le rôle de la législature et du gouvernement dans la protection et dans la promotion de l’égalité des communautés linguistiques officielles. En cela, il constitue un ensemble unique de dispositions constitutionnelles tout à fait particulier au Nouveau-Brunswick et lui réserve une place distincte au sein des provinces canadiennes (Moncton aux paragraphes 63 et 79).

L’article 16.1 de la Charte témoigne de l’engagement du constituant envers l’égalité des communautés de langue officielle. Il est un précieux indice de l’objet même des garanties linguistiques ainsi qu’une aide à l’interprétation des autres dispositions de la Charte (Gaudet 2010au paragraphe 30).

L’interprétation de l’article 16.1 est liée à celle du paragraphe 16(2) de la Charte. Les conclusions énoncées par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Beaulac quant à la nature et à la portée du principe de l’égalité sont applicables à l’article 16.1. Cette dernière disposition vise à maintenir les deux langues officielles, ainsi que les cultures qu’elles représentent, et à favoriser l’épanouissement et le développement des deux communautés linguistiques officielles. L'obligation imposée au gouvernement découle à la fois de la nature réparatrice du paragraphe 16.1(1), compte tenu des inégalités passées qui n'ont pas été redressées, et de l'engagement constitutionnel du gouvernement de protéger et de promouvoir l'égalité des communautés linguistiques officielles. Le principe de l'égalité des deux communautés linguistiques est une notion dynamique. Elle implique une intervention du gouvernement provincial qui exige comme mesure minimale l'égalité de traitement des deux communautés mais, dans certaines circonstances où cela s'avérait nécessaire pour atteindre l'égalité, un traitement différent en faveur d'une minorité linguistique afin de réaliser la dimension collective autant qu'individuelle d'une réelle égalité de statut (Moncton au paragraphe 80).

3. La Loi sur les langues officielles, exemple d’utilisation par le Parlement du principe de progression

La Loi sur les langues officielles de 1988 constitue une illustration de la mise en œuvre du principe de progression des droits linguistiques par des moyens législatifs en application du paragraphe 16(3) de la Charte (Beaulac au paragraphe 22).

Un certain nombre des dispositions de la Loi vont au-delà des dispositions linguistiques de la Charte et constituent de ce fait une progression par rapport aux droits inscrits dans les textes constitutionnels. On peut citer notamment les dispositions suivantes :

  • Celles consacrées au commissaire aux langues officielles (partie IX). Il a un mandat général de promoteur de l’égalité des deux langues officielles et a le pouvoir de procéder à des enquêtes auprès des institutions fédérales. Lorsqu'il instruit une plainte, le commissaire aux langues officielles doit s'assurer que l'esprit de la loi et l'intention du législateur ont été respectés; il ne peut donc pas se restreindre à une approche technique ou légaliste (St-Onge c. Canada, [1992] 3 C.F. 287 (C.A.F.) au paragraphe 26).
  • La partie V de la Loi sur les langues officielles traite de la langue de travail dans les institutions fédérales. L'article 35 stipule que dans certaines régions déterminées, les institutions fédérales ont le devoir de veiller à ce que leur milieu de travail soit propice à l'usage effectif du français et de l'anglais. Dans les autres régions, la situation des deux langues dans le milieu de travail doit être comparable entre les régions ou secteurs où l'une ou l'autre prédomine (Schreiber au paragraphe 115).
  • L'article 91 de la Loi stipule que la partie IV (communications avec le public et prestation des services) et la partie V (langue de travail) « n'ont pas pour effet d'autoriser la prise en compte des exigences relatives aux langues officielles, lors de la dotation de personnel que si elle s'impose objectivement pour l'exercice des fonctions en cause. » La jurisprudence a établi que les exigences linguistiques ne peuvent être imposées de façon capricieuse ou arbitraire (Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (C.A.F.) à la page 388, L’Institut professionnel de la fonction publique c. sa Majesté la Reine, [1993] 2 C.F. 90, CF 1ère inst., Rogers c. Canada (Ministère de la Défense nationale, (2001), 201 F.T.R. 41 au paragraphe 27).
  • La partie VI de la Loi traite de la participation des Canadiens d'expression française et d'expression anglaise et stipule à l'article 39 que « le gouvernement fédéral s'engage à veiller à ce [qu'ils] aient des chances égales d'emploi et d'avancement dans les institutions fédérales ». Cet article énonce également l'engagement du gouvernement fédéral d'assurer que « les effectifs des institutions fédérales tendent à refléter la présence des deux collectivités de langue officielle, compte tenu de la nature de chacune d'elles et notamment de leur mandat et de l'emplacement de leur bureau. » Toutefois, le gouvernement « se trouve dans une situation délicate puisque, en vertu du paragraphe 39(3), les principes énoncés à l'article 39 n'ont pas pour effet de porter atteinte au principe de sélection fondé sur le mérite. » (Institut professionnel de la fonction publique au paragraphe 35)
  • La partie VII de la Loi traite de la promotion du français et de l’anglais. Le paragraphe 41(1) énonce l’engagement du gouvernement fédéral de favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones au Canada et è appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. Le paragraphe 41(2) impose aux institutions fédérales l’obligation de prendre des mesures positives afin de mettre en œuvre cet engagement. La partie VII de la LLO confie également au ministre du Patrimoine canadien la mission de prendre des mesures pour assurer la progression vers l’égalité de statut et d’usage des deux langues officielles dans la société canadienne.

Liste de la doctrine citée :

  • Henri Brun et Guy Tremblay, Droit constitutionnel, 4ème édition, Cowansville, Les éditions Yvon Blais 2001, page 844 (« Droit constitutionnel »).
  • P.W. Hogg, Constitutional Law of Canada, 2002, Toronto, Thomson Carswell, éd. Feuilles mobiles, paragraphe 53.6(a) [« Constitutional Law »].
  • Nicole Vaz et Pierre Foucher, « Le droit à la prestation des services publics dans les langues officielles » dans Michel Bastarache, dir., Les droits linguistiques au Canada, Cowansville, Les éditions Yvon Blais, 2013, page 484 (« Droits linguistiques au Canada »].
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