Politique d’application du Code civil du Québec à l’administration publique fédérale

(adoptée par le Comité du droit et des orientations le 7 juin 1993)

OBJET

Le remplacement du Code civil du Bas Canada par le Code civil du Québec est prévu pour le début de 1994. Ce dernier établit, ainsi que l’indique son préambule, le droit commun pour la province de Québec. Dans la mesure où elle se soumet au droit provincial et où son régime juridique a des points de contact avec ce droit, l’administration publique fédérale doit évaluer l’impact de cette réforme sur l’ensemble de ses activités.

L’urgence de la question est mise en évidence par certaines dispositions transitoires de la Loi sur l’application de la réforme du Code civil. Celles-ci prévoient l’application du nouveau Code aux situations juridiques en cours, contractuelles et autres, ainsi que, à un degré moindre, aux instances en cours.

OBJECTIF

L’autorité fédérale légifère pour la province de Québec et est partie à plusieurs situations juridiques ainsi qu’à plusieurs instances dans cette province. Il lui incombe donc de prendre les mesures transitoires nécessaires pour s’adapter au nouveau Code civil. Il y a aussi lieu de faire en sorte qu’il soit tenu compte de la spécificité du droit civil québécois en droit fédéral.

CONTEXTE

Le fait de se préoccuper des modalités d’application du droit civil québécois dans le cadre fédéral n’est pas nouveau. Déjà, à l’époque du Rapport Glassco, on faisait mention de l’importance de traiter des questions de droit civil du Québec.

D’abord en ce qui concerne la rédaction des lois à la page 395 :

« Il est essentiel que l’on s’assure, dès la première étape de la rédaction, la collaboration d’un avocat de langue française formé à la discipline du droit québécois, non seulement afin d’assurer l’exactitude juridique de la version française, mais aussi pour souligner les répercussions particulières que le projet de loi pourrait avoir sur les résidents du Québec sous le régime du Code civil. »

Ensuite d’une manière plus générale à la page 396 :

« Les ministères et les organismes auxquels n’est attaché aucun avocat de droit civil devraient en outre prendre bien soin de déférer les problèmes de droit civil particulièrement complexes à la Division du droit civil du ministère de la Justice. »

Les constatations de ce rapport sont toujours d’actualité dans les années 1990. Elles reprennent l’avant-scène à l’entrée en vigueur du Code civil réformé. De plus, les discussions constitutionnelles des dernières années ont permis l’expression de tendances nouvelles dans la façon de concevoir les rapports entre les gouvernements de divers niveaux.

Les relations avec le Québec sont marquées par des contentieux découlant de conflits entre le droit civil et certaines lois fédérales, notamment en matière de mariage, d’assurance maritime et d’insolvabilité. De tels contentieux ont toujours existé, mais la façon de les résoudre dans les années 1990 est marquée par l’ouverture de l’autorité fédérale à accommoder d’une manière plus explicite les particularités des droits provinciaux.

Mentionnons le précédent créé en Grande-Bretagne par l’édiction de dispositions particulières pour l’écosse dans certaines lois du Parlement.

Les juristes s’entendent pour dire que l’existence du droit civil au Canada est fondée sur l’Acte de Québec de 1774. Cependant, contrairement au bilinguisme institutionnel, il n’existe à peu près pas d’autre fondement juridique du bijuridisme canadien. Et pourtant, le Canada est reconnu sur la scène internationale comme un laboratoire vivant de coexistence de deux systèmes de droit.

Les lois et les règlements

Le législateur fédéral légifère à la fois dans des domaines de droit public et de droit privé. à priori, celui-ci ne se préoccupe pas de faire la distinction entre les règles de common law et celles de droit civil. Les points de contact des textes législatifs fédéraux avec le droit provincial ne sont pas toujours clairs. Dans plusieurs cas, ce sont les tribunaux qui ont été amenés, directement ou indirectement, à trancher la question.

La réforme du Code civil a un double effet. La nécessité d’adapter les lois et les règlements fédéraux au nouveau Code nous fait prendre conscience du cheminement qui reste à faire pour y refléter le bijuridisme canadien. Les contentieux avec le Québec nous rappellent que la mission fixée par le rapport Glassco mérite d’être ramenée à l’avant-plan de nos préoccupations.

Il est important de ne pas confondre bijuridisme et bilinguisme. Trop souvent dans le passé on s’est permis de laisser entendre plus ou moins clairement dans certains documents de politique que la version française des lois et règlements fédéraux devait refléter les notions de droit civil et la version anglaise les notions de common law. Une telle idée est insoutenable, surtout depuis que la common law en français est devenue un instrument utilisé dans l’activité juridique de l’ensemble du pays.

L’adoption de mesures législatives et de modifications constitutionnelles en matière d’égalité de statut des deux langues officielles a favorisé le développement de nouveaux instruments.

Suite à un rapport du Commissaire aux langues officielles sur le processus d’établissement de la version française des lois et des règlements, le ministère a créé les comités Garon en 1977 et Desjardins en 1978 pour examiner la question et réagir aux recommandations du Commissaire.

Un train de mesures administratives a découlé du rapport de chacun de ces comités, notamment la création d’un poste de premier conseiller législatif francophone responsable de la qualité de la version française des lois. Pour l’examen et la rédaction des règlements, aucune mesure concrète n’a été prise.

Le Cabinet a rendu une décision sur le sujet en 1980 pour reconnaître la politique du ministère de la Justice en matière d’établissement de la version française des lois et pour inviter les autres ministères à collaborer.

Parallèlement, la bibliographie juridique s’est enrichie d’ouvrages de référence visant à répondre aux besoins accrus en matière de rédaction et d’interprétation des règles de droit dans le contexte de bijuridisme et de bilinguisme. Notamment, on a innové par le développement et la publication de vocabulaires et de lexiques de common law en français.

Nous abordons les années 1990 armés de nouveaux instruments qui nous permettent d’insérer au besoin des notions précises de droit civil et de common law dans la version de chaque langue officielle des textes législatifs fédéraux. Le Nouveau-Brunswick est bilingue et plusieurs autres juridictions légifèrent en français. Il en découle qu’on ne peut plus se permettre d’imprécisions ou d’ambiguïtés dans les textes fédéraux quant aux notions respectives de droit civil et de common law.

On peut arriver à des libellés bijuridiques par des interventions à des degrés divers. Pour fin d’illustration, trois cas typiques de contact entre les régimes de common law et de droit civil peuvent être dégagés.

Dans un premier cas, lorsque l’utilisation d’une notion générale suffit, un terme neutre peut rendre sans équivoque le concept juridique dans les deux régimes. Par exemple : une « sûreté ».

Dans un deuxième cas, lorsqu’il est fait appel à une notion spécifique, il est nécessaire de rendre le concept juridique par l’utilisation de la terminologie propre à chaque régime. Par exemple : « le fief simple ou la propriété ».

Dans un troisième cas, lorsqu’il est nécessaire d’adapter l’ensemble d’une situation juridique à un régime particulier, il faut faire mention de notions spécifiques – le plus souvent de droit civil québécois – par des dispositions dites asymétriques ou d’application restreinte à ce régime. Un exemple de disposition asymétrique se trouve aux anciens articles 86 et suivants de la Loi sur la faillite où il était fait état de certaines règles du droit civil québécois.

Nous disposons maintenant des instruments nécessaires pour rendre les notions de common law en français à l’aide d’une terminologie reconnue dans l’ensemble du pays.

Le droit supplétif

Parfois il est stipulé dans les textes législatifs fédéraux, en regard de certaines dispositions, que le droit applicable dans une province s’appliquera en toutes matières où la disposition est silencieuse. C’est notamment le cas de la Loi sur la responsabilité civile de l’état et le contentieux administratif. Mais, le plus souvent, ces textes ne contiennent aucune stipulation à ce sujet. Ce qui n’est pas sans soulever des difficultés.

Dans un article publié en 1982, l’honorable Louis-Philippe Pigeon remarquait ce qui suit à la page 181 :

« La rédaction des lois fédérales doit évidemment se faire en partant du principe que le droit fondamental est la common law qui est à la base de sa constitution (Le Roi c. National Trust Co., 1933 R.C.S. 670). Ce n’est que dans le cas où l’on touche au droit civil qu’il y a lieu de rechercher de quelle manière il faut en tenir compte en vue de l’application du texte au Québec … »

Cette remarque nous amène à signaler une des difficultés que peut soulever l’insertion d’une notion de droit civil dans un texte législatif fédéral en vue de son application au Québec. En effet, s’il n’est pas stipulé que les règles supplétives d’interprétation de cette disposition sont celles du droit commun que constitue le Code civil, les tribunaux ont la liberté d’en choisir qui sont contraires à l’esprit du droit civil. On connaît bien l’effet assimilateur de telles situations ambiguës dans les cas où le tribunal de dernier ressort est appelé à se prononcer sur des questions de droit civil.

En conséquence, il est impératif de stipuler dans les textes en question, ou peut-être dans une autre loi d’application générale, les règles supplétives d’interprétation pour éviter toute incertitude quant à la portée des dispositions qui trouvent une application spécifique en droit civil québécois.

Situations juridiques

Dans la seule province de Québec, une grand nombre de contrats divers et d’instances sont en cours. Il y a lieu, dans un premier temps, d’identifier les situations juridiques et les instances qui sont modifiées par le nouveau Code et, dans un deuxième temps, de procéder aux ajustements nécessaires.

On a déjà effectué un premier relevé des points de contact entre le Code civil et l’activité de l’administration publique fédérale. En voici une énumération.

Les contrats d’adhésion, l’exploitation d’une entreprise, les ententes de coopération, la propriété superficiaire, les baux immobiliers, les cautionnements, les contrats d’entreprise, les clauses contractuelles contraires aux dispositions impératives du nouveau Code civil, les contrats de services juridiques, les hypothèques mobilières et les actes de vente.

En matière fiscale, les modifications touchent à l’évaluation du gain en capital ainsi qu’aux définitions de résidence et d’organisme de charité. En matière de responsabilité de l’état, la notion de délit civil mérite un examen attentif.

En ce qui concerne les instances en cours, la preuve et la procédure y seront régies par le nouveau Code. Dans le cas où le jugement est constitutif de droits, celui-ci sera régi par le nouveau Code. Signalons les nouvelles dispositions en matière d’hypothèque judiciaire, de prescription extinctive et de clauses d’arbitrage.

Mentionnons aussi, en matière de publicité des droits, les sûretés réelles mobilières, les transferts d’autorité sur les immeubles et la procédure d’expropriation.

Ressources budgétaires, financières et humaines

Le Conseil du Trésor a déjà accordé au ministre de la Justice les ressources nécessaires pour la réalisation de l’objectif mentionné plus haut.

Consultations internes

La Section du Code civil (secteur du droit civil et des services législatifs) a entamé ses activités officiellement le 1er avril 1993.

Avant cette date, un comité consultatif interministériel a servi de véhicule pour les discussions qui ont amené la mise sur pied du programme d’application du Code civil. Un projet de plan de gestion a été soumis aux chefs de secteur du ministère pour fin de consultation.

On a identifié pour chacun des secteurs du ministère un ou plusieurs coordonnateurs qui servent de lien avec la Section du Code civil.

Équité en matière d'emploi

Sans objet.

Relations fédérales-provinciales

L’application de la réforme du Code civil à l’administration publique fédérale est un programme de nature à améliorer les relations avec la province de Québec.

Nous avons mentionné plus haut les contentieux qui sont en cours sur des points de contact entre le droit civil québécois et le droit législatif fédéral. Depuis le 1er avril, une rencontre a eu lieu entre hauts fonctionnaires fédéraux et québécois relativement à ces dossiers et la solution des problèmes soulevés est déjà amorcée.

Relations interministérielles

Il y a un effort très marqué à fournir pour informer les autres ministères et organismes gouvernementaux de la teneur et des implications de la réforme du Code civil.

Une des techniques envisagées et la réalisation d’études-pilotes auprès de divers ministères afin d’y identifier les situations juridiques types qui méritent une intervention en vue de l’application du nouveau Code civil. Dans le plan de gestion, trois ministères sont ciblés pour cette étude : Pêches et Océans, Industrie, Sciences et Technologie et Travaux publics.

L’impact de la présente politique sur les relations avec les autres ministères et organismes gouvernementaux est également traité aux titres Communication et affaires publiques et Rapport avec la mission et les principes directeurs.

Il y a lieu de s’adresser aux organismes centraux afin de proposer l’élaboration d’une politique du Cabinet sur la question destinée à la diffusion dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental.

Communications et affaires publiques

La diffusion de l’information dans l’appareil gouvernemental est un élément important de la présente politique. On peut prendre comme hypothèse que la plupart des personnes et des organismes concernés ne soupçonnent pas les conséquences qu’entraîne cette réforme.

Les deux volets de communication élaborés ci-après s’ajoutent à l’activité normale de prestation de services juridiques du ministère dans le cadre de laquelle il incombe à celui-ci d’informer ses clients de cet événement juridique et de la conseiller en conséquence.

à l’intérieur du ministère, on prévoit l’utilisation des moyens de communication en place, notamment Inter Pares et les déjeuners des chefs de services juridiques, ainsi qu’une lettre envoyée à chaque civiliste et une rencontre avec les plaideurs.

à l’extérieur du ministère, on procéderait notamment par l’envoi d’une lettre aux sous-ministres, un breffage des sous-ministres via le Comité consultatif supérieur de la Justice et le Comité des sous-ministres sur la justice de les affaires juridiques ainsi que par une diffusion de l’éventuelle politique du Cabinet.

Rapport avec la mission et les principes directeurs

Il incombe au ministère, dans le cadre de la prestation de services juridiques aux ministères et organismes fédéraux ainsi que pour l’exercice de son rôle d’avocat de la Couronne et d’élaboration de la politique en matière d’administration de la justice, d’informer ses clients de l’impact qu’aura la réforme du Code civil sur leurs activités ainsi que de leur fournir le soutien nécessaire pour effectuer la transition.

Pour accomplir sa mission, le ministère est notamment tenu de donner à son personnel visé la formation nécessaire sur les nouveaux éléments du droit que constitue le Code civil. Munis de l’information nécessaire, les effectifs du ministère seront mieux préparés à servir efficacement le gouvernement et les clients.

Rapport avec Justice dans les années 1990 et fonction publique 2000

Typique du programme de justice dans les années 1990, la réforme du Code civil constitue un changement d’envergure qui survient dans le régime juridique d’une partie du Canada.

Cette réforme constitue un effort de l’autorité publique pour faire en sorte que le droit suive l’évolution rapide des valeurs sociales. Il est tout à fait concevable qu’elle puisse enrichir la réflexion sur la justice dans l’ensemble du pays, même si elle ne s’applique que dans la province de Québec. Par exemple, on y cherche a rétablir l’équilibre entre les moyens juridiques mis à la disposition du débiteur et ceux mis à la disposition du créancier.

Afin de remplir ses fonctions de manière prospective, le ministère est tenu de se préparer activement au changement. Cette exigence cadre bien avec le rôle de plus en plus actif qu’il est appelé à jouer en matière d’élaboration de la politique gouvernementale.

Conformément à l’esprit de modernisation de fonction publique 2000, il est opportun pour le ministère d’endosser un travail d’ajustement du droit aux valeurs actuelles. D’accéder au désir des provinces de voir leur droit respecté dans le droit fédéral est conforme à la tendance constatée dans l'évolution du fédéralisme. Celle-ci est marquée par une volonté des gouvernements de tous les niveaux de participer à la gestion de l’ensemble de la réalité canadienne, notamment par le plein exercice de leurs compétences.

Recommandations

Première étape

Les conséquences de l’entrée en vigueur du nouveau Code civil est un élément de la politique d’administration de la justice, domaine qui relève du ministère de la Justice.

Il incombe donc au ministère d’élaborer une politique ministérielle pour mener à bien l’application de la réforme du Code civil et pour constituer un service juridique permanent spécialisé dans l’apport d’un soutien à l’ensemble du ministère.

Un projet de plan de gestion a déjà été soumis aux chefs de secteur du ministère. Il contient de l’information détaillée sur les activités projetées de la Section du Code civil pour les prochaines années.

On conçoit pour la Section du Code civil un rôle analogue à celui de la Section des droits de la personne en matière de recherche et de consultation.

En outre de l’activité des conseillers juridiques de la Section du Code civil, le travail de recherche se réaliserait par la mise sur pied un centre de documentation et d’une banque de données informatisées.

Le centre de documentation serait ouvert à l’ensemble des praticiens du ministère comme source de références bibliographiques spécialisée. Son activité compléterait celle de la bibliothèque et serait exercée avec le souci d’éviter de faire double emploi avec celle-ci.

Inspirée du projet GASPARD, la banque de données informatisées constituerait également une source d’information spécialisée et disponible en réseau. On pourrait y trouver des opinions juridiques, des notes explicatives, de la doctrine, de la jurisprudence, des extraits pertinents de lois fédérales, des plaidoiries et argumentations, des modèles de contrats, des formulaires d’enregistrement, etc.

En ce qui concerne le rôle de consultation, les conseillers juridiques de la Section du Code civil verraient à être en mesure d’apporter le soutien nécessaire dans le cadre de la pratique ministérielle tant dans les situations juridiques et les instances de droit civil qu’en ce qui a trait à l’élaboration de la politique et à la rédaction des lois et des règlements.

Cette politique pourrait notamment prendre la forme d’une directive ministérielle énonçant ce qui suit :

  • le contenu de la politique ministérielle sur l’application du droit civil  du Québec à l’administration publique fédérale;
  • le mandat de la Section du Code civil d’aviser d’une manière uniforme l’ensemble du ministère sur les situations juridiques et les instances de droit civil québécois, notamment en matière de contrats,  d’enregistrement de droits, d’activités de nature législative, des  responsabilité civile et de rédaction de directives et de politiques  relatives aux activités gouvernementales.
  • le mandat de la Section du Code civil d’entreprendre l’examen des  lois et des règlements fédéraux afin d’y identifier les points de  contact avec le droit civil québécois. Une liste provisoire de 47 lois  fédérales touchées est annexée au projet de plan de gestion. Il faut envisager la préparation et l’adoption de modifications ponctuelles  des lois et des règlements fédéraux dont tout ou partie des  dispositions auraient un point de contact avec le Code civil.
  • le mandat des services juridiques ministériels de réviser toute  situation juridique ou instance de droit civil québécois qui les  concerne, en consultation avec le ministère ou l’organisme client et  la Section du Code civil.
  • la nécessité d’insérer le droit civil du Québec au curriculum de la  formation permanente du ministère.
  • le caractère obligatoire de la formation sur le nouveau Code  dispensée par le Barreau du Québec à tous les membres de cet  organisme qui sont à l’emploi du ministère.

Deuxième étape

Préparation d’une recommandation du ministre de la Justice pour saisir le Cabinet de la nécessité d’adopter une politique d’application de la réforme du Code civil dans l’administration publique fédérale.

Cette initiative s’inspire de la décision du Cabinet de 1980 citée plus haut qui concernait la rédaction de la version française des lois.

Cette politique constituerait une prise de position claire sur l’application du droit civil québécois dans les textes législatifs fédéraux ainsi qu’aux situations juridiques et instances vécues par l’autorité fédérale. Elle aurait l’avantage de susciter la coopération des autres ministères pour l’application de la réforme.

Le texte pourrait être libellé ainsi :

Le Cabinet :

prend note, avec satisfaction, du programme mis en oeuvre par la Section du Code civil du ministère de la Justice pour l’harmonisation des activités de l’administration publique fédérale avec les dispositions du Code civil du Québec qui sont de droit nouveau, pour la poursuite du travail d’intégration, dans la mesure nécessaire, des règles du droit civil du Québec dans les textes législatifs et les instruments juridiques de l’autorité fédérale et pour veiller à ce que cette administration régularise au besoin ses situations juridiques et les instances où elle est partie en fonction du nouveau Code civil;

invite instamment les ministères et autres organismes fédéraux à coopérer avec la Section du Code civil du ministère de la Justice pour la mise en oeuvre de ce programme, notamment par la désignation d’une personne chargée de coordonner l’activité de leur ministère ou organisme à cet égard et d’assurer le lien avec cette section;

invite le ministère de la Justice à établir un programme d’information relatif aux modalités d’application du Code civil réformé dans l’administration publique fédérale et d’intégration des règles de droit civil du Québec dans l’ensemble des activités de l’autorité fédérale.

Cette décision constituerait une invitation faite à tous les ministères et organismes fédéraux de réviser, en consultation avec le ministère de la Justice, les textes législatifs les situations juridiques et les instances qui relèvent de leur compétence.

Dans l’exercice de préparation de la recommandation du ministre de la Justice, il sera probablement utile de consulter en organisme central comme le Secrétariat de la législation et de la planification parlementaire du Conseil privé afin d’obtenir son avis sur la coordination de la préparation des modifications législatives et sur l’opportunité de faire état du volet législatif dans le projet de décision proposé au présent titre.

On pourrait trouver dans la décision un échéancier pour la mise en oeuvre des mesures nécessaires. Dans un premier temps, il y a lieu de prévoir les mesures concrètes de transition à prendre d’ici le 1er janvier 1994. Dans un deuxième temps, il y a lieu de faire une projection sur l’ensemble de l’opération de développement de l’application du Code civil au niveau fédéral. Cet exercice de situation de l’activité dans le temps ferait en outre ressortir le caractère permanent du travail de la Section du Code civil.

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