Mandat et cadre de référence

Le 8 juin 2022, Kimberly Murray a été nommée interlocutrice spéciale indépendante pour les enfants disparus et les tombes et les sépultures anonymes en lien avec les pensionnats indiens.

Le mandat de l’interlocutrice spéciale s’étendra du 14 juin 2022 au 13 juin 2024.

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Contexte

À la suite de la mise au jour de tombes et de sépultures anonymes à proximité d’anciens pensionnats au Canada, la population a pris conscience de toute l’ampleur de cette injustice historique ayant infligé une incommensurable douleur aux collectivités et aux familles des Premières Nations, inuites et métisses. Ce pan de l’histoire canadienne, les collectivités autochtones le connaissaient et en transmettaient le souvenir, et elles en portent encore des marques durables. L’histoire est maintenant dévoilée au grand jour au Canada et elle fait partie du discours public.

La mémoire des enfants des Premières Nations, inuits et métis dont les tombes sont mises au jour mérite d’être honorée de manière significative. Il est nécessaire d’établir un cadre juridique visant à préserver et à protéger les droits et à maintenir le respect et la dignité des enfants dont les tombes et les sépultures sont anonymes, afin de favoriser la réconciliation au pays et de veiller à ce que les collectivités et les familles soient disposées à y prendre part.

Mandat

L’interlocutrice spéciale cernera les mesures requises et recommandera l’établissement d’un nouveau cadre juridique fédéral visant à assurer le traitement respectueux et adapté à la culture des tombes et des sépultures anonymes d’enfants en lien avec les anciens pensionnats. Ces travaux seront menés en collaboration avec les gouvernements, les organisations représentatives, les collectivités, les survivants et survivantes et les familles des Premières Nations, inuits et métis, d’autres ministères du gouvernement du Canada, les provinces et territoires et d’autres institutions pertinentes, comme les entités religieuses et les détenteurs de documents.

L’interlocutrice spéciale amorcera un dialogue entre les parties qui tiendra compte des traumatismes et sera adapté à la culture. Elle misera sur une approche collective et tracera la voie à suivre pour faire face aux séquelles associées aux tombes et aux sépultures anonymes.

L’interlocutrice spéciale assumera ses fonctions de manière indépendante, impartiale, transparente et non partisane en vue d’atteindre les objectifs de son mandat.

Dans le but de décrire le cadre juridique actuel, l’interlocutrice spéciale examinera les lois, règlements, pratiques et outils existant à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale qui s’appliquent actuellement, ou se sont appliqués par le passé, pour protéger les tombes et les sépultures anonymes en lien avec les anciens pensionnats, de même que les lois et protocoles autochtones applicables. L’interlocutrice spéciale cernera les aspects du droit canadien à améliorer et formulera des recommandations à l’égard de l’établissement d’un nouveau cadre juridique fédéral en vue de l’identification, de la protection et de la préservation des sépultures anonymes en lien avec les anciens pensionnats et les terres qui y sont associées. Bien qu’il s’agisse d’une approche nationale, l’interlocutrice spéciale collaborera avec les provinces et les territoires au besoin.

Il conviendra d’abord de mobiliser les gouvernements, les organisations représentatives, les collectivités, les survivants et survivantes et les familles des Premières Nations, inuits et métis pour discuter de préoccupations relatives à l’identification, à la préservation et à la protection des tombes et des sépultures anonymes, y compris du possible rapatriement des dépouilles. L’interlocutrice spéciale orientera le processus et favorisera l’écoute et l’action en participant aux discussions de manière appropriée et respectueuse, en tenant compte de la culture et des traumatismes et en se fondant sur les coutumes et les pratiques relatives à la prise de décisions et à la création de consensus des peuples autochtones.

Ce faisant, l’interlocutrice spéciale adoptera une approche fondée sur les principes contribuant à la création de liens de confiance et de respect entre le Canada et les Premières Nations, les Inuits et les Métis.

La Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (L.C. 2021, ch. 14) (la « Loi sur la Déclaration des Nations Unies ») présente une vision claire de l’avenir. Elle veille à ce que, à l’avenir, les lois et les politiques fédérales reflètent les principes énoncés dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (la « Déclaration »). La Loi sur la Déclaration des Nations Unies fournit un cadre pour lutter contre les injustices, les préjudices, la discrimination et la violence que les Premières Nations, les Inuits et les Métis ont subis et continuent à subir, comme le décès d’enfants qui fréquentaient les pensionnats indiens. Le cadre exige que le gouvernement du Canada, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, prenne des mesures pour veiller à ce que les lois fédérales soient compatibles avec la Déclaration (article 5), élabore un plan d’action pour la mise en œuvre de la Déclaration (article 6) et dépose un rapport annuel sur les progrès accomplis (article 7). Les travaux et les recommandations de l’interlocutrice spéciale devraient contribuer à la mise en œuvre de la Déclaration, en conformité avec la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et la Loi constitutionnelle de 1982 (y compris l’article 35).

Dans le cadre de son mandat, l’interlocutrice spéciale doit :

  1. Établir un processus de mobilisation entre les Premières Nations, les Inuits et les Métis et le Canada :
    • fondé sur la création de liens de confiance et le renforcement de ceux-ci;
    • recourant à des mécanismes et des moyens de mobilisation qui sont familiers aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis, ou élaborés conjointement avec eux;
    • suscitant la participation des Premières Nations, des Inuits et des Métis d’une manière qui respecte leur territorialité, leurs lois et leurs protocoles et qui rend compte de relations historiques et contemporaines traumatiques entre les peuples autochtones et le Canada;
    • reconnaissant et respectant les lois, les ordres juridiques et la gouvernance des peuples autochtones;
    • facilitant la communication entre les Premières Nations, les Inuits et les Métis et le Canada;
    • appuyant la mise en œuvre des appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, en particulier les appels à l’action 71 à 76.
  2. Examiner les lois, règlements, politiques, pratiques et outils canadiens existant à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale qui s’appliquent actuellement, ou se sont appliqués par le passé, pour protéger les tombes et les sépultures anonymes en lien avec les anciens pensionnats et les terres qui y sont associées, de même que les lois et protocoles autochtones applicables, dans le but de décrire le cadre juridique actuel. 
  3. Cerner les lacunes et incohérences (y compris les lacunes et incohérences relevées par les personnes avec lesquelles l’interlocutrice spéciale engage le dialogue) et les mesures requises, et formuler des recommandations relatives aux lois, règlements, politiques et pratiques du gouvernement fédéral se rapportant aux tombes et aux sépultures anonymes en lien avec les anciens pensionnats et les terres qui y sont associées. Les recommandations feront état des besoins dont devra rendre compte le nouveau cadre qui sera établi pour réagir adéquatement aux enjeux cruciaux liés à la préservation de la dignité des enfants, des collectivités, des survivants et survivantes et des familles des Premières Nations, inuits et métis, en énonçant les responsabilités à l’égard des tombes et des sépultures anonymes.
  4. Définir les mesures requises et recommander l’établissement d’un nouveau cadre juridique fédéral pour assurer le respect des tombes et des sépultures des Premières Nations, des Inuits et des Métis, conformément aux souhaits, aux traditions et aux protocoles des collectivités et des familles touchées, et produire un rapport pour présenter ces recommandations aux survivants et survivantes, aux collectivités et aux familles ainsi qu’au gouvernement du Canada.
  5. Veiller à ce que les processus, mesures et recommandations soient conformes aux ordres juridiques et aux lois applicables des peuples autochtones, aux instruments internationaux pertinents, dont la Déclaration, et à la Loi constitutionnelle de 1982 (y compris l’article 35).
  6. Adopter une approche de mobilisation axée sur la création de liens de confiance entre le Canada et les Premières Nations, les Inuits et les Métis, et le renforcement de ceux-ci. Le processus pourra s’appuyer sur les pratiques autochtones relatives à la prise de décisions et à la création de consensus, tout en étant adapté à la culture et en tenant compte des traumatismes. L’approche se fondera sur des mécanismes et des processus de mobilisation qui sont familiers aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis.
  7. Agir comme intermédiaire, en collaboration avec des ministères du gouvernement du Canada et d’autres entités, dont l’éventuel comité consultatif national sur les enfants disparus et les sépultures anonymes, pour :
    • aider les gouvernements, les organisations représentatives, les collectivités, les survivants et survivantes et les familles des Premières Nations, inuits et métis à s’y retrouver dans l’appareil fédéral en ce qui concerne des questions liées aux tombes et aux sépultures anonymes en lien aux anciens pensionnats et aux terres qui y sont associées;
    • aider les collectivités et les survivants et survivantes à s’y retrouver dans l’appareil fédéral lorsqu’ils cherchent à obtenir des renseignements et des documents pertinents de la part du Canada, des provinces, des territoires ou d’autres institutions pertinentes (comme des entités religieuses et des détenteurs de documents), et à les préserver.
  8. Prendre en considération les enfants autochtones qui ont été enterrés ailleurs que sur les sites des anciens pensionnats ou des terres qui leur sont associées, ainsi que ceux dont les dépouilles ne peuvent être retrouvées.
  9. Envisager la façon dont un cadre juridique fédéral pourrait appuyer la concrétisation des appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, contribuer à la mise en œuvre de la Déclaration et se conformer à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
  10. Réfléchir à la façon dont un cadre juridique fédéral pourrait soutenir le cheminement vers la reconnaissance des terres des Premières Nations, des Inuits et des Métis qui ont été attribuées aux Églises et aux pensionnats indiens, ou expropriées au profit de ceux‑ci, ainsi que l’adoption de méthodes pour l’éventuelle restitution de ces terres.
  11. Faciliter le dialogue avec les provinces et les territoires pour les questions qui relèvent de leur compétence et avec d’autres institutions pertinentes, comme les entités religieuses, en reconnaissance du fait que le processus associé aux tombes et aux sépultures anonymes se prête bien à une approche collaborative entre les gouvernements fédéral et provinciaux et les peuples autochtones.

En outre, l’interlocutrice spéciale doit :

  1. Réaliser son mandat sans porter atteinte aux enquêtes criminelles, poursuites ou procès au civil. Bien que les pouvoirs conférés par ce mandat ne permettent pas d’obliger la production d’information ou de documents, l’interlocutrice spéciale peut demander, obtenir et examiner des documents (y compris des rapports de coroner), conformément à la loi en matière d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels ou d’autres lois applicables.
  2. Formuler toute autre recommandation liée au cadre juridique fédéral concernant les sites d’anciens pensionnats et les tombes et les sépultures anonymes qui leur sont associées, découlant de la mobilisation des collectivités et des familles des Premières Nations, inuites et métisses. 

Rapports

Dans les trois mois suivant sa nomination, l’interlocutrice spéciale informera le ministre de ses plans et de leur état d’avancement et, s’il y a lieu, profitera de l’occasion pour demander des précisions relativement à son mandat.

Un an après la date de sa nomination, ou plus souvent si le ministre en fait la demande écrite ou si elle le juge nécessaire, l’interlocutrice spéciale produira un rapport provisoire qui sera remis simultanément au ministre et aux collectivités, aux survivants et survivantes et aux familles des Premières Nations, inuits et métis, décrivant son travail et les progrès réalisés en ce qui a trait à son mandat.

Deux ans après la date de sa nomination, l’interlocutrice spéciale produira un rapport définitif qu’elle soumettra simultanément au ministre et aux collectivités, aux survivants et survivantes et aux familles des Premières Nations, inuits et métis.

Dans le rapport définitif, l’interlocutrice spéciale :

Les rapports décriront le processus de mobilisation, y compris les aspects susceptibles d’orienter la mise en œuvre d’initiatives ou d’approches de mobilisation à venir au sujet de questions d’intérêt commun pour le gouvernement et les Premières Nations, les Inuits et les Métis.

Les rapports seront présentés en même temps au ministre de la Justice et aux survivants et survivantes, aux familles, aux dirigeants et aux collectivités des Premières Nations, inuits et métis, et seront accessibles à la population, de même qu’aux mécanismes pertinents des Nations Unies (par exemple, les rapporteurs spéciaux).

Notes complémentaires

Il est entendu que :

  1. l’emploi de « tombes et sépultures anonymes » inclut les sépultures d’enfants en lien avec les pensionnats indiens, peu importe si ces sites sont marqués ou documentés ou non;
  2. le cadre de référence, qui inclut le mandat, pourra être rajusté au besoin, par écrit, avec le consentement du ministre de la Justice et de l’interlocutrice spéciale;
  3. l’interlocutrice spéciale assumera ses fonctions de manière indépendante, selon ses compétences et son jugement personnels, sans subir l’influence du gouvernement fédéral quant aux conclusions ou aux recommandations à formuler.