Projet de loi C-41 : Loi modifiant le Code criminel et d’autres lois en conséquence

Déposé à la Chambre des communes le 21 mars 2023
Note explicative
L’article 4.2 de la Loi sur le ministère de la Justice exige que le ministre de la Justice prépare un « Énoncé concernant la Charte » pour chaque projet de loi du gouvernement afin d’éclairer le débat public et parlementaire relatif au projet de loi en question. L’une des plus importantes responsabilités du ministre de la Justice est d’examiner les projets de loi afin d’évaluer s’ils sont compatibles avec la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte). Lorsqu’il dépose un Énoncé concernant la Charte, le ministre énonce certaines des considérations principales ayant guidé l’examen visant à vérifier la compatibilité du projet de loi avec la Charte. L’Énoncé recense les droits et libertés garantis par la Charte qui sont susceptibles d’être visés par le projet de loi, et énonce brièvement la nature de ces répercussions eu égard aux mesures proposées.
Les Énoncés concernant la Charte présentent également les raisons pouvant justifier les restrictions qu’un projet de loi pourrait imposer aux droits et libertés garantis par la Charte. L’article premier de la Charte prévoit que ces droits et libertés peuvent être assujettis à des limites raisonnables, pourvu qu’elles soient prescrites par une règle de droit et que leurs justifications puissent se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Ainsi, le Parlement peut adopter des lois qui limitent les droits et libertés garantis par la Charte. Il y aura violation de la Charte uniquement si la justification de ces limites ne peut être démontrée dans le cadre d’une société libre et démocratique.
Les Énoncés concernant la Charte visent à présenter au public et au Parlement des renseignements juridiques se rapportant aux effets possibles d’un projet de loi sur les droits et libertés, dans la mesure où ces effets ne sont pas négligeables ni trop théoriques. Il ne s’agit pas d’un exposé détaillé de l’ensemble des considérations envisageables liées à la Charte. D’autres considérations constitutionnelles pourraient également être soulevées pendant l’examen parlementaire et la modification d’un projet de loi. Un Énoncé ne constitue pas un avis juridique quant à la constitutionnalité du projet de loi.
Considérations relatives à la Charte
Le ministre de la Justice a examiné le projet de loi C-41, Loi modifiant le Code criminel et d’autres lois en conséquence. Dans son examen, il a notamment pris en considération les objectifs et les caractéristiques du projet de loi.
Voici une analyse non exhaustive des façons dont le projet de loi C-41 pourrait faire intervenir les droits et libertés garantis par la Charte. Elle est présentée en vue de guider le débat public et parlementaire en ce qui concerne le projet de loi.
Aperçu
Le projet de loi C-41 modifierait le Code criminel afin de créer un régime permettant aux personnes autorisées à mener, dans une région sous le contrôle d’un groupe terroriste, des activités qui contreviendraient autrement à l’alinéa 83.03b) du Code criminel. Une autorisation accordée en vertu du nouveau régime permettrait à une personne admissible d’exercer des activités précises de nature humanitaire ou d’aide au développement qui, si elles n’étaient pas autorisées, contreviendraient à l’interdiction de nature criminelle existante selon laquelle on ne peut fournir ou rendre disponibles, directement ou non, des biens à un groupe terroriste.
Le ministre de la Sécurité publique serait chargé de prendre des décisions concernant les autorisations en réponse à une demande renvoyée par le ministre des Affaires étrangères ou le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, le cas échéant. Une demande pourrait être renvoyée dans les cas où le ministre est convaincu que l’activité proposée sert l’une des fins prévues dans le projet de loi, comme la fourniture d’aide humanitaire ou de services de santé, ou qu’elle répond à un besoin réel et important dans une région sous le contrôle d’un groupe terroriste. La gestion des fonds sera assujettie à une reddition de comptes transparente et responsable. Dans le cas où ces conditions, ainsi que toute exigence supplémentaire énoncées dans le règlement, sont remplies, le ministre de la Sécurité publique peut délivrer l’autorisation s’il est convaincu qu’il n’existe aucun moyen pratique d’exercer l’activité proposée sans risque qu’un groupe terroriste utilise les biens ou services en cause ou qu’il en bénéficie, et que les avantages d’exercer l’activité proposée l’emportent sur ce risque. L’analyse du ministre prendrait en compte un examen de sécurité robuste, les examens du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et du ministre des Affaires étrangères eu égard à leurs champs de compétence respectifs, les mesures d’atténuation, et toute autre modalité figurant dans l’autorisation.
Exception aux infractions existantes (article 7 de la Charte)
Par la mise en œuvre du nouveau régime d’autorisation, le projet de loi reprend les infractions existantes en matière de financement du terrorisme énoncées à l’article 83.03 du Code criminel, auxquelles il ajoute une exception limitée à l’infraction actuellement prévue à l’alinéa 83.03b) du Code criminel. Comme les infractions liées au financement du terrorisme énoncées à l’article 83.03 du Code criminel peuvent entraîner une peine d’emprisonnement, leur nouvelle édiction, telle que modifiée par le projet de loi C-41, fait intervenir le droit à la liberté protégé par l’article 7 de la Charte.
L’article 7 de la Charte garantit à chacun le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne, et prévoit qu’il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. Ces principes englobent les notions de caractère arbitraire, de portée excessive et de disproportion totale. Une loi est arbitraire lorsqu’elle a des répercussions sur les droits garantis à l’article 7 d’une manière qui n’est pas rationnellement liée à l’objet de la loi. Une loi est d’une portée excessive lorsqu’elle a des répercussions sur les droits garantis à l’article 7 d’une façon qui, bien que généralement rationnelle, va trop loin en interdisant certains actes qui n’ont aucun lien avec la réalisation de l’objectif législatif. Une loi est totalement disproportionnée lorsque ses effets sur les droits garantis à l’article 7 sont si sévères qu’ils sont « sans rapport aucun » avec l’objet de la loi.
Les considérations suivantes appuientla conformité des infractions proposées, tel qu’elles sont modifiées par le projet de loi C-41, avec la Charte. Les infractions liées au financement du terrorisme qui figurent dans le projet de loi font progresser les engagements internationaux du Canada visant à contrer la menace terroriste, notamment par des mesures pour lutter contre le financement du terrorisme. La portée des infractions a été définie afin de cibler les activités et groupes terroristes. La preuve requise doit établir une intention ou une connaissance précise relativement au comportement interdit. Tous les mécanismes de protection existants demeurent inchangés. Le processus d’autorisation proposé contribuera à adapter les mesures antiterroristes existantes à l’évolution du climat géopolitique. Il permettra que des activités essentielles comme la prestation d’aide humanitaire et de services de santé, d’éducation ou de services relatifs à la réinstallation soient exercées par des personnes autorisées dans certaines régions sans engager la responsabilité criminelle de celles-ci lorsque les circonstances le justifient. Le projet de loi se fonde sur le modèle de l’interdiction criminelle assujettie à une exemption ministérielle, dont la conformité à la Charte a été confirmée – une interdiction assortie d’un pouvoir discrétionnaire d’accorder des exemptions, qui doit être exercé conformément à la Charte.
Fourniture, échange et divulgation de renseignements (article 8 de la Charte)
Le projet de loi comprend des dispositions visant à permettre au ministre de la Sécurité publique et aux organismes gouvernementaux à l’appui de recueillir et transmettre des renseignements aux fins de l’administration du régime. Aux termes du projet de loi, une demande d’autorisation peut être considérée comme retirée si le demandeur n’a pas donné suite, en temps opportun, à une demande de fournir des renseignements qui auraient dû être compris dans la demande, ou des renseignements supplémentaires sollicités par le ministre de la Sécurité publique. Une autorisation peut être révoquée lorsque la personne visée par l’autorisation fait défaut de se conformer à toute obligation en matière de rapport ou de fournir les renseignements supplémentaires aux fins d’un examen de sécurité sans excuse raisonnable. Le projet de loi autorise également certains ministères et organismes fédéraux à aider le ministre de la Sécurité publique dans l’application et l’exécution du régime, notamment par la collecte de renseignements auprès de lui et de ceux-ci, et par la communication de renseignements au ministre et à ceux-ci.
Le pouvoir conféré par la loi de recueillir et de transmettre des renseignements au sein du gouvernement fédéral pourrait faire intervenir l’article 8 de la Charte.
L’article 8 de la Charte protège contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies « abusives ». L’objet de cet article est de protéger toute personne contre les intrusions abusives lorsqu’il existe une attente raisonnable en matière de respect de la vie privée. Une fouille, perquisition ou saisie sera raisonnable si elle est autorisée par une loi, si la loi elle‑même est raisonnable (en ce sens qu’elle établit un équilibre entre le respect de la vie privée et les intérêts que poursuit l’État), et si elle est menée de manière raisonnable.
Les considérations suivantes appuient la conformité des pouvoirs en matière de collecte et de transmission de renseignements avec l’article 8 de la Charte. Les mesures s’appliquent aux renseignements permettant d’établir que les conditions relatives à l’octroi ou au maintien d’une autorisation administrative d’entreprendre des activités qui, autrement, seraient considérées comme criminelles, ont été remplies. Pour solliciter une autorisation, les demandeurs fourniront, de façon volontaire, certains renseignements. De l’information pourrait être communiquée entre ministères et organismes fédéraux expressément désignés, dans le seul but d’aider le ministre de la Sécurité publique dans l’application et l’exécution du régime d’autorisation. Les entités gouvernementales désignées détiennent des rôles, des responsabilités et des renseignements pertinents quant à la bonne gestion du régime. En ce qui concerne les renseignements sur les contribuables, ils peuvent uniquement être divulgués par l’Agence du revenu du Canada aux fins d’un examen en lien avec la sécurité nationale mené conformément au régime. Les pouvoirs qui autorisent la collecte et la divulgation de renseignements pertinents à des fins règlementaires ou administratives plutôt qu’afin d’enquêter sur des infractions criminelles, ont été jugés raisonnables au titre de l’article 8.
Contrôle judiciaire (alinéa 2b) de la Charte)
Aux termes du projet de loi C-41, les personnes pourront solliciter, auprès de la Cour fédérale du Canada, une autorisation de contrôle judiciaire à l’encontre des décisions rendues par les ministres de la Sécurité publique, des Affaires étrangères et de la Citoyenneté et de l’Immigration. Compte tenu des critères qui régissent la délivrance des autorisations, notamment des considérations de sécurité nationale, les contrôles judiciaires pourraient comporter des renseignements de nature délicate. Le projet de loi créerait un cadre visant à faciliter la protection et l’utilisation des renseignements de nature délicate dans le cadre de ces procédures. Le cadre est semblable à ceux en vigueur dans de nombreux autres régimes législatifs.
Dans le cadre d’un contrôle judiciaire, à la demande du ministre en cause, le juge doit examiner les observations relatives à la preuve, ou toute autre information, à huis clos s’il est d’avis que la divulgation de la preuve ou d’autres renseignements pourrait porter atteinte aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale, ou mettre en danger la sécurité d’une personne. Ces observations seraient entendues en l’absence du public, du demandeur et de son avocat (c.‑à‑d. à huis clos). Le juge serait tenu de garantir la confidentialité de la preuve ou de l’information s’il conclut que leur divulgation porterait atteinte aux relations internationales, à la défense nationale ou à la sécurité nationale, ou mettrait en danger la sécurité d’une personne. Bien que ces renseignements ne pourraient être divulgués au demandeur, le juge devrait s’assurer que celui-ci obtient un résumé des éléments de preuve ou renseignements qui lui permettraient d’être suffisamment informé de la thèse du gouvernement. L’application de ces dispositions relatives à la confidentialité pourrait être déclenchée à tout moment au cours d’une instance, à la demande du ministre.
Ces dispositions du projet de loi sont susceptibles de déclencher l’application de l’alinéa 2b) de la Charte, notamment le principe de la publicité des débats judiciaires. En effet, dans le cas où le seuil fixé dans le projet de loi est atteint, les mesures prévoient que des portions du contrôle judiciaire soient menées en l’absence du public, du demandeur et de son avocat, et que certains renseignements ne soient pas divulgués au public et au demandeur, y compris son avocat.
L’alinéa 2b) de la Charte prévoit que chacun a la liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication. Le « principe de la publicité des débats judiciaires », selon lequel le public a le droit d’obtenir des renseignements relatifs aux procédures judiciaires, est également visé par cette disposition.
Les considérations suivantes appuient la compatibilité de ces dispositions avec la Charte. À l’instar d’autres droits garantis par la Charte, le principe de la publicité des débats judiciaire n’est pas absolu et peut être limité s’il existe des objectifs d’État plus urgents. Protéger des renseignements de nature délicate, dont la divulgation porterait atteinte aux relations internationales, à la défense nationale, à la sécurité nationale ou à la sécurité d’autrui, est un objectif important et reconnu de l’État. Le processus d’audience proposé serait conçu de manière à limiter les huis clos aux seules situations où ce type de procédure est nécessaire afin de protéger des renseignements de nature délicate. Le juge qui présiderait l’audience serait responsable de déterminer si la divulgation des renseignements entraînerait les dommages énumérés. Plus important encore, le processus ne s’appliquerait qu’aux portions des procédures de contrôle judiciaire qui font intervenir des renseignements de nature délicate. Le reste de l’audience serait ouvert au public et le demandeur pourrait y participer. Enfin, tout résumé des éléments de preuve présenté au demandeur en application de ces dispositions serait versé au dossier de la cour, qui est accessible au public.
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