Évaluation de la stratégie fédérale d’aide aux victimes

SOMMAIRE

1. Introduction

L'Initiative de justice pour les jeunes (IJJ) est une démarche à volets multiples en matière de justice applicable aux jeunes conçue pour créer un système de justice pour les jeunes plus juste et plus efficace. Les trois volets de financement de l'IJJ sont le Programme de financement des services de justice pour les jeunes (PFSJJ), le Programme de placement et de surveillance dans le cadre du programme intensif de réadaptation (PSPIR) et le Fonds du système de justice pour les jeunes (FSJJ). Le PFSJJ a pour objet de soutenir les provinces et les territoires dans leurs efforts visant à offrir une gamme de services et de programmes de justice pour les jeunes, conformément aux objectifs stratégiques fédéraux. Le PSPIR offre un financement aux provinces et territoires à l'appui des services spécialisés requis pour l'administration de la peine de placement et surveillance dans le cadre du programme intensif de réadaptation ainsi que des autres peines applicables aux adolescents ayant commis des infractions graves avec violence et souffrant de problèmes de santé mentale. Le FSJJ octroie des subventions et des contributions à divers organismes en vue de répondre aux nouvelles questions de justice pour les jeunes, d'encourager une plus grande participation communautaire dans le système de justice pour les jeunes, et de tester des approches novatrices des programmes du système de justice pour les jeunes. L'évaluation des volets de financement de l'IJJ a été menée au cours des exercices 2009- 2010 et 2010- 2011. L'objet était d'examiner les questions de pertinence, d'élaboration et de mise en œuvre, d'efficacité et d'économie et d'efficience de ces entreprises. L'évaluation couvre les exercices 2005-2006 à 2008-2009.

2. Méthodes d'évaluation

L'évaluation comportait sept éléments de preuve principaux : un examen de la documentation des programmes; un examen des statistiques sur le système de justice pour les jeunes; des entrevues avec 72 répondants clés; 12 études de cas des projets du FSJJ; une enquête auprès de 54 bénéficiaires du FSJJ; un examen de 45 dossiers couvrant tous les volets de financement; et une analyse des données administratives des projets couverts par le FSJJ.

3. Principales constatations

3.1. Pertinence des volets de financement de l'IJJ

Les volets de financement de l'IJJ reflètent les pouvoirs partagés entre le gouvernement fédéral et les administrations provinciales et territoriales sur le système de justice pour les jeunes au Canada en matière de financement fédéral octroyé aux provinces et territoires afin que les programmes et services nécessaires à l'appui des objectifs législatifs et stratégiques de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents (LSJPA) soient disponibles.

Dans son énoncé de politique, le gouvernement fédéral a reconnu la nécessité d'équilibrer les sanctions appropriées avec l'importance de la réadaptation des jeunes contrevenants. Les objectifs de l'IJJ - notamment « le recours approprié aux tribunaux » , « le recours approprié aux mesures de placement » , les mesures prises par le système de justice qui sont « proportionnelles à la gravité des infractions et au degré de responsabilité de leurs auteurs » , et « les mesures améliorées de réadaptation ou de réinsertion sociale »  - s'harmonisent avec cette notion d'une intervention équilibrée. Dans la droite ligne de ces objectifs, un principe explicite de l'IJJ vise à traiter la criminalité chez les jeunes en ayant recours à des moyens autres que les tribunaux et le placement sous garde pour les jeunes ayant commis des crimes sans violence relativement mineurs. Des taux historiquement élevés d'incarcération des jeunes, comparés à des taux relativement faibles de déjudiciarisation de ces jeunes ont incité le gouvernement fédéral à élaborer l'Initiative sur le renouvellement du système de justice pour les jeunes (IRSJJ) (ancêtre de l'IJJ), laquelle mettait particulièrement l'accent sur le recours à des mesures extrajudiciaires afin de mieux répondre aux différents besoins des adolescents, de réduire les coûts associés aux tribunaux et au placement sous garde et enfin d'offrir des interventions plus efficaces dans de nombreuses circonstances.

L'évaluation a établi un besoin continu des volets de financement. Les statistiques montrent dans l'ensemble que le taux de criminalité chez les jeunes est demeuré relativement stable au cours de la dernière décennie. Les actes criminels violents des jeunes ont observé une progression lente, bien que la majorité ne concerne que des voies de fait simples. Un nombre croissant de travaux de recherche fait apparaître les liens qui existent entre la maladie mentale, l'appartenance à un gang, la consommation abusive de drogues et le crime. Les volets de financement visent à répondre à ces tendances dans la criminalité chez les jeunes, en préconisant plus particulièrement le recours aux tribunaux et au placement sous garde pour les jeunes contrevenants commettant des crimes plus graves, afin de veiller à la disponibilité de services spécialisés pour les adolescents violents qui souffrent de maladie mentale, de tester des approches novatrices des nouvelles questions de justice pour les jeunes, et de poursuivre les efforts visant à réadapter et réinsérer socialement tous les jeunes contrevenants. Cette sensibilisation aux questions de justice pour les jeunes relie directement les volets de financement au résultat stratégique du Ministère, qui vise « un système de justice équitable, adapté et accessible qui reflète les valeurs canadiennes » (Ministère de la Justice, juillet 2009). Sans les volets de financement, les répondants clés ont souligné que les programmes et projets correspondant aux priorités fédérales seraient limités (PFSJJ), voire inexistants (PSPIR et FSJJ), ce qui entraînerait des taux plus élevés de crime, de placement sous garde et de récidive.

3.2. Conception du programme et mise en œuvre des volets de financement de l'IJJ

Conception des volets de financement de l'IJJ

Dans l'ensemble, la conception des volets de financement est appropriée, et chaque volet comporte des caractéristiques qui répondent à la nature évolutive du cadre juridique. La conception du PFSJJ favorise l'élaboration de programmes visant à appuyer les objectifs fédéraux, notamment lorsqu'il s'agit de faire un choix entre deux modèles d'entente ainsi qu'entre les programmes instaurés au sein de chacune de ces ententes. Les catégories de priorité élevée, modérée et faible du PFSJJ sont suffisamment vastes pour englober une palette de programmes et de services adaptés aux besoins de chaque secteur de compétence, tandis que le partage progressif des coûts constitue une motivation pour cibler le financement sur les secteurs à haute priorité. Il s'ensuit que les accords PFSJJ sont importants pour veiller à affecter un niveau minimum de financement provincial/territorial à des programmes et services hautement prioritaires fondés sur des résultats. Pour la plupart des secteurs de compétence, les dépenses provinciales et territoriales sur les programmes et services concernés augmentent, alors que le pourcentage du financement total fourni par le gouvernement fédéral diminue; au fil du temps, l'absence d'une indexation fédérale risque d'entraîner l'érosion des capacités tant des provinces que des territoires à assurer des programmes et des services. Étant donné que les secteurs de compétence doivent maintenir leurs capacités de détention, toute réduction de services toucherait vraisemblablement les programmes hautement prioritaires.

Le programme de PSPIR assure un financement permettant d'augmenter l'accès à un choix plus vaste d'options de traitement à l'intention des adolescents violents souffrant de troubles mentaux. Toutefois, bien que les secteurs de compétence déclarent régulièrement le montant maximum admissible en vertu de la partie A, la plupart déclarent un montant inférieur à celui auquel elles sont admissibles pour la partie B, en particulier pendant la partie de la peine purgée dans la communauté. L'évaluation a par ailleurs établi la nécessité d'un plus grand nombre d'occasions de communication et de partage de l'information parmi les coordonnateurs du PSPIR, afin de permettre aux secteurs de compétence de mieux se familiariser les uns avec les autres et d'éclairer l'élaboration et le polissage de leurs processus PSPIR.

Un point fort essentiel du FSJJ concerne sa souplesse relativement à l'orientation du financement sur les questions émergentes dans les régions ou collectivités particulières; les projets ou approches de financement qui ne sont pas encore testés; et le bénéfice de la participation d'intervenants non traditionnels qui, sans son existence, ne s'impliqueraient pas dans les projets de justice pour les jeunes. Toutefois, cette souplesse doit être contrebalancée par une transparence et une formalisation renforcées de l'application des processus d'examen, notamment une meilleure accessibilité à l'information concernant ce fonds. Il pourrait par ailleurs bénéficier d'une plus grande visibilité et d'efforts de communication accrus, notamment en ce qui a trait aux mises à jour du site Web et à l'établissement d'appels d'offres supplémentaires, ainsi qu'une analyse plus poussée et une plus grande diffusion des résultats des projets.

Mesure du rendement des volets de financement de l'IJJ

L'évaluation a établi la nécessité d'améliorations dans le domaine de la mesure du rendement. Pour le PFSJJ et le PSPIR, le niveau et le type de renseignements fournis par les différents secteurs de compétence varient considérablement, tout comme le caractère opportun des rapports, ce qui limite les capacités d'évaluation en matière d'efficacité des programmes. Il conviendrait de revoir les exigences en matière de rapports en prévision de la prochaine série d'ententes de PFSJJ et d'accords de l'initiative PSPIR, afin d'établir une liaison claire par rapport aux résultats escomptés des volets de financement, et de tenir compte du niveau de données nécessaire pour chaque volet et indicateur. Les modifications récemment apportées aux exigences en matière de rapports pour le FSJJ sont une étape dans la bonne direction en vue de normaliser la collecte des données pour tous les projets. Il se pourrait par ailleurs que les bénéficiaires de fonds aient besoin d'aide pour déceler et mesurer des indicateurs appropriés visant à démontrer leurs progrès en matière d'atteinte des résultats escomptés.

3.3. Efficacité des volets de financement de l'IJJ

Efficacité du PFSJJ

L'évaluation a établi que les dépenses des provinces et des territoires sur les programmes et services sont fortement alignées sur les priorités fédérales articulées dans les accords PFSJJ. D'après les modalités des accords, les provinces et territoires qui ont satisfait aux exigences permettant d'obtenir la pleine contribution fédérale ont fait la preuve de cet alignement sur les objectifs de la politique fédérale de justice pour les jeunes. Pour certains secteurs de compétence, l'augmentation du financement des programmes et services hautement prioritaires s'est manifestée pour l'essentiel au cours de l'IRSJJ; quoi qu'il en soit, plusieurs provinces et territoires continuent d'augmenter leurs dépenses sur ces programmes et services. Les secteurs de compétence ont maintenu leur régime de dépenses sur les programmes et services hautement prioritaires à la suite du plafonnement du financement décidé en 2006-2007, bien que celui-ci ait créé certaines vulnérabilités, en particulier dans le domaine des services hautement prioritaires.

L'évaluation a établi que les provinces et territoires offrent une vaste palette de solutions de substitution aux tribunaux et à l'incarcération, bien qu'elle ait manqué de données comparables dans les rapports annuels pour approfondir son analyse sur cette tendance. D'après les éléments à sa disposition, les options de substitution à la disposition des secteurs de compétence concernaient les mesures et les sanctions extrajudiciaires, ainsi que les programmes d'assistance et de surveillance intensive (PASI), alors que l'ensemble des secteurs de compétence utilisait les rapports et les évaluations et avait mis en place des programmes de réadaptation et de réinsertion sociale. Les secteurs de compétence ont observé une diminution du taux d'adolescents inculpés, de la charge de travail des tribunaux pour adolescents et du taux de détention des jeunes après condamnation, ainsi qu'une augmentation proportionnelle dans l'utilisation d'autres options de détermination de la peine et du nombre de jeunes délinquants dont le cas a été réglé par le biais de solutions de substitution. Les taux de détention provisoire, néanmoins, n'ont pas connu les mêmes incidences, ce qui indique que des efforts supplémentaires doivent être déployés afin de déceler et de comprendre les problèmes dans ce domaine.

Bien qu'une proportion relativement importante de jeunes s'engage dans des comportements délinquants relativement mineurs, une minorité est néanmoins responsable d'actes de délinquance graves et chroniques. Dans la logique de l'objectif de proportionnalité du PFSJJ, l'évaluation a observé une diminution du recours aux tribunaux et au placement sous garde pour les infractions moins graves, et une plus grande concentration des contrevenants violents ayant commis des infractions graves dans les établissements de détention. Quoi qu'il en soit, l'écart entre la détermination de la peine et les taux d'incarcération est demeuré, tout comme le profil d'infraction des jeunes admis en détention provisoire, alors que davantage de jeunes étaient détenus par les services de police en vertu de la LSJPA plutôt que de la Loi sur les jeunes contravenants (LJC).

Efficacité du Programme de PSPIR

L'évaluation a établi que le programme de PSPIR a augmenté la capacité des secteurs de compétence à assurer des services spécialisés à l'intention des jeunes qui commettent des infractions graves avec violence et qui souffrent de maladies ou de troubles mentaux, et le fait que tous les secteurs de compétence ont suffisamment de capacités pour administrer les ordonnances PSPIR. Ces derniers ont en effet déclaré régulièrement le montant maximum admissible en vertu de la partie A du PSPIR, qu'ils ont utilisée pour recruter des employés spécialisés, obtenir des services sous contrat de la part d'organismes extérieurs, assurer la formation de leur personnel, entre autres activités. Les secteurs de compétence se disent incapables d'assurer ce type de services en l'absence du financement PSPIR.

Le programme de PSPIR a par ailleurs augmenté l'accès à des services spécialisés de réadaptation et de réintégration pour les jeunes qui commettent des infractions graves avec violence et qui souffrent de maladies ou de troubles mentaux. Quarante-deux ordonnances PSPIR ont été rendues pendant la période couverte par l'évaluation, ciblant des jeunes qui ont accédé à divers programmes et services auxquels ils n'auraient pas autrement eu accès en l'absence du financement. Cependant, les raisons pour lesquelles de nombreux secteurs de compétence n'ont pas demandé leur montant maximum admissible en vertu de la partie B n'apparaissent pas clairement, en particulier pour les journées communautaires admissibles.

Efficacité du FSJJ

La grande majorité des organismes menant des projets financés dans le cadre du FSJJ et le degré élevé de collaboration tant avec les intervenants traditionnels que non traditionnels en matière de justice pour les jeunes, indique l'atteinte du résultat escompté en matière de renforcement de la participation et de la collaboration avec divers partenaires dans le système de justice pour les jeunes. Près des deux tiers des projets ont créé de nouveaux partenariats avec le financement du FSJJ, dont près de la moitié concernent des partenaires traditionnels et non traditionnels en matière de justice pour les jeunes. Un autre indicateur important de ce résultat positif concerne la vaste proportion de projets qui ont obtenu un financement et un soutien en nature de la part d'autres sources pendant la période couverte par le projet ou à l'issue du financement du FSJJ. Celui-ci est souvent utilisé pour retenir l'attention et obtenir l'appui d'autres bailleurs de fonds.

Le FSJJ a par ailleurs généré une sensibilisation accrue aux nouvelles questions de justice pour les jeunes et aux jeunes ayant des besoins uniques grâce, notamment, à la révision annuelle des priorités et des critères de financement; l'attribution d'un financement ciblé en vue de régler les lacunes décelées, la mise à l'épreuve de projets pilotes novateurs, et l'appui apporté aux jeunes ayant des besoins uniques; ainsi que l'incorporation réussie de projets dans les programmes provinciaux et territoriaux, institutionnels ou organisationnels. Bien que l'intégration de projets pilotes dans la pratique courante indique que les connaissances acquises sont partagées dans une certaine mesure, l'évaluation a néanmoins établi la nécessité d'efforts accrus en matière d'analyse et de diffusion des résultats de projets. Afin d'atteindre le résultat escompté en matière de connaissance accrue des approches nouvelles et novatrices, le FSJJ se doit non seulement de financer des projets, mais également de veiller à ce que les résultats soient documentés et partagés avec les intervenants concernés, y compris les autres projets FSJJ, les autres partenaires provinciaux et territoriaux, les demandeurs éventuels et le public.

Une approche intégrée et coordonnée

L'évaluation a établi que des progrès avaient été réalisés dans le cadre du résultat escompté pour une approche mieux intégrée et coordonnée de la justice pour les jeunes, tant pour les volets individuels de financement que dans leurs relations les uns avec les autres. Les volets de financement consolident la coordination et la collaboration avec les partenaires traditionnels et non traditionnels dans les provinces, les territoires et les collectivités, et œuvrent ensemble de façon complémentaire pour cibler différents problèmes et secteurs du système de justice pénale pour les adolescents. Toutefois, il demeure certaines lacunes dans les programmes et services, qui se situent le plus fréquemment à la jonction des différents mandats ministériels (p. ex., justice et santé, justice et éducation, etc.).

3.4. Économie et efficience

La conception des programmes a permis d'assurer une administration efficace. En partageant la même équipe d'administration, le PFSJJ et le PSPIR ont affiché un rapport de coûts très faible (0,3 %). Le FSJJ coûte plus cher à administrer parce qu'il est basé sur des projets mais le rapport de coûts est néanmoins très raisonnable (6,4 %). Les personnes interviewées ayant commenté l'économie des projets du FSJJ ont souvent comparé le coût par participant au coût par incarcération pour une durée semblable. Quelques projets indiquaient le coût par participant, qui variait entre 10 $ et 5 000 $ environ, selon les groupes visés, le type de programme et le nombre de personnes touchées par le projet. En revanche, la détention d'un jeune coûte entre 75 000 $ et 100 000 $ par année. Par ailleurs, plus des trois quarts des projets du FSJJ ont obtenu du financement supplémentaire ou un appui non financier et près de la moitié des projets ont pu se poursuivre après la fin du financement du FSJJ.