Secteur du droit public évaluation

5. Conclusions

La présente section fait état des conclusions tirées des constatations présentées dans les sections précédentes. Les données qu’elle renferme sont axées sur les principaux enjeux et les questions de l’évaluation.

Pertinence

Existe-t-il un besoin continu de services du SDP?

Les priorités du gouvernement continuent de traduire un besoin de services juridiques du SDP. Les discours du Trône et les rapports budgétaires présentent plusieurs domaines et enjeux prioritaires liés au droit public. C’est le cas des initiatives stratégiques dans les domaines des droits de la personne, de l’amélioration du système de justice, de la lutte contre la discrimination, du secret professionnel de l’avocat, de la sécurité nationale, de la gouvernance et des langues officielles. L’évaluation révèle que les clients et les autres juristes de Justice qui utilisent les services juridiques du SDP considèrent que les sections du SDP apportent une connaissance du droit public et proposent des conseils « pangouvernementaux » sur les questions de droit public importantes, en particulier pour les dossiers risqués ou très complexes, qu’il est impossible d’obtenir ailleurs. La demande de services juridiques du SDP a diminué entre 2008-2009 et 2011-2012, un phénomène qu’on explique en partie par le recouvrement des coûts des services juridiques obtenus auprès de la SDCAI, de la SDP et de la SDIPRP, et des efforts d’autres juristes de Justice pour réduire les frais juridiques pour les clients, bien que l’évaluation n’ait pas répertorié d’effet sur la consultation du SDP dans les dossiers les plus délicats. Puisqu’on n’utilisera plus le recouvrement des coûts dans les services juridiques du SDP, il se peut que la demande augmente. Les résultats de l’évaluation peuvent tout de même offrir une base pour évaluer l’évolution de la demande de services.

Dans quelle mesure les objectifs et les activités du SDP s’harmonisent-ils avec les priorités et les objectifs du ministère de la Justice et du gouvernement du Canada dans son ensemble?

L’évaluation révèle amplement de preuves que le SDP appuie le programme législatif et stratégique du gouvernement fédéral. On consulte le SDP dans ces domaines prioritaires pour le gouvernement fédéral puisqu’ils touchent inévitablement aux questions de droit public. Une comparaison des discours du Trône et des discours budgétaires avec les plans opérationnels du SDP et les Rapports sur les plans et les priorités ministériels démontre cette harmonisation. Les sections du SDP contribuent au soutien des priorités du gouvernement, entre autres les initiatives stratégiques de sécurité nationale, les propositions en matière de droit pénal, l’application du Plan d’action économique du Canada, les ententes commerciales et d’investissement, et la Feuille de route pour la dualité linguistique canadienne.

Les résultats de l’évaluation démontrent que le SDP aide le ministère de la Justice à atteindre ses résultats stratégiques. Le SDP propose un examen objectif et indépendant des répercussions des lois et politiques fédérales sur les éventuelles questions constitutionnelles et de droits de la personne, ce qui appuie le premier résultat stratégique d’un système de justice équitable, adapté et accessible qui reflète les valeurs canadiennes. Le travail du SDP aide aussi le ministère de la Justice à atteindre son second résultat stratégique : la grande qualité des services juridiques du SDP et l’harmonisation du SDP avec les priorités gouvernementales créent des services juridiques efficaces et adaptés pour seconder le gouvernement fédéral.

Dans quelle mesure les services juridiques offerts par le SDP sont-ils conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

En vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, Justice Canada a pour mandat de soutenir le rôle du ministre de la Justice et Procureur général du Canada. En proposant des conseils juridiques et en aidant divers ministères et organismes fédéraux à rédiger des lois et à élaborer de nouveaux services et de nouvelles politiques à l’appui des priorités gouvernementales, le SDP aide Justice Canada à respecter son mandat de conseiller auprès des chefs des ministères fédéraux dans toutes les questions de droit qui touchent leur ministère. En représentant l’État dans les litiges sur les questions de droit public (au niveau national ou international), le SDP s’acquitte de la responsabilité du Ministère en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice, c’est-à-dire de « se charger de toutes les poursuites intentées par ou contre l’État ou un ministère ».

Efficacité

Dans quelle mesure le SDP atteint-il ses résultats escomptés?

Conseils rapides et cohérents

D’après de multiples éléments de preuve, l’évaluation révèle que les clients du SDP (principalement les SJM et les juristes régionaux) considèrent que les services juridiques qu’ils ont reçus du SDP étaient rapides et cohérents. Le Secteur a montré des résultats élevés sur le plan de la rapidité dans l’Enquête sur la satisfaction des clients, en dépit de la nature souvent urgente des demandes reçues. Les résultats des entrevues et de l’examen des dossiers ont révélé que de nombreuses demandes de services juridiques sont urgentes, c’est-à-dire que les réponses sont exigées dans un délai de quelques jours. La satisfaction par rapport à la rapidité était uniforme dans l’ensemble du SDP, à l’exception de la JLT, qui a subi des pressions particulières pendant la période de l’évaluation. La JLT a vu sa charge de travail augmenter considérablement à la suite d’une baisse du nombre d’ETP affectés aux conseils juridiques. Les personnes interrogées ont remarqué qu’elles avaient reçu en retard les réponses aux questions qu’elles avaient adressées à la JLT. Par conséquent, les efforts d’amélioration de la rapidité du service pourraient être axés sur la JLT et ses éventuels problèmes de ressources.

Dans l’ensemble, l’évaluation a révélé que les services du SDP sont cohérents et utiles pour les personnes qui les demandent. La vaste majorité des clients du SDP ont jugé que la cohérence des services juridiques offerts était soit « très bonne » ou « bonne ». L’évaluation a cependant révélé quelques points à améliorer. Certains juristes des SJM ont considéré que les conseils de quelques sections, notamment la SDCAI et la SDP, étaient à l’occasion trop techniques ou académiques pour les ministères ou organismes clients, si bien que les juristes des SJM devaient les réécrire. Les résultats de l’Enquête sur la satisfaction des clients ont aussi montré que la SDCAI et la SDP avaient montré des résultats inférieurs aux autres sections sur la présentation d’une perspective stratégique. Cette opinion doit cependant être mise dans le contexte de l’évolution du milieu de travail du SDP, où ses conseils juridiques sont aujourd’hui transmis directement aux ministères et organismes clients et de façon élargie à l’ensemble du gouvernement fédéral. Ce n’était pas le cas il y a plusieurs années. Le SDP a réagi en élaborant des pratiques optimales pour les avis juridiques et chaque section mise sur ces pratiques et sur un cadre de gestion de la qualité qui servent d’orientation sur des questions comme la communication des conseils juridiques aux clients. Compte tenu de ces résultats, il se peut que le SDP souhaite envisager d’autres moyens de réagir à cette modification de la pratique du droit et à l’optimisation de sa collaboration avec les juristes qui demandent des conseils pour que le but et l’utilisation des conseils, y compris les personnes auxquelles ils s’adressent, soient clairement définis.

Uniformité des conseils

La prestation de conseils uniformes est un résultat immédiat (pour les ministères et organismes) et intermédiaire (pour le gouvernement du Canada). Puisque la prestation de conseils uniformes aux clients immédiats dans le cadre de consultations appropriées sur des questions transversales entre les ministères et organismes entraînera des conseils uniformes à l’ensemble du gouvernement du Canada, ces résultats sont évalués ensemble.

L’évaluation s’est penchée sur trois niveaux d’uniformité de base :

  1. l’uniformité interne – autrement dit, la mesure dans laquelle les conseils sur les questions de droit public sont uniformes au sein du SDP (ou entre les sections du SDP);
  2. l’uniformité au ministère de la Justice (c.-à-d. la mesure dans laquelle le Ministère « parle d’une seule et même voix »); et
  3. l’uniformité au gouvernement fédéral (c.-à-d. la mesure dans laquelle on adopte une perspective « pangouvernementale » sur les questions juridiques).

Dans les trois domaines, plusieurs éléments de preuve confirment que le SDP propose des conseils juridiques cohérents. Les consultations internes au SDP, entre le SDP et d’autres juristes de Justice, et entre les juristes de Justice (y compris le SDP) et d’autres ministères et organismes touchés se déroulent lorsqu’elles sont nécessaires. Le SDP et les autres juristes de Justice signalent que, lorsqu’il y a des désaccords, qui seraient rares, ceux-ci peuvent être résolus de façon informelle au moyen de consultations et de réunions entre les juristes du SDP, les SJM ou les juristes régionaux. On a répertorié quelques points à améliorer. Bien que les avis communs des sections du SDP ne soient pas toujours à préconiser lorsque plus d’une section du SDP prend part à un dossier juridique, certains intervenants ont remarqué que les sections du SDP pouvaient produire des avis communs plus souvent qu’ils le font à l’heure actuelle. L’évaluation révèle aussi que le CCND, la seule structure formelle de Justice capable de veiller à l’uniformité des conseils juridiques, n’était pas utilisée assez souvent. Bon nombre de raisons peuvent expliquer sa faible utilisation, notamment un manque perçu de clarté par rapport au rôle du CCND et un manque général de connaissances du comité. Par conséquent, il se peut qu’il soit justifié d’examiner le mandat du CCND et de clarifier son rôle au Ministère.

Tous les éléments de preuve montrent que le SDP effectue sa tâche d’informer les avocats plaidants du gouvernement, les décisionnaires et les hauts fonctionnaires des risques juridiques, des options juridiques et des options stratégiques, le cas échéant. Bien que les juristes du SDP ne participent pas à toutes les étapes de la GRJ (identification, évaluation, atténuation et gestion), comme le niveau et l’étape de participation dépendent du dossier, les intervenants qui travaillent avec le SDP signalent qu’ils accordent de la valeur aux contributions du SDP à la GRJ. Les intervenants soulignent aussi que le SDP participe un peu moins à l’information des intervenants sur les options stratégiques et les stratégies de contentieux, puisque ce sont les SJM et les juristes du contentieux qui, respectivement, sont vus comme responsables de ce rôle. Quoi qu’il en soit, les principaux intervenants étaient satisfaits du niveau et de la qualité de la participation du SDP. Le processus de breffage est considéré généralement efficace pour informer les hauts fonctionnaires des questions de droit public et des risques juridiques, mais on manifeste certaines craintes par rapport au long processus d’approbation de notes d’information, qui peut créer des retards, et à la nature du processus d’information, où le SDP répond aux demandes d’information plutôt que de déterminer s’il doit également informer les hauts fonctionnaires. Cependant, le SDP a créé d’autres processus pour informer les hauts fonctionnaires lorsque ceux-ci sont responsables d’un dossier.

Défense efficace de la position du gouvernement du Canada

La défense efficace consiste à communiquer la position juridique du gouvernement au niveau national et au niveau international. Au niveau national, le SDP contribue à l’élaboration de positions juridiques uniformes et d’une approche pangouvernementale des enjeux juridiques défendus devant le tribunal. Le rôle du SDP pour communiquer la position du gouvernement aux intervenants nationaux est considéré plus limité, puisqu’on le voit principalement comme le rôle du ministère ou organisme client. L’évaluation compte peu de preuves de l’efficacité du SDP pour défendre la position du gouvernement au niveau international, quoique si on se fie aux exemples donnés dans les documents et par les intervenants, le SDP est fort respecté au niveau international, et son travail contribue à la communication efficace des positions juridiques du Canada devant les tribunaux internationaux et les autres tribunes internationales.

Formation des juristes de Justice sur les principes de droit public et les tendances juridiques

L’évaluation confirme que le SDP s’acquitte activement de son rôle de formation des juristes de Justice. Ensemble, ses sections ont offert plus de 200 événements à plus de 3 600 participants par l’intermédiaire de la DDP du Ministère. Ces chiffres sous-représentent la formation offerte par le SDP, puisque les sections offrent d’autres cours à l’extérieur de la DDP. Ces séances de formation hors DDP constituent un volume important de formation. L’évaluation a révélé plusieurs lacunes ou d’autres problèmes par rapport aux renseignements recueillis sur la formation du SDP : les renseignements sur la DDP ont dû être corrigés pour certaines sections; la formation hors DDP n’était pas suivie de façon uniforme par l’ensemble des sections; les renseignements utiles manquaient (p. ex., nombre et type de participants, matière de la formation); et les sections n’évaluaient pas leurs séances de formation hors DDP. Compte tenu de l’importance de la formation du SDP dans la promotion du Secteur et dans l’information des autres juristes sur les questions de droit public, il se peut que le SDP souhaite effectuer des analyses plus systématiques de sa formation au niveau du Secteur et/ou des sections pour veiller à ce que la formation réponde aux besoins. La formation du SDP offerte aux autres juristes de Justice deviendra peut-être encore plus importante lorsque le recouvrement des coûts ne sera plus appliqué à la SDP, à la SDCAI et à la SDIPRP. Il se peut que la formation facilite la qualité et la clarté des demandes juridiques et des versions préliminaires ou partielles des conseils juridiques; autrement dit, il est possible que la formation devienne un mécanisme encore plus important pour gérer la demande et réduire le coût des services juridiques du SDP.

En ce qui a trait à la formation des juristes du SDP, les résultats de l’évaluation indiquent que la satisfaction par rapport aux possibilités de formation et de développement des compétences offertes au SDP a diminué pendant la période de l’évaluation. Selon les juristes du SDP, les causes seraient le besoin d’une formation adéquate pour les experts en la matière, limitée par les restrictions budgétaires sur les déplacements et l’inscription aux formations offertes par des tiers. De plus, on opte davantage pour une formation de base pour répondre aux exigences de FJP des barreaux provinciaux.

Confiance envers les juristes du SDP comme experts

Tous les éléments de preuve indiquent que les juristes du SDP sont considérés comme des experts en droit public. L’Enquête sur la satisfaction des clients s’est traduite par une évaluation générale élevée pour l’expertise, y compris la perception selon laquelle le SDP mise sur des connaissances d’experts. Les juristes des SJM ont remarqué que cette expertise leur permet de faire approuver la consultation du SDP par leurs clients. Les autres juristes de Justice reconnaissent généralement que le SDP a des compétences qui dépassent ce que pourraient offrir les SJM en matière de droit public.

On examine les conseils juridiques pour que le gouvernement du Canada se dote d’une politique et d’un cadre juridique appropriés pour refléter ses obligations intérieures et internationales. Le rôle du SDP est de donner des conseils juridiques, que le client peut intégrer à son processus décisionnel mais aussi choisir de ne pas suivre. Comme la décision finale revient au client, le résultat du SDP est de donner des conseils juridiques qui entrent en ligne de compte dans l’élaboration du cadre stratégique et juridique. L’évaluation révèle que les SJM et les clients tiennent compte régulièrement des conseils du SDP et considèrent qu’ils ont une influence sur leurs décisions étant donné l’expertise du Secteur en droit public.

Efficience et économie

Dans quelle mesure le SDP est-il capable de gérer la demande en services juridiques et stratégiques?

De façon générale, le SDP aurait suffisamment de ressources (humaines, technologiques, matérielles et financières) pour gérer la demande de services. Les juristes croient généralement qu’ils ont les outils nécessaires pour faire leur travail. La seule section qui semble présenter un déficit de ressources est la JLT, où les juristes portent une charge de travail qui dépasse nettement celle des autres sections du Secteur et les normes ministérielles quant au nombre d’heures que consacre un avocat au cours d’un exercice. Il se peut que le SDP concentre ses efforts pour déterminer si la JLT aura suffisamment de ressources pour répondre à la demande projetée, étant donné particulièrement les priorités du gouvernement de négocier d’autres ententes sur le commerce et l’investissement au niveau international.

Après avoir terminé la collecte des données pour l’évaluation, on a appris que le recouvrement des coûts ne s’appliquerait plus aux sections du SDP. Les conséquences de ce changement sur la capacité du Secteur de gérer la demande et maintenir son taux de réponse, sa qualité et son efficience dans la prestation de services sont inconnues, quoique l’évaluation indique que le recouvrement des coûts a pu réduire la demande de services du SDP dans les dossiers à bas profil (peu risqués et peu complexes). Les constats de l’évaluation peuvent servir de base au SDP pour évaluer les effets de la nouvelle approche de financement sur la demande et l’efficience. Le SDP voudra peut-être analyser les effets de la nouvelle approche de financement sur les niveaux de la demande, la prestation des services et les efficiences administratives après l’exercice 2013-2014.

Dans quelle mesure les services du SDP sont-ils fournis de façon rentable?

On a créé le MPD pour réaliser des économies dans les services juridiques, et l’une des méthodes retenues a été le jumelage de juristes avec le risque et la complexité des dossiers pour réaliser des efficiences dans les activités juridiques. L’idée était que les avocats débutants soient affectés à des dossiers peu risqués et peu complexes. L’exactitude du modèle pour un groupe de spécialistes et d’experts comme le SDP a été questionnée par certains intervenants. La nature du rôle des avocats débutants au Secteur, qui s’acquitte de responsabilités cruciales d’une approche pangouvernementale des questions de droit public et doit souvent répondre dans des délais serrés, a été jugée limitée. Bien que les intervenants croient que l’affectation d’avocats à des dossiers en vertu du MPD soit correcte, personne n’est capable de confirmer cette perception à l’heure actuelle. Les données sur le risque juridique et les niveaux de complexité sont inexistants dans environ 99 % des fichiers du SDP. Même si ces données existaient, l’unité d’analyse (un dossier) ne serait peut-être pas la bonne, puisque l’urgence des demandes juridiques (et un dossier peut contenir plusieurs demandes) est souvent ce qui crée le besoin de solliciter un avocat-conseil. De plus, comme les juristes du Secteur considèrent généralement que leur travail est complexe, ils ont questionné l’applicabilité du MPD au milieu de pratique du SDP. Pour faciliter la gestion du Secteur et démontrer le respect de l’esprit du MPD, il se peut que le SDP souhaite élaborer des indicateurs de rendement liés à l’affectation des tâches (dossiers, demandes juridiques) qui sont appropriés pour le SDP et qui peuvent être suivis.

Généralement, on considère que le SDP offre des services juridiques rentables. En fait, pendant la période couverte par l’évaluation, les dépenses du SDP ont connu une croissance modeste d’un peu plus de 3 %. L’un des domaines à améliorer selon l’évaluation serait la qualité des demandes de services juridiques, qui varient par leur clarté et leur exhaustivité. Les demandes qui manquent de clarté ou la mauvaise compréhension des attentes des besoins des clients peuvent entraîner des tâches supplémentaires non nécessaires. La formation et l’amélioration des communications entre le SDP et les autres juristes de Justice devraient améliorer la qualité des demandes juridiques. De plus, Justipédia est considéré comme un outil essentiel pour améliorer les efficiences pour les juristes du SDP, de même que celles des autres juristes de Justice, qui peuvent utiliser Justipédia pour déterminer si des avis juridiques ont déjà été donnés sur des questions de droit en particulier.