Direction du contentieux évaluation rapport final
2. Profil de la Direction du contentieux
La Direction du contentieux est l’un des groupes spécialisés de Justice Canada qui offrent des services juridiques aux ministères et organismes pour les aider à réaliser leurs priorités en matière de politiques et de programmes et pour faire progresser les objectifs globaux du gouvernement fédéral. Par l’entremise de cette activité de programme, le Ministère fournit également des services juridiques au Portefeuille de Justice et appuie le ministre dans son rôle de conseiller juridique auprès du Cabinet relativement à des enjeux « pangouvernementaux » complexes. Le SPGA, Contentieux est chargé de la coordination des litiges qui concernent la Couronne fédérale dans toutes les provinces et tous les territoires, sous le régime du droit civil et de la common law. Il doit de plus veiller à ce que la Couronne fédérale respecte ses obligations en matière de langues officielles. Un modèle logique détaillé pour la Direction du contentieux, illustrant la relation entre les activités prévues de la Direction et ses résultats attendus, se trouve à l’annexe A.
2.1. Structure et services
La structure organisationnelle de la Direction du contentieux est présentée à la figure 1. La Direction est dirigée par le SPGA, Contentieux. L’évaluation porte sur toutes les unités de la Direction du contentieux, à l’exception de la Gestion des affaires. Bien que la Gestion des affaires appuie le SPGA, Contentieux et les activités de la Direction du contentieux en assumant un rôle de leadership de gestion, la Gestion des affaires constitue une fonction ministérielle qui ne s’inscrit pas dans l’évaluation des services juridiques.
Figure 1 : Organigramme de la Direction du contentieux
Figure 1 : Organigramme de la Direction du contentieux - Équivalent textuel
Le SPGA, Direction du Contentieux est responsable de la Direction.
Les sept entités suivantes relèvent directement du SPGA, Direction du Contentieux : Gestion des affaires, Section du contentieux des affaires civiles, Unité de la gestion des recours collectifs et des litiges de masse, Centre de gestion de la pratique du contentieux des affaires civiles, Service d’entraide international, Coordonnateur de la sécurité nationale.
Le Groupe sur la sécurité nationale relève du Coordonnateur de la sécurité nationale.
SPGA, Contentieux
Le SPGA, Contentieux joue le rôle de conseiller juridique en chef du gouvernement dans les litiges mettant en cause la Couronne. Outre qu’il supervise les travaux de la Direction du contentieux, le SPGA, Contentieux donne des conseils stratégiques et sur les questions de fond au ministre de la Justice, à l’équipe du sous-ministre (SM), et au Bureau du Conseil privé (BCP) sur toutes les questions soulevées dans le cadre des litiges. De plus, le SPGA, Contentieux coordonne les litiges qui concernent la Couronne fédérale dans toutes les provinces et tous les territoires.
Section du contentieux des affaires civiles (SCAC)
La SCAC offre des conseils juridiques, des conseils juridiques stratégiques et des services de contentieux aux ministères et organismes fédéraux. Les avocats formulent des conseils juridiques sur les questions pouvant faire l’objet d’un litige, ainsi que des conseils juridiques stratégiques sur les solutions stratégiques ou législatives possibles concernant les questions portées devant les tribunaux ou susceptibles de l’être. Les avocats comparaissent à tous les échelons des cours provinciales et fédérales, des tribunaux administratifs fédéraux et provinciaux, des comités parlementaires, et des tribunaux internationaux.
La responsabilité en matière de fourniture de services de contentieux au gouvernement fédéral est partagée entre la SCAC et les bureaux régionaux. Ces derniers se chargent principalement de la gestion des services de contentieux dans leur propre région Note de bas de page 2 , alors que la SCAC gère ces services dans sa région géographique (la région d’Ottawa, qui couvre aussi l’est et le nord-est de l’Ontario). Lorsqu’une affaire débute dans une région et que le SPGA, Contentieux estime qu’elle est d’importance nationale, il s’entretient avec le directeur général régional et peut exiger soit que les avocats plaidants de la région soient tenus d’informer directement son bureau ou, de temps à autre, que la conduite du litige soit transférée à la SCAC. Celle‑ci gère aussi les litiges lorsqu’une région n’a pas l’expertise nécessaire, notamment en matière de sécurité nationale ou de langues officielles dans certaines régions. Contrairement aux bureaux régionaux, la SCAC n’est pas organisée selon des portefeuilles. Toutes ses activités relèvent de la responsabilité du SPGA, Contentieux.
Les avocats de la SCAC collaborent étroitement avec ceux des USJM dans les dossiers de contentieux. Dans les affaires qu’ils prennent en charge, les avocats de l’USJM les soutiennent, compte tenu de leur meilleure connaissance de la structure, des politiques et des programmes du ministère ou organisme client. Le travail dans certains domaines spécialisés du droit est mené par des USJM spécifiques qui gèrent indépendamment leurs dossiers de contentieux. Par exemple, les questions relatives à l’emploi présentées devant la Commission des relations de travail et de l’emploi dans la fonction publique et le contrôle judiciaire connexe en Cour fédérale sont traitées par les Services juridiques du Conseil du Trésor Note de bas de page 3 . Ces USJM ne sont tenues de consulter le chef de la SCAC que lorsque les différents intervenants ministériels ont des points de vue incompatibles à propos des instructions à diffuser dans une affaire en particulier.
Unité de la gestion des recours collectifs et des litiges de masse (UGRCLM)
Cette unité de la Direction suit et gère les recours collectifs dans le cadre desquels la Couronne fédérale s’inscrit à titre d’intimé ou de tierce partie dans un procès. Elle suit en outre les affaires susceptibles de retombées sur la Couronne fédérale, notamment les recours collectifs qui font litige sur le plan des principes d’application étendue, les recours collectifs dans le cadre desquels la Couronne ferait partie du comité de recours, ou encore les recours non collectifs susceptibles d’avoir des incidences pour les recours collectifs.
Le rôle de l’UGRCLM en matière de suivi et de gestion de ces affaires consiste à assurer la coordination et la cohérence des positions juridiques adoptées par le gouvernement fédéral et à envisager les conséquences éventuelles de ces positions juridiques sur d’autres procédures de contentieux, mesures ou initiatives stratégiques avant de les appuyer. L’Unité échange aussi de l’information sur les normes et les pratiques exemplaires, et s’efforce d’aider les avocats à acquérir de l’expertise en matière de traitement des recours collectifs par le truchement de la formation et d’autres activités. En outre, l’UGRCLM participe à des procédures de contentieux dans certains recours collectifs d’envergure nationale très médiatisés ou délicats sur le plan politique. Plus précisément, elle :
- participe à des téléconférences mensuelles entre avocats actifs dans des recours collectifs pour échanger de l’information sur les pratiques exemplaires et élaborer des positions juridiques uniformes;
- examine des documents avant leur présentation en cour pour vérifier l’uniformité des positions adoptées;
- regroupe les documents déposés et élabore des documents de précédent uniformisés;
- participe à des groupes de travail qui étudient les questions soulevées dans les recours collectifs clés et formule des recommandations;
- supervise et suit les recours collectifs concernant ou susceptibles de concerner la Couronne fédérale, ainsi que les recours non collectifs importants qui ont des retombées sur les recours collectifs;
- porte des recours collectifs en justice, soit à titre d’avocat principal ou en fournissant des conseils d’expert et un soutien de contentieux aux avocats régionaux à titre de membre de l’équipe du contentieux Note de bas de page 4 .
Au cours d’une année donnée, l’Unité encadre les dossiers dans l’ensemble du pays, sachant que la plupart des secteurs de compétence auront au moins un recours collectif de son ressort. Elle travaille aussi avec de nombreux ministères et organismes fédéraux, puisque des recours collectifs uniques en font souvent intervenir plusieurs. Essentiellement, l’UGRCLM peut assumer trois rôles :
- supervision passive des affaires traitées dans les bureaux régionaux;
- supervision proactive des affaires particulièrement délicates sur fond de participation directe à titre de membre de l’équipe de contentieux;
- prise en charge de certains recours collectifs d’envergure nationale à titre d’avocat principal.
Il arrive fréquemment que ces recours collectifs d’envergure nationale soient gérés en collaboration avec des avocats régionaux. La formation d’équipes de contentieux nationales facilite l’élaboration de réponses complètes et coordonnées pour la gestion de recours collectifs imbriqués et conflictuels qui peuvent être intentés dans des provinces ou des territoires différents. Les avocats de l’USJM participent aussi fréquemment en tant que membres de l’équipe de contentieux. Leurs principales responsabilités dans ces circonstances consistent à veiller à ce que les communications aux clients au sujet de la stratégie des équipes et des exigences de la procédure soient claires et cohérentes, et à ce que les instructions soient reçues à point nommé après la tenue de consultations appropriées avec le client. Les avocats de l’UGRCLM peuvent aussi, à titre exceptionnel, mener certains aspects du dossier (interrogatoire ou plaidoirie) lorsque certains points de droit ont été abordés dans d’autres secteurs de compétence ou devant la Cour suprême du Canada.
Centre de gestion de la pratique du contentieux (CGPC)
Les principales responsabilités du CGPC se rapportent à la gestion du Programme des mandataires (PM), un programme national visant à renforcer la capacité du Ministère d’offrir des services juridiques efficaces et adaptés au gouvernement du Canada, par la nomination et la gestion de mandataires. Les mandataires sont des cabinets d’avocats ou des praticiens du droit du secteur privé dont les services ont été retenus par le ministère de la Justice ou qui relèvent de ce dernier pour la prestation de services juridiques au gouvernement du Canada et pour agir au nom du ministre de la Justice et procureur général du Canada. Les décisions en matière d’impartition des activités juridiques sont fondées sur des critères établis, comme l’éloignement géographique des régions, les situations dans lesquelles il y a des conflits d’intérêts, les questions de capacité et de disponibilité (charge de travail) des avocats du ministère de la Justice, et les considérations relatives aux situations nécessitant une expertise spécialisée.
Le CGPC aide le SPGA, Contentieux et le SM de la Justice à établir et à mettre en œuvre le cadre de contrôle de la gestion qui régit l’impartition des activités juridiques, notamment la sélection et la nomination des mandataires et la gestion de leurs activités et dépenses. Conformément au cadre établi, le CGPC veille à ce que Justice Canada fasse preuve de diligence raisonnable en matière d’impartition des activités juridiques, et à ce que les processus associés à la recherche, à la sélection, à la nomination et à la gestion des mandataires favorisent l’ouverture, l’équité et la transparence, outre l’optimisation des ressources.
Le CGPC appuie aussi le SPGA, Contentieux pour un vaste éventail de projets et de questions ayant trait à la prestation de services juridiques. En particulier, il définit et organise des séances de formation particulières et ciblées et planifie et tient la Conférence nationale des litiges qui a lieu tous les 18 mois.
Service d’entraide internationale (SEI)
Le SEI exerce les fonctions attribuées au ministre de la Justice à titre d’autorité centrale du Canada dans le cadre de la Loi sur l’extradition et de la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle (LEJMC), et conseille le ministre au sujet de ses responsabilités en vertu de ces lois. Le Service examine et coordonne les demandes d’extradition et d’entraide juridique que reçoit le Canada, ainsi que celles faites par le Canada à d’autres pays. Il entretient une relation bilatérale en matière d’extradition avec plus de 80 pays et a établi des traités bilatéraux d’entraide juridique avec 35 autres, ainsi qu’un certain nombre de tribunaux internationaux, notamment la Cour pénale internationale.
Les poursuites en vertu de la Loi sur l’extradition et de la LEJMC sont assurées par les avocats du ministère de la Justice dans la région où elles sont engagées. Lorsque les poursuites sont engagées dans la région d’Ottawa-Gatineau ou dans le nord-est de l’Ontario, elles sont menées par des membres du SEI. Le Service appuie aussi la participation du Canada au Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux, un organe international chargé de l’établissement de normes de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement des activités terroristes auxquelles souscrit le Canada. Le SEI a un agent de liaison avec l’étranger à Bruxelles.
Plus précisément, les activités du Service couvrent :
- la fourniture de conseils d’ordre général au Ministère au sujet des deux lois mentionnées ci‑dessus et de leur fonctionnement;
- la réception de toutes les demandes d’extradition et d’entraide juridique faites par les États étrangers au Canada (demandes entrantes);
- l’assistance aux services de police et des poursuites du Canada en matière de demandes d’extradition et d’entraide juridique à d’autres pays et la communication avec les pays étrangers relativement à l’exécution de ces demandes (demandes sortantes);
- l’examen des demandes entrantes et sortantes afin de vérifier qu’elles respectent toutes les exigences juridiques;
- la délivrance des autorisations requises en vertu de la loi au nom du ministre de la Justice;
- la gestion et la coordination de toutes les demandes d’aide internationale faites au Canada et par lui;
- la consultation avec les ministères et organismes fédéraux qui ont des informations ou des preuves au sujet des demandes d’entraide juridique, afin de déterminer s’il convient de divulguer ces renseignements sans faire appel à une ordonnance de la cour;
- la direction et l’orientation des avocats du ministère de la Justice dans les régions et les services de poursuite provinciaux qui mènent des procédures de contentieux dans le domaine de l’aide internationale;
- les poursuites en matière d’extradition et les demandes d’entraide juridique dans la région d’Ottawa-Gatineau et dans le nord-est de l’Ontario;
- la préparation de nombreux conseils juridiques et d’ébauches de lettres de décision pour le ministre, à l’appui de son obligation statutaire de décider personnellement de l’issue des dossiers d’extradition entrants;
- le maintien de bonnes relations avec les partenaires du Canada en matière d’extradition et d’entraide juridique;
- l’offre de formation dans le domaine de l’aide internationale.
Le SEI effectue aussi un certain nombre d’activités associées à l’élaboration de politiques :
- Il élabore des politiques se rapportant aux demandes d’extradition et d’entraide juridique en consultation avec d’autres sections du ministère de la Justice ou avec les ministères et organismes fédéraux intéressés. Il a, par exemple, élaboré une politique sur les situations dans lesquelles le témoignage d’un employé du gouvernement canadien est sollicité dans une instance étrangère.
- Il assure la coordination avec les autres ministères et organismes pour veiller à ce que les intérêts en matière de sécurité nationale ne soient pas lésés par le témoignage, et il œuvre avec l’État demandeur à l’imposition des conditions nécessaires pour le témoignage (comme limiter l’interrogatoire à certaines questions).
- Il participe aux négociations des accords ou des traités internationaux qui concernent les demandes d’extradition et d’entraide juridique ou pourraient avoir une incidence sur elles. En outre, le SEI appuie la participation du Canada à des instances internationales comme le Forum sur la criminalité transfrontalière, le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux, l’Organisation des États américains, le Réseau d’entraide juridique d’extradition et les réunions du Groupe de Rome-Lyon du G8.
Groupe sur la sécurité nationale (GSN) et coordonnateur de la sécurité nationale (CSN)
Le GSN agit à titre de service central de coordination pour l’article 38 de la Loi sur la preuve au Canada (LPC), qui crée un processus visant à protéger l’information sensible ou qui peut être préjudiciable. Plus précisément, le GSN :
- répond aux questions d’ordre général sur le fonctionnement de l’article 38;
- reçoit les avis prévus à l’article 38 au nom du PGC;
- coordonne la réponse du gouvernement aux avis prévus à l’article 38, et notamment consulte les ministères et organismes concernés;
- décide s’il faut divulguer les instances au sens de l’article 38, quand et à qui;
- offre des conseils juridiques au CSN et au SPGA, Contentieux sur la question de savoir si l’information qui fait l’objet de l’avis prévu à l’article 38 doit être divulguée;
- communique la décision du CSN et du SPGA, Contentieux à la partie qui donne l’avis en vertu de l’article 38;
- donne des instructions à l’avocat plaidant en matière civile sur les demandes faites en vertu de l’article 38 et, de temps à autre, plaide l’affaire en cour.
Les avocats du GSN puisent dans leur expérience pour donner des conseils juridiques indépendants aux clients sur la sécurité et le renseignement (S et R), et coordonner l’Équipe d’urgence de Justice – un réseau d’avocats qui participe à des exercices, fournit des conseils dans les situations d’urgence, et met au point des outils ou des ressources associés à la gestion des urgences. Les membres du personnel du GSN se livrent à des activités de communication et de formation pour accroître la sensibilisation aux principaux enjeux juridiques en matière de S et R, en particulier dans le contexte de l’article 38 de la LPC.
Le GSN appuie aussi le CSN, un poste d’avocat général principal qui relève du SPGA, Contentieux. Le CSN est responsable de la promotion du leadership stratégique et de la coordination et de l’intégration efficaces des procédures de contentieux, des conseils et des activités stratégiques du Ministère en matière de S et R. Au nom du CSN, le GSN agit à titre d’interface entre le BCP et Justice pour les affaires relatives aux comités de S et R de niveau supérieur, et prépare des documents d’information pour ces comités. Toujours dans le cadre de son mandat de coordination, le GSN assure la fonction de secrétariat pour deux comités de S et R importants : le Comité sur la sécurité nationale et le renseignement (CSNR), un organe interne, et le Sous-comité des SM sur les questions de droit relatives à la sécurité nationale, un comité interministériel.
Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges
Le Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges appuie le SPGA, Contentieux dans tous les aspects des services de soutien aux litiges et de la technologie, qu’il s’agisse de la fourniture d’outils et de processus de soutien des litiges, ou de la preuve électronique, de stratégies de divulgation, ou de pratique des litiges. Le Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges est chargé :
- d’élaborer et de mettre en œuvre la stratégie de la preuve électronique et de soutien aux litiges du Ministère;
- d’établir un seul point d’accès pour les ressources et les services relatifs à la communication préalable, à la preuve électronique et à la divulgation;
- d’offrir des conseils aux hauts fonctionnaires et aux ministres sur la stratégie et les questions relatives à la preuve électronique;
- d’offrir des activités d’apprentissage et de formation liées à la communication préalable, à la preuve électronique et à la divulgation.
2.2. Comité national du contentieux (CNC)
Le CNC est le principal organisme consultatif pour tous les litiges, peu importe l’échelon du système judiciaire. Le SPGA, Contentieux préside le Comité et les membres permanents en sont les SPGA et les sous-ministres adjoints (SMA) qui représentent les portefeuilles, les représentants des sections de la Direction du contentieux, les présidents des comités du contentieux des bureaux régionaux, les coordonnateurs des pourvois devant la Cour suprême du Canada, et les représentants des secteurs des politiques et du droit public de Justice Canada.
Le Comité joue un rôle consultatif et de coordination. Il supervise les contentieux importants auxquels la Couronne fédérale est partie ou dans lesquels le gouvernement pourrait intervenir, et surveille les tendances en matière de contentieux. Le CNC constitue une tribune où les positions juridiques sont débattues avant d’être portées devant les tribunaux afin que les positions du PGC soient cohérentes à l’échelle nationale et tiennent dûment compte des orientations du gouvernement. Le Comité examine toutes les recommandations de pourvoi devant la Cour suprême du Canada ainsi que les plaidoiries et les faits avant leur dépôt en cour. Il formule aussi des recommandations au ministre et au SM de la Justice afin de déterminer s’il convient d’intervenir dans les affaires importantes. Il assume en outre un rôle de supervision pour veiller à la bonne gestion du risque juridique. Les dossiers portés à l’attention du CNC proviennent en bonne partie des comités du contentieux des bureaux régionaux et de la Direction du contentieux.
Le CNC suit les litiges importants susceptibles d’avoir une grande incidence sur le droit ou les intérêts du gouvernement. Il formule aussi des recommandations à l’intention du ministre et du SM de la Justice concernant les interventions et les observations dans les dossiers importants, quel que soit l’échelon du système judiciaire.
Le Comité constitue une tribune pour la réconciliation de points de vue divergents sur des enjeux juridiques, pour assurer que le ministère de la Justice parle d’une seule et même voix, que les arguments avancés par les mandataires ou les avocats du Ministère au nom du PGC soient cohérents, et que les préoccupations stratégiques du gouvernement, du PGC et des ministères clients soient prises en compte.
2.3. Ressources
Le tableau 1 présente les dépenses réelles de fonctionnement de la Direction du contentieux au cours des six derniers exercices Note de bas de page 5 . Au cours de cette période, les dépenses de la Direction ont augmenté de 31 %. Comme on peut le voir ci‑après, ce changement est dû à une hausse des salaires de 42 %, les dépenses de fonctionnement et d’entretien ayant diminué (de 42 % aussi).
| 2008-2009 | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Salaires avant les RASE | 13 998 434 | 16 908 137 | 18 761 303 | 18 872 798 | 18 878 161 | 19 940 591 |
| RASE à 20 % | 2 799 687 | 3 381 627 | 3 752 261 | 3 774 560 | 3 775 632 | 3 988 118 |
| Sous-total : Dépenses salariales |
16 798 121 | 20 289 764 | 22 513 564 | 22 647 358 | 22 653 793 | 23 928 709 |
| Fonctionnement et entretien | 2 555 710 | 2 495 744 | 2 764 000 | 2 772 435 | 1 614 688 | 1 486 064 |
| Dépenses annuelles totales | 19 353 831 | 22 785 508 | 25 277 564 | 25 419 792 | 24 268 481 | 25 414 773 |
Source : Données fournies par la Direction du contentieux.
Le 31 mars 2014, la Direction du contentieux employait un peu plus de 200 équivalents temps plein (ETP) dans les catégories présentées au tableau 2.
| Catégorie | SPGA, Contentieux Note de bas de page 6 | SCAC | CGPC | UGRCLM | Preuve électronique | SEI | GSN | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Avocats | 7,87 | 38,94 | 3,0 | 5,75 | 6,64 | 19,95 | 12,02 | 94,17 |
| Parajuristes | 1,13 | 16,79 | 1,00 | 3,96 | 5,88 | 9,11 | 9,33 | 47,20 |
| Administration | 5,94 | 30,00 | 7,03 | 3,17 | 3,00 | 6,69 | 3,00 | 58,83 |
| Total des ETP | 14,93 | 85,73 | 11,03 | 12,88 | 15,53 | 35,75 | 24,35 | 200,20 |
Source : Direction du contentieux
Nota : Le personnel du Bureau de la gestion des affaires est inclus dans la catégorie SPGA.
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