Direction du contentieux évaluation rapport final
Sommaire
1. Introduction
En vertu du pouvoir qui lui est conféré par la Loi sur le ministère de la Justice, le procureur général du Canada (PGC) est responsable de la conduite de toutes les poursuites engagées pour ou contre la Couronne, les ministères, ou les sociétés mandataires de la Couronne. La fonction du contentieux au sein du ministère de la Justice est prise en charge par la Direction du contentieux à l’administration centrale, dans les bureaux régionaux, et dans certaines unités spécialisées des Services juridiques ministériels (USJM). Le sous-procureur général adjoint, Contentieux (SPGA, Contentieux) assume la responsabilité fonctionnelle et la coordination de tous les litiges menés par le Ministère de la Justice ou en son nom.
L’évaluation de la Direction du contentieux a été effectuée entre septembre 2013 et janvier 2015. Il s’agit de la première évaluation de la Direction du contentieux. Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor, l’évaluation a examiné la pertinence et le rendement (l’efficacité, l’efficience et l’économie) de la Direction du contentieux. Elle a porté sur les activités de la Direction du contentieux entre les exercices 2008‑2009 et 2013‑2014.
2. Méthodologie
L’évaluation a donné lieu à un examen de documents et de données, à des entrevues avec les principaux intervenants, à un examen de dossiers juridiques, à des études de cas, et à un sondage auprès des avocats et des parajuristes de la Direction du contentieux.
3. Constatations
3.1. Pertinence
Persistance du besoin. La Direction du contentieux continue de répondre aux besoins du gouvernement en particulier grâce au rôle joué par le SPGA, Contentieux dans la coordination de tous les litiges mettant en cause le gouvernement, ainsi qu’à l’expertise juridique spécialisée et centralisée et au soutien juridique offerts par les unités de la Direction du contentieux. En raison de la complexité sans cesse accrue des dossiers, on fait de plus en plus appel aux services de la Direction du contentieux, ce qui témoigne continuellement de leur pertinence et de leur nécessité.
Alignement avec les priorités du gouvernement fédéral. L’évaluation a permis de constater que le travail de la Direction du contentieux correspond étroitement aux priorités du gouvernement fédéral. La Direction du contentieux aide le ministre de la Justice et procureur général du Canada à s’acquitter de ses responsabilités en vertu de diverses lois fédérales. Ce faisant, la Direction du contentieux aide le ministre à « veiller au respect de la loi dans l’administration des affaires publiques » (et donc à remplir les obligations mentionnées à l’article 4 de la Loi sur le ministère de la Justice).
Cohérence par rapport aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral et au mandat de Justice Canada. La Direction du contentieux aide le ministre de la Justice et procureur général du Canada à s’acquitter de ses responsabilités en vertu de la Loi sur le ministère de la Justice en menant des litiges au nom de la Couronne (où elle représente tous les ministères ou organismes gouvernementaux), et en coordonnant les services de contentieux dans l’ensemble du gouvernement. Par le travail du Service d’entraide internationale (SEI) et du Groupe sur la sécurité nationale (GSN), la Direction remplit aussi les fonctions que lui délègue le ministre aux termes de la législation sur les mesures d’extradition, l’entraide juridique, et la sécurité nationale. La Direction du contentieux soutient les deux résultats stratégiques du ministère de la Justice par son travail en matière d’accès à la justice et son offre de services adaptés de haute qualité à essentiellement tous les ministères ou organismes fédéraux.
3.2. Rendement
Efficacité. De nombreuses sources d’information confirment que la Direction du contentieux offre au moment opportun des services adaptés de haute qualité aux ministères clients. De plus, les intervenants ont constaté que la qualité du service est relativement uniforme entre les unités de la Direction. L’évaluation a permis de constater que les clients sont hautement satisfaits de la sensibilité à leurs besoins et de la courtoisie des services de la Direction, ainsi que de la mesure dans laquelle celle‑ci les tient au courant des faits nouveaux dans leur dossier. Toutefois, les résultats des Enquêtes sur la satisfaction des clients montrent qu’il serait peut-être possible de mieux vérifier dès le début des dossiers les attentes des clients à propos de la nature et de l’étendue des consultations et des rapports sur l’état d’avancement, et d’éclaircir les rôles respectifs de la Direction du contentieux et des avocats de l’USJM au sujet du dossier, notamment en ce qui concerne la transmission de l’information aux clients.
La Direction du contentieux contribue à la cohérence au ministère de la Justice et dans l’ensemble du gouvernement du Canada. Selon les résultats de l’évaluation, les fonctions de coordination globale remplies par le SPGA contribuent efficacement à assurer la cohérence de l’approche nationale en matière de litiges. Au niveau opérationnel des avocats de la Direction, divers mécanismes d’échange de l’information existent afin d’assurer des communications régulières entre les unités de la Direction. Toutes les sources d’information confirment que la Direction du contentieux consulte le ministère de la Justice et d’autres ministères et organismes fédéraux au besoin, et que ces consultations contribuent à façonner l’approche pangouvernementale en matière de litiges.
Les résultats de l’évaluation sont en général positifs en ce qui a trait à la cohérence. Toutefois, les intervenants ont mentionné quelques domaines dans lesquels des améliorations seraient possibles, y compris une plus grande participation de certaines USJM aux travaux de contentieux dont s’occupe la Direction dans certains cas, et une meilleure coordination entre l’Unité de la gestion des recours collectifs et des litiges de masse et les régions afin d’assurer que les règles provinciales en matière de recours collectif et les cultures juridiques des provinces soient adéquatement prises en compte.
De multiples sources d’information indiquent que la satisfaction est grande à l’égard de la contribution de la Direction à la définition, à l’évaluation, à la communication, à l’atténuation et à la gestion des risques juridiques des dossiers, le cas échéant. Cependant, une analyse des données d’iCase, ainsi que les observations formulées par les principaux intervenants au cours des entrevues et le sondage de la Direction du contentieux indiquent que les avocats ont peut-être certaines difficultés à respecter les exigences de déclaration d’iCase relatives à l’évaluation des risques juridiques, de même qu’avec la mise en œuvre du nouveau cadre de gestion du risque juridique en ce qui a trait aux dossiers de consultation.
L’évaluation révèle que la Direction du contentieux contribue efficacement à la prise de décisions éclairées des diverses manières suivantes :
- Grâce aux conseils qu’elle fournit aux ministères clients, la Direction du contentieux veille à ce que les hauts fonctionnaires connaissent les risques juridiques, les questions juridiques et les options juridiques. Les témoignages indiquent que les clients réfléchissent aux conseils de la Direction du contentieux et, souvent, les suivent pour élaborer des stratégies juridiques et prendre des décisions.
- La Direction du contentieux soutient la prise de décisions ministérielles en appuyant directement le ministre de la Justice dans l’exercice de ses fonctions. D’après les résultats de l’évaluation, le SEI s’acquitte des responsabilités qui lui sont déléguées en vertu de la Loi sur l’extradition et de la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle, et le GSN joue efficacement son rôle de bureau de coordination au ministère de la Justice en ce qui a trait à l’article 38.
- La Direction du contentieux soutient la prise de décisions du ministre de la Justice à propos de l’impartition et de la nomination de mandataires par l’entremise du Programme des mandataires (PM) géré par le Centre de gestion de la pratique du contentieux (CGPC). Les résultats de l’évaluation indiquent que le processus de nomination de mandataires est efficace et approprié, que les mandataires sont utilisés à bon escient, et que le rendement des mandataires est soumis à une surveillance active. Depuis la vérification de 2011 du PM, le CGPC a amélioré le Programme en élaborant des exigences en matière de production de rapports et des normes nationales qui rendent le processus d’embauche et d’utilisation de mandataires plus transparent, plus responsable et plus efficace.
- La Direction du contentieux a un processus structuré et bien étayé pour conseiller le ministre de la Justice afin d’appuyer la prise de décisions relatives aux interventions devant les tribunaux, au dépôt des appels, et à l’approbation des positions à adopter et des mémoires à déposer devant la Cour suprême du Canada.
L’évaluation a permis de constater que la Direction du contentieux aide ses employés à travailler dans un contexte bijuridique et bilingue. Les résultats des enquêtes sur la satisfaction des clients et les entrevues avec les principaux intervenants indiquent un haut degré de satisfaction pour ce qui est de l’accessibilité des services de la Direction du contentieux – et de la capacité de la Direction de répondre à la demande pour les services – dans les deux langues officielles. Les entrevues avec les principaux intervenants ont toutefois fait ressortir la possibilité d’améliorer les compétences en bilinguisme au sein de la Direction en donnant aux avocats plus d’occasions de suivre de la formation en langue seconde.
Bien que la Direction du contentieux considère la formation comme une priorité et offre différentes occasions de formation aux avocats de tout le ministère de la Justice, on a détecté quelques lacunes dans la formation. Parmi les suggestions pour l’améliorer, on a proposé d’offrir plus de formation sur les compétences pratiques (en particulier les habiletés de plaidoirie) dont les avocats débutants ont besoin, de veiller à ce que les criminalistes tout autant que les avocats plaidants de droit civil aient une formation adéquate, et d’offrir plus de formation dans des domaines spécialisés particuliers.
La Direction utilise et/ou participe à diverses pratiques visant à assurer des services juridiques de haute qualité. Les résultats de l’évaluation montrent que bon nombre d’outils et de structures (notamment les directives et les groupes ministériels de pratique, le Comité du contentieux de la Section du contentieux des affaires civiles, le Comité national du contentieux, les pratiques de mentorat internes, et le logiciel de preuve électronique) sont utiles pour le travail des employés de la Direction.
L’évaluation a par ailleurs révélé qu’il serait possible d’améliorer les outils, les structures et les processus pour aider la Direction du contentieux à traiter le volume croissant de documents et d’éléments de preuve des dossiers, et à gérer les documents classifiés. Les entrevues avec les principaux intervenants ont mis en évidence les problèmes de fonctionnement de Ringtail, ainsi que les difficultés associées au travail dans le contexte sécuritaire nécessaire pour certains renseignements classifiés. Des éléments probants de l’évaluation indiquent aussi que le Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges est sous-utilisé; de plus, les avocats plaidants ne savent pas que ce groupe peut les aider à mieux gérer de grandes quantités de preuves documentaires, et à respecter les exigences toujours croissantes en matière d’examen des documents des dossiers de contentieux.
D’après les résultats de l’évaluation, plus d’expertise et des ressources supplémentaires sont également nécessaires pour les procédures et les audiences des instances électroniques, il faut améliorer les systèmes de technologie de l’information et mieux les coordonner dans l’ensemble du ministère de la Justice, et il faut améliorer l’« approche axée sur les services partagés » afin de réduire les fardeaux administratifs qui pèsent sur les avocats, ainsi que iCase et GCDocs pour rendre la recherche de dossiers plus efficace.
Efficience et économie. Il a été difficile d’évaluer l’adéquation des ressources actuelles en personnel. Les intervenants de la Direction du contentieux se sont dits préoccupés par l’adéquation de certains types de personnel (en particulier les parajuristes et le personnel administratif) et ont fait remarquer les pressions de la charge de travail et la nécessité de travailler pendant de longues heures aux périodes de pointe de la demande; quoi qu’il en soit, les données d’iCase (sur le niveau annuel moyen d’effort) indiquent que le temps que les avocats et les parajuristes de la Direction consacrent à ses dossiers est approprié. L’évaluation a toutefois soulevé certaines questions à propos de la précision avec laquelle le personnel de la Direction consigne ses heures de travail dans iCase, et de la mesure dans laquelle le travail effectué pour les dossiers de la Direction du contentieux est sous-déclaré. Bien comprendre le travail de la Direction et évaluer si les ressources sont adéquates et utilisées de façon optimale dépend de la saisie de données correcte.
Des preuves de l’utilisation rentable des ressources ont été trouvées. La Direction du contentieux suit de façon générale le Modèle de pratique du droit en affectant les ressources en fonction du niveau de risque juridique et de la complexité des dossiers, et toutes les sources d’information indiquent que les dossiers et les tâches sont affectés de manière appropriée. De plus, comme il fallait s’y attendre, l’effort consacré aux dossiers augmente en général à mesure que la complexité et le risque juridique augmentent.
Les avocats et les parajuristes affirment que la production de documents est la première activité pour laquelle on fait appel aux parajuristes. Toutefois, il a été démontré que la Direction du contentieux fait appel aux parajuristes pour toute une gamme d’activités, surtout au sein du SEI, où on leur confie des tâches très spécialisées. Quoi qu'il en soit, plus de la moitié des parajuristes sondés estiment qu’ils ont, de temps à autre, travaillé sur des dossiers où l’avocat a consacré du temps à des tâches qu’ils auraient pu effectuer. Ceci indique qu’on pourrait augmenter les types d’activités confiées aux parajuristes, selon ce que les ressources permettent.
La Direction du contentieux pourrait cependant améliorer l’efficacité en élargissant les types de solutions de règlement des différends tentées. La négociation reste l’approche la plus utilisée par la Direction du contentieux pour le règlement des différends en dehors du système judiciaire. Bien que la Direction du contentieux semble, le cas échéant, utiliser des processus de résolution des différends, d’autres options pourraient offrir d’autres occasions de limiter les frais juridiques et d’améliorer l’efficacité des services. Il faudrait toutefois procéder à une étude plus approfondie pour conclure de façon définitive sur cette question.
La charge de travail de la Direction du contentieux, voire celle du Ministère en général, s'avère grandement touchée par l’incidence de l’accroissement de la portée des obligations de communication de la preuve et de l’avènement de la preuve électronique. Le Bureau national de la preuve électronique et de soutien aux litiges est censé permettre au Ministère d’économiser en servant de seul point d’accès aux ressources, aux services et aux conseils en matière de communication préalable, de preuve électronique et de divulgation. Bien que des données n’aient pas encore été recueillies sur les gains d’efficience et les économies éventuelles de ce groupe, celui‑ci répond à une préoccupation au sein de la Direction du contentieux et du Ministère.
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